公益法规：助推公益事业黄金期

从1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》首次界定公益事业的范围和领域，到2008年1月1日开始实施的《企业所得税法》将捐赠免税额度由3%提高到12%，伴随着中国公益事业的发展壮大，中国公益法律法规也由之前的空白走向完善。

为促进中国公益事业发展，上世纪八十年代开始，国家先后出台了《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》、《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》、《中华人民共和国企业所得税法》等规章制度，时至今日，中国公益法走过了从无到有的过程。

《捐赠法》开启新时代

在计划经济时代，社会福利和社会救助等基本上都由政府和国有单位包揽，直到上个世纪80年代，随着我国经济体制改革的不断深入，社会上才出现了许多自愿救助的个人和群体。

公益事业、慈善事业是一个志愿事业，离不开健全的法律环境。同时，新型的公益事业在目的、意义、组织形式等方面都与以往有所不同，这一切都对法律法规提出了新的要求。

在这样的背景下，1999年，多部关于规范中国公益事业发展的法规都在酝酿、起草当中。《中华人民共和国公益事业捐赠法》(以下简称《捐赠法》)首先迈步，第一个出台。

这一年的6月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《捐赠法》，该法于当年9月1日正式实施。

《捐赠法》首次限定了公益事业的范围和领域，指明了捐赠方、受赠方各自的权利和义务，明确了捐赠方拥有免税的资格等等，这些都很好地规范了由捐赠而产生的各种行为。

最为重要的是，《捐赠法》第八条明确规定“国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。”自此，中国慈善公益捐赠开启了新的时代，到2008年，中国一年的慈善公益捐赠总额已然突破千亿元的大关。

非公募基金会迎来黄金发展期

1988年，国务院颁布的《基金会管理办法》是我国第一部关于基金会的立法，该管理办法第一次通过立法的形式明确了基金会的法律性质和法律地位。

此后一直到1999年，我国对基金会的登记管理主要实行业务主管单位、人民银行和民政部门三方负责的管理体制，即业务主管单位同意、人民银行审查批准和民政部门登记注册。实际上是把基金会视为金融机构或准金融机构。

自2000年开始，国务院法制办和民政部开始修订《基金会管理办法》，经过了大量的研究、论证，并借鉴其他国家的有益经验，历时3年多，完成了《基金会管理条例》。2004年3月8日，国家正式颁布这一条例。2004年6月1日，新条例实施，此举标志着停滞多年的基金会重新开闸放水，这一年也被称为中国基金会的转折之年。

《基金会管理条例》首次将中国基金会划分为公募基金会和非公募基金会两大类，鼓励企业和个人在公益事业中担当社会责任，吸引更多的社会资源从事公益事业。随后,国家和地方陆续出台了一系列配套规章，为非公募基金会创造了一个宽松、有利的发展环境，非公募基金会发展迅速。

新条例首次提出鼓励非公募基金会发展的意见，以公民个人或者企业名义创办的基金会开始在中国亮相。随着国家“001号”非公募基金会——香江社会救助基金会的正式成立，越来越多的非公募基金会将投入到蓬勃发展的中国公益事业中。专家预测，未来五年，中国最具实力的基金会将是由私人设立的非公募基金会。

民政部副部长姜力透露，基金会管理条例实施以后，在民政部门登记的38个基金会，有24个是非公募基金会，这其中又有20个是由企业和个人出资设立的，原始资金达到12.1亿元，平均每个基金会为6000多万元。基金会的健康发展有力地支持了教育、慈善、医疗、环保事业，为促进社会和谐做出了应有的贡献。

中国式税政支持公益发展

中国改革开放以后，社会领域逐渐开放，非营利组织数量呈现逐年上升的趋势，其法律地位和社会作用也越来越受到正面的认识和肯定。国家支持非营利组织发展的措施有多种，包括政府转移职能、购买服务等。纵观各国历史，税收支持政策是被经常使用的一种。

2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国企业所得税法》(以下简称《企业所得税法》)规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。而此前，这个比例是3%。从3%到12%，这不可不谓中国公益史上一个大踏步式的前进。

上世纪八十年代初，中国对公益性捐赠支出发生的税额开始有一些零零散散的规定，真正的法律实践应该是《企业所得税暂行条例》、《个人所得税法》以及《公益事业捐赠法》。

我国第一部明确规定企业捐赠享有税收优惠政策的法律，是1994年1月1日起实施的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，该法第六条第四款写明，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。

随后颁布的《企业所得税暂行条例实施细则》，《中华人民共和国个人所得税法》都有关于公益捐赠的相关条款。

2008年1月1日正式实施的《企业所得税法》第九条规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除，第二十六条第四款又规定，符合条件的非营利组织收入为免税收入。

一般而言，对非营利组织的税收优惠政策包含两个层面。第一层面，是对组织本身收入能否免税；第二层面，是对向公益组织捐赠的企业和个人就捐赠额是否享有免税资格。

如果说，《个人所得税法》和《公益事业捐赠法》只涉及第二层面的税收优惠，那么《企业所得税法》则同时涉及两个层面的税收优惠。这三部法律及其实施细则构成了国家以税收优惠政策调节手段支持公益事业的法律体系。

■大事记

●1988年，国务院颁布的《基金会管理办法》是我国第一部关于基金会的立法。该管理办法第一次通过立法的形式明确了基金会的法律性质和法律地位。

●1989年10月，国务院发布《社团登记管理条例》。

●1994年，《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，首次明确规定企业捐赠享有税收优惠政策。该法第六条第四款写明，纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。

●1998年10月，国务院颁布新的《社团登记管理条例》。

●1999年9月1日，《中华人民共和国公益事业捐赠法》开始实施，该法旨在鼓励捐赠，规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展。

●2004年6月1日，《基金会管理条例》实施，首次将中国基金会划分为公募基金会和非公募基金会两大类，鼓励企业和个人在公益事业中担当社会责任，吸引更多的社会资源从事公益事业。这一年也被称为中国基金会的转折之年。

●2005年1月1日，《民间非营利组织会计制度》施行。

●2006年1月，《基金会年度检查办法》、《基金会信息公布办法》公布实施。

●2008年1月1日正式实施的《企业所得税法》，将免税额度由3%提高到12%，同时明确公益组织本身的公益收入可以免税。《社会救助法》和《慈善法》被列入人大的立法规划和国务院的立法计划。

■背景

《企业所得税法》出台

中国改革开放以后，社会领域逐渐开放，非营利组织数量呈现逐年上升的趋势，其法律地位和社会作用也越来越受到正面的认识和肯定。国家支持非营利组织发展的措施有多种，包括政府转移职能、购买服务等，纵观各国历史，税收支持政策是被经常使用的一种。

2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国企业所得税法》(以下简称《企业所得税法》)规定，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。而此前，这个比例是3%。从3%到12%，这不可不谓中国公益史上一个大踏步式的前进。

■点评

〈条例〉保障了“花钱”的公益性

《基金会管理条理》明确并保障基金会的公益性。条例明确基金会必须以从事公益事业为目的而设立，要求基金会的章程必须明确基金会的公益性，不得规定使特定自然人、法人或者其他组织受益的内容。条例放松了对基金会“挣钱”的管制，杜绝了基金会“分钱”的可能，保障了“花钱”的公益性。使得基金会“聚财有道”，“散财有方”。

条例通过对基金会进行分类管理，采取区别政策，大力发展民间基金会，促进社会力量对公益事业的参与。条例允许境外人士在中国内地设立基金会，允许境外基金会在中国内地设立代表机构。这些规定有助于促进公益领域的多元化，有利于在公益领域引入竞争机制。

忽视基金会的公信力保障，基金会会走样。条例通过合理规范基金会组织机构和财务会计制度、建立基金会运作的公开和透明机制、明确基金会的利益冲突规则，从而全面系统地建立了对基金会的公信力的保障制度。

（国务院法制办公室《基金会管理条例》起草人之一  朱卫国）