国有企业改革30年回顾

对话背景

1978年是中华民族历史上极为重要的一年，中共中央召开了十一届三中全会，掀开了中国发展进步的历史新篇章。30年过去了，中国的现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就，经济、政治、社会、文化建设全面发展，国力迅速增强，城乡居民生活水平显著提高。这30年的历史，解放思想是先导，改革开放是动力，解放生产力和发展生产力是主要成果，在此基础上，形成和发展了中国特色的社会主义。

在30年中国改革开放的伟大变革中，国有企业的改革尤其错综复杂又异常艰难。一方面，改革是在缺乏前人经验可以借鉴的情况下，沿着“摸着石头过河”的方式进行的；另一方面，在党中央和国务院的领导下，改革克服了前进中的重重阻力和干扰，以渐进的方式不断推进。正是因为这些原因，30年的国有企业改革，从它的起步、展开到发展，成为整个中国经济体制改革的主线和缩影，国有企业的改革实践和改革理论，成为中国特色社会主义道路的重要经验和中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。日前，本报记者就我国30年的国有企业改革这一话题，同长期从事企业理论和管理理论研究的章迪诚教授进行了交谈。

变革

记者：纵观我国30年的国有企业改革，大致可以分为几个时期、几个阶段？

章迪诚：30年的国有企业改革，大致可以分为三个时期、八个阶段。从1978年—1993年是国营企业的制度改进时期，大体经历了扩大企业自主权试点、放权让利全面展开、完善企业经营机制和转换企业经营机制四个阶段；从1993年—2003年是国有企业的制度创新时期，大体经历了企业制度创新、国有经济布局调整与国有企业重组两个阶段；2003年以后是国有企业的制度完善时期，先后经历了完善国有资产监督管理体制和国有企业股权多元化两个阶段。

从1978年—1993年是国营企业的制度改进时期。这个时期的改革，是我国经济体制由传统的计划经济体制向有计划的商品经济体制过渡，逐渐引入市场机制在资源配置中的调节作用，以国营企业为主体，以放权让利为主要内容的改革。1978年10月，重庆钢铁公司等6户四川省地方国营工业企业率先进行“扩大企业自主权”试点，成为国有企业改革乃至整个城市经济体制改革起步的标志。沿着“简政放权、减税让利”的改革思路，先后采取了扩大企业自主权试点、推行经济责任制、两步“利改税”、承包经营责任制、资产经营责任制、租赁制、股份制试点等改革措施。这一时期的改革，大体经历了扩大企业自主权试点、放权让利全面展开、完善企业经营机制和转换企业经营机制四个阶段。

从1993年—2003年是国有企业的制度创新时期。这个时期的改革，是我国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期，探索建立国有资产管理体制，以国有企业和国有经济为主体，以企业制度创新为主要内容的改革。1992年10月召开的中共十四大确立了建立社会主义市场经济的经济体制改革目标，并首次将全民所有制企业由过去的“国营企业”改称为“国有企业”。这是对国有企业认识的重大转折，标志着国家与国有企业的关系，由过去的国有国营，转变为国家所有、企业自主经营。1993年11月的中共十四届三中全会正式提出建立现代企业制度的国有企业改革目标。自此，国有企业改革由在维持原有制度框架不变前提下进行政策调整的制度改进时期，转入重新构建社会主义市场经济微观主体制度框架的制度创新时期。这一时期的改革，大体经历了企业制度创新、国有经济布局调整与国有企业重组两个阶段。

2003年以后是国有企业的制度完善时期。先后经历了完善国有资产监督管理体制和国有企业股权多元化两个阶段。这个时期的改革，是在我国经济体制转轨基本完成，社会主义市场经济体制基础已经确立，统一开放、竞争有序的现代市场体系初步形成，现代企业制度初步建立，在新的国有资产管理体制下，以中央企业和大企业为主体，以发展混合经济为主要内容的改革。2002年11月召开的中共十六大，明确提出了建立代表国家履行出资人职责的国有资产管理机构，改革国有资产管理体制的要求。2003年10月召开的中共十六届三中全会提出了要建立现代产权制度；使股份制作为公有制的主要实现形式。标志着国有企业改革以及经济体制改革自此进入一个以产权制度改革为重点，以调整重大利益关系为目标的深层次攻坚时期。据有关方面预计，这一阶段的改革将持续到2015年至2020年之间，在这段时期里，与中国经济体制转轨这一特殊历史时期相配套的国有企业的过渡性改革任务将基本完成。而在此之后，中国国有经济、国有企业的发展将步入一个趋于常态、相对稳定的发展阶段。

记者：在完善国有资产监督管理体制的改革阶段中，我们主要做了哪些工作？

章迪诚：在1998年的国务院机构改革中，出于机构精简的需要，原国有资产管理局被并入财政部，国有资产的管理职能分散于中央政府的多个部门之中。在随后的两三年间，这种“多龙治水”的管理体制弊端迅速显现出来。针对这一问题，2002年11月，中共十六大明确提出了建立国有资产“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的要求。从“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”到“国家所有，分级行使产权”的国有资产管理体制，意味着我国的国有资产管理体制实现又一次深刻变革。以此为标志，国有资产进入了“资产化管理”的新时代。

2002年以后，在宏观层面，主要是针对国有资产管理“多龙治水”及产权改革中出现的问题，重新构建国有资产“国家所有，中央政府和地方分别代表国家履行出资人职责”的国有资产管理体制和完善国有资产管理体制。在微观层面，通过股权多元化，建立出资人到位、权责明确、相互制衡、监督有效的法人治理结构；通过分离企业的主业和辅业，对辅业进行改制分流，解除传统体制给国有企业留下的历史包袱和社会负担，集中资源做强做大国有企业的主业，参与国际市场竞争。

进入新世纪以后，国有企业改革的侧重点，从小企业、竞争性领域国有企业的改革全面转向大企业、非竞争性领域国有企业的改革上来。电信行业在1999年分拆的基础上，2002年重新组建了中国电信集团（下辖南方21省市）、中国网通集团（下辖北方10省市）。民航业通过联合重组，形成了三大航空集团公司和三家民航服务保障企业集团，六大集团脱离了与民航总局的隶属关系。按照“厂网分开”的原则重组发电和电网企业，两大电网公司、五大发电集团公司和四家电力辅业集团公司正式挂牌运营。组建了负责电力企业及电力市场监管的国家电力监督管理委员会。对黄金管理体制进行了改革，组建了中国黄金集团公司。实施抓大放小的战略性改组，推动了大公司、大集团的发展及其与中小企业的协作，增强了市场竞争力。

截至2004年10月底，各地和中央企业实施主辅分离的国有大中型企业818家，涉及改制企业4572家，涉及富余人员100万人。自中共中央、国务院1997年提出“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”以来，国有企业职工从最高时的7500万人减少到2003年底的4400万人，同期国有企业职工下岗分流累计达到2818万人，极大地缓解了长期计划经济体制遗留下来的国有企业冗员过多的矛盾。2002年国有工业企业户数较1997年减少了一半，抓大放小取得显著成效。

记者：在国有企业股权多元化改革阶段，我们采取了哪些主要措施？

章迪诚：2005年以后，抓住经济景气的有利时机，加快大型、特大型，尤其是中央企业的改革成为国有企业改革的重点。改革的主要措施是：国有企业股权多元化；完善公司治理结构；董事会改革；建立国有资本经营预算制度。改革的理论指导是：进一步探索公有制特别是国有制的多种有效实现形式，除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

通过改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，到2006年底止，国有中小企业改制总体上已经达到80%—90%，许多地方的国有中小企业已经改制完毕。到2005年底止，一些沿海地区需要退出市场的政策性关闭破产企业绝大多数已经操作完毕，北京、上海、江苏、浙江、福建5个省（市）已全面转向依法破产。此外，一批长期亏损、资不抵债和资源枯竭的国有企业，也通过政策性关闭破产退出市场。全国的政策性破产将于2008年完成。因此，在《“十一五”规划纲要》和2006年的《政府工作报告》明确提出，下一步的企业改革，主要是推进大型企业的股份制改革，同时推进国有经济布局的战略性调整，仍将是下一步国有企业改革的重要内容。

探索

记者：我国国有企业改革是围绕着哪些主线来展开的？

章迪诚：我国30年国有企业改革的历程，始终是围绕着三条主线来展开的：一是处理国家与企业的关系，从国家直接经营管理国营企业，到区分国有资产的实物形态和价值形态，把不同形态的国有资产都看作同一种可以在流动中增值的资本，致力于造就资本营运主体，建立国有资产的监督管理体系。沿着这一主线，完成了国有企业从政府行政机关的附属物，逐渐成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体的演变过程。二是重塑国有企业的企业制度，包括建立国有企业的财产制度、组织制度（治理结构与组织结构）和管理制度，先后经历了从工厂制企业制度到公司制企业制度的演变过程，从而使国有企业的职能、地位，国有企业职工的身份、地位，以及国家与企业的关系、企业与职工的关系都发生了根本性变化。三是改善国有企业的制度外环境，既包括传统制度给国有企业留下的历史包袱，也包括改革过程中形成的各种制度性障碍。在社会主义市场经济体制逐步建立和国有企业制度逐渐演变过程中形成的倒逼机制，对国有企业的制度外环境改善不断提出新的要求，因而在整个国有企业改革过程中，始终伴随着对传统行政管理体制的巨大冲击和国有企业制度外环境的改善。解决和处理国有企业在行政干预体制下造成的债务负担、冗员负担和社会负担，国有经济布局结构和国有企业组织结构等方面存在的各种矛盾和问题，成为国有企业改革重要而艰巨的任务。

分析30年国有企业改革的历史过程可以发现，每隔3至5年甚至2至3年，国有企业改革的政策措施就会有一个比较大的调整，这种情况在改革的前两个时期表现尤为突出。改革政策措施的调整，主要受到以下因素的影响。

一是宏观经济形势发展变化对改革政策措施的影响。因为伴随着国有企业改革的进行，我国的宏观经济管理体制也发生着巨大而深刻的变化，另外经济的周期性波动客观上也加剧了经济运行的不稳定。特别是在整个上世纪80年代尤其明显。例如在1987年，承包经营责任制全面推行，企业积极性普遍高涨，仅仅2个月，就一举扭转了全国工业企业实现利润连续22个月下滑的被动局面。但随着时间推移，宏观经济形势大起大落，宏观经济环境与签订承包协议时的情况发生了很大变化，承包协议已经无法继续执行下去。一部分企业的发展因此受阻，还有一部分企业为完成承包指标兑现奖励而弄虚作假。承包经营责任制本身具有无法克服的缺陷，同时，推行承包经营责任制后的宏观经济形势发生了一些变化，客观上也加快了承包经营责任制消亡的进程。

二是受当时国有企业改革与发展中遇到的突出矛盾和问题的影响。在一定的历史条件下，为了解决当时国有企业所面临的突出矛盾而采取的改革或调整的工作思路，往往成为随后一段时期国有企业改革的政策方向。比如，1978年最早实施国营企业扩权改革试点的重要原因，就是国营企业的经济效益普遍低下，给国家财政造成了难以承受的沉重包袱，扩权改革因此成为20世纪80年代初企业改革的中心内容。又比如，两步“利改税”政策出台的主导性决策思想，就是为了解决因为放权让利而出现的企业之间的“苦乐不均”和“鞭打快牛”现象，为企业创造公平竞争的经营环境。再比如，上世纪90年代后期的“三年脱困”、“债转股”，就是应对当时国有企业改革与发展中出现的突出矛盾和问题的产物。还比如，2002年中共十六大关于建立新的国有资产管理体制的主张，也是因为国有资产多头管理现象已经成为改革继续深化的重要障碍而提出来的。

三是国有企业政策变化在很大程度上受到前一段时期国有企业改革措施的实施效果影响。一旦前一阶段的试点性改革成效良好，这种试点所代表的改革方向往往会在当期的改革中得到进一步肯定、普及与深化，与之配套的政策安排将逐步得到完善；反之，国有企业改革将被引导向其他方向。比如对于股份制的认识，从开始的不认可，到以后的谨慎试点，到逐步扩大试点范围，再到普遍实行股份制，使股份制成为公有制的主要实现形式。又比如，承包经营责任制开始时大家普遍看好，但在以后的实践中，承包经营的弊端逐渐显现出来，最后改革由承包制转向以制度创新为主要内容的建立现代企业制度方向。总之，在各个改革时期和阶段内，国有企业改革在内容、举措上，都各有其阶段性特点。

记者：我国30年的国有企业改革是以渐进式改革方式逐步推进的，这种渐进式改革方式具有哪些主要特征？

章迪诚：第一，从增量改革逐渐向存量改革过渡。改革不是首先从资产存量的再配置入手，而是在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制，从原有体制外探索引入市场机制解决资源配置的新路子。在不触动原有体制的情况下，增量改革一方面避免了因旧制度的惯性对新制度安排的排斥，另一方面由于在体制外不存在由既定制度规定的利益格局，一般来说改革的阻力不大。随着增量改革的推进，市场力量日益增强，与体制增量相联系的利益主体的实力不断壮大，逐渐形成对体制存量的压力和吸引力。当体制增量的能量积累到一定程度时，再对体制存量进行改革，从而实现由增量改革向存量改革的过渡。

第二，从局部改革逐渐向整体改革推进。由于信息的不完全性，使改革领导者对改革的完整过程和最终结果缺乏准确的洞察力，只能利用有限的信息作出判断，“摸着石头过河”。因此在改革之初，先选择一些条件比较好的地区进行试点积累经验，然后才在面上推广。国家首先选择了地理位置相对优越、基础设施条件相对较好、商品经济比较发达、人力资源也比较有优势的东南沿海地区作为战略重点，在对外开放的过程中，国家给予这些地方的政府更多的自主权，允许他们大胆进行试验，为这些地区的市场化创新提供比较有利的条件。在试验成功的基础上，中央政府逐渐放开对其他地区的制度准入限制，全方位推进改革进程。

第三，采取先易后难的方式逐步推进。在计划经济体制下，我国没有真正意义上的企业，只有作为生产单位的工厂。而从工厂制企业制度到公司制企业制度的变革不可能一蹴而就，因为市场环境的培育和企业家阶层的形成需要较长的时间。因此，只有先进行放权让利的改革，然后再进行企业产权改革。通过放权让利的改革，为企业进入市场创造了一个“适应期”，政府一方面可以有相当一段时间为企业创造市场环境，另一方面，企业在政府的辅导下可以适当调整组织结构和产品结构，建立新的经营模式，并逐渐使企业领导人完成从“国家干部”到企业家的角色转变，为企业产权改革创造了条件，从而能够顺利地进行产权改革，使企业走上市场。

成就

记者：通过30年的探索变革，我国国有企业改革取得了哪些巨大成就？

章迪诚：总结30年国有企业改革的历史过程，改革的思路是逐渐清晰的，改革的理论指导是逐渐完善的，改革的实践也是逐步深入的。在改革的着眼点上，从“增强企业活力”到“搞活国营企业”；从“搞活国营企业”到“搞活国有企业”；从“搞活国有企业”到“搞好国有企业”；从“搞好国有企业”到从整体上“搞好国有经济”，对国有经济布局进行战略性调整，对国有企业进行战略性改组，建立国有资产监督管理体制。在改革的着力点上，从维持原有制度框架不变的前提下不断变换企业经营方式，依靠政策调整解决表象问题，转变到主要变革生产关系和明晰产权，通过制度创新解决深层次问题；从所有权与经营权的统一，转变到所有权与经营权可以而且应该分离，再进一步深入到经营权与法人财产权应该而且必须统一；从松绑放权式的行政性分权上升到改革国有制本身，确立社会主义市场经济条件下新型的政企关系、政资关系，建立现代产权制度。在改革的具体措施上，从主要抓企业自身的改革转变到把企业改革置于整个经济体制改革的总体框架中，既解决产权制度不合理问题，又解决历史造成的企业负担；既通过改革促进企业发展，又加快发展推进企业进一步深化改革；既重视企业自身的改革，又抓紧企业外部的综合配套改革，包括国有资产监督管理体制建设，计划、价格、财政、税收、金融等宏观调控体系的建设，全国统一开放、竞争有序的现代市场体系建设，就业、收入分配制度建设，多层次的社会保障体系建设，以及市场经济法律体系建设等。

30年来，在改革理论上突破了一个又一个“禁区”：商品经济，“两权”分离，市场经济，股份制，企业破产、兼并、出售，资本、资本市场和资本增值，土地和劳动力商品化、劳动力市场，下岗分流，国有企业职工身份置换，按资本、技术等生产要素进行分配，国有经济有所为有所不为，公有制实现形式多样化，使股份制成为公有制的主要实现形式，现代产权制度等等。30年的国有企业改革，正是在上述认识上一次次飞跃和“禁区”的一个个突破基础上走过来的。

经过30年的改革发展创新，国有企业取得了巨大成绩。通过实施国有经济“有进有退，有所为有所不为”的方针，我国国有经济更多地向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。截至2006年年底，中央企业80％以上的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业，在经济发展中发挥了“骨干”作用，2007年我国有22家内地企业进入世界500强，这些企业全部是国有及国有控股企业。中央企业80％以上的资产集中在石油石化、电力等８行业，承担着我国近全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55％，民航运输周转量约占全国的82％，水运货物周转量占全国的89％，汽车产量占全国的48％，生产的高附加值钢材约占全国的60％，生产的水电设备占全国的70％，火电设备占全国的75％。国有经济整体素质得到提高，布局结构进一步改善。与中央企业重组同步，地方国有企业的结构调整力度也在加大，并且按照产业分工进行重组。

国有企业特别是中央企业的整体素质和实力进一步提高，竞争力明显增强。2002年—2006年，全国国有企业的户数从158712户减少到119254户，资产总额则从18.02万亿元增长到29.01万亿元；销售收入从8.53万亿元增长到16.2万亿元；利润总额从3786亿元增长到12242亿元；上缴税金从6794亿元增长到13937亿元。2006年，中央企业获国家科技进步奖64项，占全部奖项的近1/3。其中唯一的国家科技进步特等奖由中国航空工业第一集团公司的“歼十飞机工程”获得。电信科学技术研究院提出的3G国际主流标准TD—SCDMA产业化取得突破，并已具备商用水平。中国船舶工业集团公司和中国船舶重工集团公司两大造船企业的技术水平和国际竞争力显著提高，使我国成为超过日本的全球第二大造船国。中央企业自主研发出1.5万吨世界最大自由锻造水压机、首套具有自主知识产权的船舶电站成套设备、百万千瓦级压水堆核电站、柴油机电控共轨技术、特高压试验基地等项目，嫦娥一号绕月探测工程更成为我国企业自主创新、集成创新的典范。不但居于国内同行业的领先地位，在国际上也有较大影响。30年国有企业改革的实践证明，企业能否搞好与所有制没有必然关系，在社会主义市场经济条件下，只要遵循企业发展规律，国有企业是完全可以搞好的。建设中国特色的社会主义，必须坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。必须时刻牢记搞活国有企业、发展壮大国有企业的历史使命，坚定搞好国有企业的信心，毫不动摇、理直气壮地发展壮大国有企业，充分发挥国有经济的主导作用，进一步增强国有经济的竞争力、影响力和控制力。