航权开放：开辟中国天空的特区

2007年5月7日，在三亚凤凰国际机场，乘坐英国曼彻斯特至三亚旅游包机首航的欧洲游客抵达三亚。航权开放让境外旅客来海南旅游度假更便捷。记者 张杰 摄  

  1934年9月1日，西南航空公司一架美国制造的信赖式上单翼4座小型客机从广州经茂名飞抵琼州，从此架起了海南通往内地的空中桥梁。

　　60余载光阴，如白驹过隙。

　　2003年3月，一场中国民航史上力度最大的开放，在海南的天空悄悄进行着———经国家民航总局批准，海南成为首个开放第三、四、五航权的试点省份。这意味着，在成为中国改革开放最大的“试验田”15年后，海南又成为中国航空业开放的“天空特区”。

不为人知的航空国际化前沿地区

　　一条蓝丝带般的美丽海峡，隔阻了海南与内地的相连。

　　前省航权办秘书长、现省农垦总局办公室主任韩升畴还清楚地记得当年“一票难求”的情景。上世纪七八十年代，海南仅开辟一条海口至广州航线，两三 天飞一个航班，人们必须调动各种关系才能买到机票。1987年，海南即将建省办经济特区的消息犹如春雷激荡，为海南民航腾飞创造了历史性机遇。

　　1987年6月14日，海南开通了首条国际航线：海口———曼谷；同年10月7日，海南开通了第一条国内远程航线：海口———北京；1993 年，海南有了自己的航空公司———海南省航空公司；1994年、1999年，三亚凤凰国际机场、海口美兰国际机场相继建成……海南终于冲破与外界沟通的障 碍。

　　海南航空业实际上一直处在国际化的前沿地区。2000年12月7日，中越两国达成协议：南中国海地区航路管制权全面移交给中国三亚。在“国际民 航组织三亚责任区”管理的28万多平方公里南中国海空域中，每天飞越的国际航班达350多架次。但是海南仅仅拥有天空的管辖权，却未形成国际运输网络，这 不能不说是一个遗憾。

　　2003年3月以前，海南的国际航线仅5条，每周航班量34班。属岛屿型经济的海南，亟需一个具有现代化水平的流通体系来支撑！

　　“海南有许多对外开放的政策没得到充分运用，最主要的原因还是对外交流不够密切。”前省航权办主任、现省仲裁委员会主任王欣不无遗憾地说。为吸引更多的国际游客，2001年海南开始对21国团队游客实行免签证入境，对160多个国家的游客实行落地签证。但由于缺乏国际航线，这些便捷的入境签证政 策只是“纸上谈兵”。

　　背负着特区敢闯、敢试的使命，海南执着地寻求再次腾飞的机遇。

承载中国航空强国梦的试验田

　　2003年“天空开放”的浪潮正在席卷国际民航业。

　　当年3月，国际民航组织在加拿大蒙特利尔召开第五届全球航空运输大会，其主题是“自由化的挑战与机遇”。中国要从航空大国走向航空强国，必然要加速航空自由化。国家民航总局有关人士说，“中国民航业也在寻找一个试点地区作为中国天空开放的突破口”。

　　其实，早在蒙特利尔会议之前，海航集团就向省委、省政府提出了构想———以开放航权促进海南经济发展。这个大胆的构想虽然一度遭到质疑，但却得 到了时任省委书记王岐山、省长汪啸风的肯定，随即由政府组织运作。当年2月28日，省政府向国家民航总局递交了《关于商请将海南作为开放第五航权和第六航权试点地区的函》。

　　“从理论上说，孤悬海外是海南地缘上的劣势，然而在中国‘天空开放’的进程中，海南将劣势变成了优势。”王欣回忆，海南向国家民航总局申述了种 种试点理由：首先，海南是个岛屿，地理位置相对独立，即使试点失败也不会对国内航空运输市场造成太大冲击；其次，海南是中国最大的经济特区；第三，海南大力发展国际休闲度假游，其自身开放度已具备了天空开放的软环境。

　　2003年3月24日，国家民航总局正式批复，建议将海南作为中国民航开放第三、四、五航权的试点地区。

　　开放三、四、五航权，意味着取消了长期以来国与国“航空对等”的限制，各国航空公司可以根据市场需求，确定是否开辟通往某国某机场的航线，而且承运人的数量、交通量、班次、运营规则和机型均不受限制。这意味着，海南将成为“中国最自由的天空”！

　　6月25日，省政府与国家民航总局联合成立“海南开放部分航权试点工作联合领导小组”，组长由时任副省长刘琦担任，国家民航总局副局长杨国庆担任副组长。

　　11月20日，省政府第24次常务会议专门研究航权试点工作。时任省长卫留成提出，“要加快开放航权试点，首先是解放思想，制定优惠政策；要把开放部分航权当成我省加快开放、加快经济发展一件重大事情来对待。”

　　12月24日，哈萨克斯坦航空公司执飞了海南航权开放试点后的第一个国际航班：阿拉木图———成都———三亚航班。当年，海南就新开和恢复了23条国际、地区航线，其中新开辟国际航线12条，新增国际航班306架次。

　　2006年1月9日，省政府颁布了《海南省开放航权若干政策规定实施细则》，对国际和境外地区航班给予更优惠的财政补贴。

　　“一切为了海南的经济腾飞，我们没有退路。”省委书记卫留成曾这样说。

建省办经济特区后力度最大的一次开放

　　中国天空史无前例的试验，也胶合着各种矛盾冲突和利益调整。

　　海南航权开放的“终极梦想”，是成为中国南部、接连中东欧与亚太地区的一个地区性国际航空枢纽。然而，航路问题迫在眉睫———往返东南亚的国际航班必须绕道香港或者南宁，往返日韩和欧洲的飞行也缺少便捷的国际航线，造成航线绕行大、航程长、耗时多、成本高。

　　在部队方面的大力支持下，2007年2月16日，国家批准海南新开辟和对外开放海南地区部分航段，实现了“南面开口，北面开放”，即从海南本岛 上空开辟一条南下通道，对接南海上空的国际航路和北部湾上空的国际航路，并对境外航空公司开放北上部分航路，形成向南和向北两个完整的航空扇面。

　　这是海南航权开放政策瓶颈的历史性突破！以三亚———新加坡航线为例，过去来回航程6311公里，调整航路后来回航程只需4087公里，可节省航油6436公斤，综合成本可以减少12.3万元。

　　“海南开放航权的最大受益者是旅游业，旅游的发展又促进了航空业的发展。”省旅游局副局长陈耀深有感触。2004年，我省制定了全方位开拓海外客源市场的策略；2007年，海南接待入境游客59.31万人次。

　　“航权开放是海南岛发展史上继建省办经济特区后力度最大的一次开放，是海南二次腾飞的机遇。”刘琦这样评价。

　　“航权开放对海南的重大意义，在于对海南现有开放政策的深化和整合。”王欣把航权试点比作串项链的丝线，颗颗珍珠就是海南已有的一些开放政策。

　　省第五次党代会报告提出，“重塑特区意识，重振特区精神，就是要在体制创新上有新的突破。特区的使命在改革，在于先行先试，当今特区的价值首先体现在体制创新上，特区的核心竞争力也首先体现在体制机制活力上。”

　　今年2月1日，省长罗保铭在《政府工作报告》中提出，要用好航权开放政策，进一步开辟国际国内航线，增加航班。加强旅游宣传促销，开拓国际国内旅游市场。实行“一站式”通关服务，为游客创造更加便捷、高效的出入境条件。

　　不可否认，是天空开放的潮流成就了海南的风向标地位；也是“敢为天下先”的特区精神，使海南紧紧抓住世界航空运输自由化的契机，为整个中国天空的开放提供范例，积累经验。

航权开放带给海南哪些“利是”

　　“有关方面的研究表明，GDP每增长1％，民航运输量就会增加2％，而全世界4.5％以上的经济产出可以归功于民航运输。”前省航权办主任、现 省仲裁委员会主任王欣，多年从事我省体制改革工作，参与了许多改革与开放政策的制定。当年，他就坚定地认为，航权开放必将推动海南经济的发展。

　　首先，航空运输业率先受益。海南开放航权后，给予境外航空公司进出海南的自由权和相应的航空业务权利。只要把国际航路开口引入岛内，将岛内及相连接的省市客、货市场培育起来，必定会吸引中外航空公司在海南设置办事处和基地；境外航空公司开航和经停美兰、凤凰国际机场，随着航空业务流量的增加，必 然相应地扩大机场容量和空中航行的管制能力。与此相关的航空信息、航油供应、航材保障业，也会跟着发展起来。

　　其次，农业水产业同时受益。“海南发展热带高效农业有着得天独厚的资源优势，可是产品市场在岛外，加之农产品保鲜时间短，因此必须有一个具有现代化水平的流通体系来支撑。开放航权后，便捷的航空运输，不仅能保障农业发展的需求，而且可以直接创造需求。”

　　第三，旅游业会展业同时发展。王欣预见，海南开放航权后，外航的航班可以直接进出海南岛。更多的航班、更短的航程将使境外游客更加方便地出入海南岛。如日本高尔夫球客就无需再经汉城来海南，而可以直达三亚。稳定的来琼“客流”，又会大大降低本地旅游业、会展业等行业的接待成本，形成一个良性循环，使整个行业发展跃上一个新的台阶。

　　第四，发展环境会更加优化。航空运输成本是物流成本最重要的因素，便捷的航空运输已成为比较优势的重要组成部分，开放航权对于海南创造良好的投资环境具有决定性的作用。

　　第五，流量经济发展得以推动。王欣说，流量经济是一个新的经济范畴，而流量经济的产生依赖于产业结构的升级和交通运输的便利，开放航权会促进航空运输业的发展，必然也会促进海南流量经济的发展。（记者高 虹）

八种航权

　　航权是指通过双边政府协议或多边政府协议来体现的航空运输业务准入权，指某特定航空公司根据本国政府与外国政府签订的航空运输协议，在协议航线上经营国际航空运输业务，在该外国所取得的飞越、经停或在该外国上下旅客、货物、邮件等权利。

　　第一航权：领空飞越权

　　一国或地区航空公司不降落而飞越他国或地区领土的权利。例如：北京———纽约，中途飞越日本领空，须和日本签订领空飞越权，否则只能绕道飞行。

　　第二航权：技术降落权

　　一国或地区航空公司在飞至另一国或地区途中，为非营运理由而降落其它国家或地区的权利，诸如维修、加油。例如：上海———芝加哥，由于机型原因不能直接飞抵，中间需在安克雷奇加油，但不允许在安克雷奇上下旅客和货物。

　　第三航权：目的地下客权

　　某国或地区航空公司自其登记国或地区载运客货至另一国或地区的权利。例如：北京———东京，日本允许中国民航承运的旅客在东京进港。

　　第四航权：目的地上客权

　　某国或地区航空公司自另一国或地区载运客货返回其登记国或地区的权利。例如：北京———东京，日本允许旅客搭乘中国民航航班出境，否则中国民航只能空载返回。

　　第五航权：中间点权或延远权

　　第五航权是要和两个或两个以上的国家进行谈判。例如：以新加坡航空公司货机为例，它执飞新加坡经厦门、南京到芝加哥的航线，并在厦门、南京拥有装卸国际货物的权利。

　　第六航权：桥梁权

　　某国或地区航空公司在境外两国或地区间载运客货且中经其登记国或地区(此为第三及第四自由的结合)的权利。例如：伦敦———北京———首尔，国航将源自英国的旅客运经北京后再运到韩国。

　　第七航权：完全第三国运输权

　　某国或地区航空公司完全在其本国或地区领域以外经营独立的航线，在境外两国或地区间载运客货的权利。例如：伦敦———巴黎，由汉莎航空公司承运。

　　第八航权：国内运输权

　　某国或地区航空公司在他国或地区领域内两地间载运客货的权利(境内经营权)。例如：北京———广州，由香港航空公司承运。