国企改革三十年:贯彻企业领导体制"三个条例“

国有企业的领导体制，建国以后曾经进行过多次调整。从1956年中共八大开始到1984年的28年里，除“文化大革命”期间的特殊时期之外，名义上我国国营企业一直实行的是党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制。但这项制度真正得到贯彻执行的时间并不多，相比之下，受冲击的时间远远比执行的时间长得多。粉碎“四人帮”以后的1978年7月，中共中央颁发《关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》，再次强调了国营企业应实行党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制。

1981年7月，中共中央、国务院转发中华全国总工会、原国家经委、中央组织部共同制定的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。规定：职工代表大会（或职工大会）是企业实行民主管理的基本形式，是职工群众参与决策和管理、监督干部的权力机构。1982年1月，中共中央、国务院颁发《国营工业企业厂长工作暂行条例》。规定：工厂实行党委领导下的厂长负责制。厂长是工厂的行政负责人，受国家委托，负责工厂的经营管理、生产经营。工厂要建立以厂长为首的、统一的生产指挥系统。1982年5月，中共中央颁发《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》。规定：在社会主义企业中，实行党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制。按照党委集体领导，职工民主管理，厂长行政指挥的根本原则，不断改善和加强党对企业的领导。企业党委是企业的领导核心。

三个《暂行条例》，对国营企业三个权力机关的权利责任初步作了规范，对改善企业领导体制方面取到积极的促进作用，但由于没有对党委领导下的厂长负责制进行根本改革，由此带来的领导体制方面的弊端也就不可能得到彻底解决。党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制度，在实际运行中成了“党委发号召，厂长作报告，代表举举手，工会跑龙套”的现象；在指挥系统上，往往是一些不大懂经济、技术和管理的干部掌握着企业的决策权和指挥权，难以保证决策的科学性和有效性；在责任制度上，常常是“大家都负责，大家都不负责”。随着改革的逐步深化，人们越来越深刻地认识到，党委领导下的厂长负责制和党委领导下的职工代表大会制不仅从体制结构本身来说存在着许多矛盾，而且从今后经济管理体制改革的方向来看也难以适应。改革企业领导体制的呼声越来越大了。

1984年5月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》及附件《国营工业企业法（草案）》。决定在大连市和常州市的全部，北京、天津、上海、沈阳4个城市的部分国营企业进行厂长负责制试点。

1984年10月20日，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出：“现代企业分工细密，生产具有高度的连续性，技术要求严格，协作关系复杂，必须建立统一的、强有力的、高效率的生产指挥和经营管理系统。只有实行厂长（经理）负责制，才能适应这种要求。”至此，党委领导下的厂长负责制结束了它28年的艰难历程，正式退出历史舞台。

为了贯彻中共十二届三中全会《决定》精神，1986年9月15日，中共中央、国务院同时颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对国有企业的领导体制进行全面改革。三个条例颁布以后不到两个月，为了进一步强化厂长（经理）的职权，1986年11月11日，中共中央、国务院又发出《关于认真贯彻执行全民所有制工业企业三个条例的补充通知》，通知强调：从党委领导下的厂长负责制到厂长负责制的转变，是企业领导体制的重大改革。全民所有制工业企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。

按照三个条例及其中共中央、国务院《补充通知》的规定，在企业的厂长（经理）、党委会、职工代表大会三个权力主体中，厂长（经理）的权力提升到前所未有的地位，“一厂之长，法人代表，全面负责，处于中心地位，起中心作用”，企业虽然也设立了管理委员会，但它只是厂长（经理）的参谋机构，仅对企业经营管理中的重大问题协助厂长决策而已，而且当“厂长同管理委员会的多数成员对经营管理中的重大问题意见不一致时，厂长有权做出决定”。由于厂长（经理）在企业享有绝对权威，党委的监督制约作用十分有限，职代会的监督作用更形同虚设，上级主管部门的监督因为信息不对称也很难起到积极效果，厂长（经理）实际上处于无人监督的地位。

从1986年11月到1991年9月，经过不到5年时间的实践，国有企业的领导体制又一次发生了重大调整：从过去的厂长（经理）是一厂之长、全面负责、处于中心地位、起中心作用，变成了厂长（经理）是“行政中心”，党委是“政治核心”的新提法。无论从哪方面讲，在制度设计上后者无疑都是比前者更为科学合理，但在当年的认识水平上，人们对权力制衡的重要意义尚缺乏深刻认识。1994年以后，国有企业改革进入建立现代企业制度阶段。在企业内部的权力配置方面，问题变得更加复杂了。为了使问题简单化，也为了使建立现代企业制度试点工作能够加快进程，相当多的企业采取了董事长兼总经理的做法，有的甚至董事长、总经理、党委书记三个职务“一肩挑”。直到1995年上半年于志安事件发生以后，对国有企业领导人的权力监督问题才开始引起人们的足够重视。