粮食流通体制改革：在放开价格与维持稳定之间寻求平衡

粮食价格逐步提升

《21世纪》：1985年，中央公布了《中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》，宣布取消粮食统购派购制度。如何评价这一制度的效果？如何看待中国引入市场机制的制度成本？

王小鲁：1985年取消了粮食统购，改成合同定购，本意是要放开粮食市场，把过去的统购改成在农民自愿的基础上签订合同，农民按合同价格把粮食卖给国家；超过的部分则可以按照议购价卖给国家，也可以自由上上市。

按照原本的设想，合同定购是按自愿协商形成的，它不一定非要低于市场价格。市场价格波动较大，供给多的时候价格就会下跌，供给少的时候就会上涨。而定购价则是一个相对稳定的价格，农民如果希望在播种的时候，就能对未来有一个保障，他就可以跟国家签订合同，按照事先确定的价格卖给国家，还可以得到平价化肥；要是不愿意签合同，就可以留着进入市场，但是并不能保证市场价一定高于国家的定购价。

但是，1985年碰到了一个情况，当年粮食和1984年相比，大约减产了7%，近3000万吨；同时粮食进口减少，出口增加，一增一减差了1000万吨。而且农业生产资料价格也上涨了，因此粮食供应趋紧，市场价格上涨。在这种情况下，农民不愿卖粮，合同定购就很难落实，所以被迫退回到了强制性的定购。议购价在一定程度上高于定购价。这实际上和1978年实行统购和超购两个价格的情况差不多。不过在国家定购和议购以外的粮食，则可以进入市场，这在一定程度上放开了市场，形成了粮食价格双轨制。这对于调节粮食供求关系当然是有好处的。

中国当时通过双轨制的价格改革，逐步实现市场化，总的来说，是比较成功的。虽然在部分年份发生了一定程度的通胀，年通胀率在1980年代最高达到过18%，但还是避免了俄罗斯1990年代那样的恶性通货膨胀。

在实行双轨制改革的过渡时期，保持了经济的高速增长。当然这其中也产生了很多问题，如不同的价格为寻租、腐败提供了机会，主要表现在，一些政府官员利用手里的权力，把钢材、有色金属等工业原材料平价批发给亲朋好友，后者再转手到市场上倒卖，价格可以翻好几番。当时的寻租行为和腐败与价格双轨制有很大的关系，但关键是没有解决政府自身监督和社会监督的问题，不能因此否定价格双轨制在转轨中的作用，总的来说，从计划体制向市场体制过渡，这是一种成本比较低、损失比较少、对经济负面影响比较小的方式。

《21世纪》：粮食价格的双轨制提高了粮食的收购价格，但是国家供应市镇人口的口粮仍按统销价不变，这造成了粮食购销价格倒挂，如何看待这种状况？

王小鲁：在当时和之后，都存在过粮食的国家购销价格倒挂。1980年代粮食市场放开之后，国家需要通过财政补贴来维持城市粮食供应的较低价格，这种情况持续了若干年。

实际上，世界各国——包括大部分发达国家——对农业生产都是有补贴的，只是补贴的方式不太一样，有的是通过价格补贴，有的是对生产者直接补贴，如欧盟对一些基本农产品补贴的程度，比中国的幅度要大得多。不管采用哪一种方式，我们都可以看作是一项福利政策，是出于对农民和城市消费者双方利益的保护。

1980年代前期，中国的农村改革先于城市，农民收入增长比较快，城市居民收入变化则不太大。在这种情况下，如果粮食这些生活必需品的价格大幅度上涨，就会给城市居民生活造成很大的压力。在这一背景下，粮价补贴还是有积极作用的，一方面提高了粮食的收购价格，保证了农民收入的增加；另一方面又可以保持城市粮食和其它农产品供应的低价格，保障城市居民的基本生活。所以，在不超过国家财政承受能力的前提下，在一定程度上是合理的。但是，长期的补贴也会成为财政的一项负担，所以，它只能是一项过渡性政策，而不应当成为一个固定的模式。

《21世纪》：1990年我国建立了粮食储备制度，它对我国的粮食价格市场化进程影响如何？

黄季焜：粮食储备的目的主要是应对各种自然灾害，以及对贫困人口进行援助。随着市场化改革的深化，我国粮食储备新增加了稳定市场的作用。但是我认为，粮食储备不应该在市场价格方面进行过多的干预。尽管粮食价格稳定很重要，但是市场需要有一定的波动。如果没有波动，农民不会对价格做出理性的反应。价格有波动，农民就会调节生产，而粮食储备会降低农民对市场价格的敏感度。

同时，国家的粮食储备也影响了粮食企业参与储备的积极性。在很多国家，粮食储备是由企业来储备的，也就是商业储备。由于价格波动，企业会投入大量资金来建立储备，在价格低的时候买进，在价格高的时候卖出。国家储备多了以后，会影响企业的积极性，即使市场价格波动，企业也不会投很多钱去建立储备，因为他们知道企业储备争不过国家储备。

《21世纪》：1994年和1996年两次粮食提价，其影响如何?

王小鲁：1980年代，农民从包产到户和农产品提价当中得到了好处，后来这些好处在逐渐减少，其中一个原因就是发生了通货膨胀，但国家收购价格往往提得不及时、不到位。1994年，通货膨胀率达到了24%，是改革以来最高的一年。在这种情况下，粮食的实际价格是下降的，考虑到农业投入品如化肥、农药、柴油等价格也随着通胀在上升，农业生产成本在不断提高，农民种粮在某些年份不但没什么收入，甚至要发生亏损。所以，1994年提高粮食收购价格是必要的。

但是，1996年又一次大幅度提价，幅度明显超出了正常需要，这是政府对市场判断不够准确的一个表现。政府当时可能是认为粮价提高的幅度不够，无法对农民形成足够的激励。但从事后的数据来看，政府对市场的反应往往是滞后的，而提价对粮食生产的作用也往往是滞后的。这两个滞后就导致了对市场情况判断失真和调控失误。

1996年的提价是基于对1994、1995年粮食生产情况做出的判断，但当时实际上已经出现了粮食供求关系变化，市场价格已经走平或开始回落。当时还搞了粮食省长负责制，要求省长抓粮食，各省自保粮食供求平衡。加上1996年的大幅度提价，给农民发出了一个错误的信号，就是要继续扩大粮食生产。这使1996年到1999年粮食生产持续超过5亿吨，造成了这几年的粮食过剩和农民卖粮难。从1997年开始，粮食市场价格连续几年下跌，对农民生活造成了负面的影响。这说明政府主观定价、过度干预的效果是很差的。

放开粮食价格与保护农民利益之间的对立与统一

《21世纪》：1998年中央再次重申了1997年定下的国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮，这一政策出台的背景是什么？如何评价其效果？

王小鲁：1998年实行的粮食流通三项政策，是在上面所说的背景下出台的。政府一再出台政策鼓励农民种粮，市场价格一落再落，农民手里大量的粮食卖不掉，生活水平受到很大影响，所以，政府决定给农民吃一个定心丸，用高于市场的价格从农民手中敞开收购粮食。但是这也面临着一个矛盾：市场上有的是低价粮，国家高价收购的粮食卖给谁？在这种情况下，政府决定禁止私商插手收粮，所有的粮食都由国家的粮站来收购，收了以后再顺价销售。所谓的顺价销售是指销售价格不得低于收购价格，实际的意思就是国家把粮食收购垄断起来，再按照一个不低于收购价的价格把粮食卖出去，以此避免粮食企业的大规模亏损。

事后来看，这些政策是失败的。

经过这么多年改革，粮食市场已经开放了，尽管三令五申禁止私商收粮，但还是存在大量的市场调节行为，实际上市场是不可能完全取消的。因为国家保护价高于市场价，一些人就用市场价从农民手里收粮，再用保护价卖给粮站，赚走中间的差价。

顺价销售做不到。粮食已经过剩了，想人为保持一个高粮价是不现实的。国家对粮食企业的政策是按照保护价敞开收购，农民有多少粮食就收多少，然后用不低于收购价格的水平卖出去，中间由于收粮成本发生的亏损由国家补贴。按照当时的设想，粮食企业的亏损是有限的，但实际上并非如此。粮食高价卖不出去，又不让降价卖，最后成了库存积压的陈化粮，人不能吃了，只能做工业原料，结果亏损更大。

让粮食企业敞开收购也做不到，它们没有那么多粮库，而且粮食企业收得越多，亏损越大，尽管国家说给补贴，但这个补贴不是当时就能兑现的。而且当时也没说卖不出去造成的亏损也都由国家补贴。所以粮食企业实际上对这一政策都有不同程度的消极抵制，比如推说农民的粮食水分太高，或杂质太多，或是晚开门，早关门，给农民出售粮食制造种种不便。粮站不愿收粮，政策又不准私商收粮，结果导致农民卖粮难。

这种政策导致粮食企业高达几千亿的大规模亏损，加重了财政负担。其中有的是真亏，有的是假亏，有一部分在中间环节漏失了。

所以，当时政策的本意是要保护农民的利益，但是事后来看，并没有起到预想的作用，而且造成了重大损失。

总结起来，有几个教训。要保护农民的利益，国家可以通过实行最低保护价和吞吐粮食储备来调节市场，而不能靠行政命令干预和代替市常

通过国家政策调节来消除短期内的粮食市场供求波动，是必要的，因为粮食的需求弹性很小，基本上是刚性的，只要有丰年歉年，供给发生变化，价格波动就会非常大，这就是经济学里所谓的“蛛网效应”。过大的波动对于农民和城市消费者来说都是不利的，而且，粮食短缺就会损害消费者。因此在粮食价格短期大幅度下跌或上升的情况下，国家通过增加或减少粮食储备来平抑价格，保持粮食价格相对稳定，是必要的。

但是，国家对供求的反应有可能会滞后或者失误，所以必须首先建立一套对粮食供求信息进行收集、整理、分析和科学预测预报的体系，才能做出准确及时的判断和决策。

《21世纪》：2004年，《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》出台，宣布全面放开粮食收购市场，“转换粮食价格形成机制”，正式宣告了粮价双轨制的结束，是否可以认为中国粮食流通体制的市场化进程已经完成？

王小鲁：2004年放开粮食收购市场，可以说粮食流通体制的市场化改革基本完成了。现在的粮食市场基本上是放开的，但国家有一个最低收购价格，当市场粮价低于这个价格时，国家启动最低收购价格预案，按照最低收购价格来收粮，然后在市场上拍卖，如果拍卖价格低于收购价格，国家还是要承担亏损，这应该说保护了农民和消费者的利益。

不过现在也出现了一个新问题，就是在出现通货膨胀的情况下，为了抑制通胀，政府采取了持续抛售粮食储备和限制出口等政策，人为地压低了国内粮食价格。同时又试图通过化肥限价等措施来保护农民利益。这样就形成了对市场价格一连串的干预。抑制粮食价格上涨对保护城市低收入居民有好处，但反过来就会影响到农民的利益。特别是在农业生产资料市场价格大幅度上涨、农业成本上升的情况下，压制粮食价格会导致农民收入下降，降低种粮的积极性，可能会影响到未来的粮食供给。

实际上，化肥限价这类行政性措施的有效性是非常值得怀疑的，而副作用不容低估。世界原油价格居高不下，化肥生产企业的成本上升了，但产品不许提价，又不可能赔本生产，那么限价的结果不是导致化肥价格明降暗升，就是导致企业减少生产、减少进口，或者干脆不生产、不进口，造成市场供应短缺。

在这方面，应当认真吸取以前过度干预市场造成农业生产大起大落的教训，减少对市场的行政性干预。

粮食改革面临新形势

《21世纪》：我国的粮食补贴方式曾发生了一系列转变，从1990年代的补贴粮食企业到现在的补贴农户，您如何看待这其中的变化？我国粮食补贴水平与其他国家比较，程度如何？补贴政策能否作为保护粮食生产的长期政策？

黄季焜：直补的好处，是体现了国家对粮食生产地区农民的重视，粮食直补相当于收入转移。但是，粮食直补对农民的粮食生产不会起太大的作用。虽然对农民收入提高会起一些作用，但是作用不大，因为补贴金额不多。现在的情况是，只要是在粮食生产地区，不管农民种不种粮食，都是按耕地面积来补贴，有多少耕地就补贴多少。拿到补贴以后，农民不一定要种地。

粮食补贴从粮食部门转到农民身上，这跟中国的财政分配制度有关。与其补贴在流通环节，不如直接补在农民身上、补在生产环节。但是这并不是补贴农业的最佳方案。

在发达国家，农业有很多补贴，而发展中国家大部分农业是没补贴的，有的还是负补贴的，发展中国家不少农产品价格低于国际市场的价格，有的国家还对出口的粮食征收出口税。发展中国家中，补贴最高的是中国，中国现在对农业的各项补贴加起来是1000多亿，这1000多亿除以十几亿亩的耕地，每亩的补贴已经不比美国的低多少。

从2001年中国加入WTO以后，承诺未来。