拉动农村消费重在基本公共服务（6条建议）

 随着我国由生存型向发展型阶段的转变，广大社会成员消费需求的增长越来越取决于人的基本生存发展保障，越来越取决于以基本公共服务为重点的社会福利保障体系的建立和完善程度。我国7亿多农村人口的消费潜力十分引人注目，被认为是世界经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国新阶段扩大内需战略产生决定性影响。但现实情况是:农村居民消费率从1983年最高点的32.3%下降到2007年的9.1%，24年间下降了近23个百分点；在居民消费总额中，农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，29年中下降了近37个百分点。农村消费长期低迷与城乡居民人均收入差距不断扩大相关，更深层次的原因在于，农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。为此，当前应对国际金融危机、扩大内需，要把推进城乡基本公共服务均等化作为一个大战略来全盘考虑。
　　1.尽快出台城乡基本公共服务均等化的投资计划。要以这次实施积极的财政政策为重要契机，为实现十七届三中全会提出的在2020年城乡基本公共服务均等化明显推进的目标，明显增加城乡基本公共服务的投资。
    （1）未来11年，国家财政投入6.42万亿元左右，能初步实现城乡基本公共服务均等化。考虑到我国的基本国情并参考国际经验，将基本公共服务在城乡人均财政投入差距控制在30%左右，实现城乡居民在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障等方面制度的统一，水平大体均等。按照这个标准估算，到2020年初步实现城乡基本公共服务均等化目标，平均每年投入5~6千亿元，总计投入财政资金6.42万亿元。这一投资安排的一部分包含在4万亿元的投资计划中。6.42万亿元的投资预计占国家每年财政支出的4~8%，应当说在财政能力的承受范围之内。
    （2）在国家4万亿投资中大幅度增加农村基本公共服务投资。这次国务院出台的拉动内需的4万亿投资中，从目前公布的计划看，用于医疗卫生、文化教育事业的投入规模明显偏小。建议未来3~5年，在4万亿投资中，调整扩大内需的投资结构，大幅追加基本公共服务投资，使得新增用于农村基本公共服务的投资增长速度不低于经常性财政收入的增长速度。
　　初步实现基本公共服务均等化的投资计划，是牵动经济社会发展全局的一个大战略。预计这一计划的出台，将为推动我国由投资型社会向消费型社会转变，启动农村大市场创造重要条件。
　　2.抓紧制定农民工就业技能培训计划。根据国家统计调查数据，当前已有780万人外出农民工提前返乡。下一步，农民工返乡的数量有进一步加大的可能。在工资性收入日益成为农民收入主要来源的情况下，农民连续增收的趋势很可能出现“拐点”，进而降低农民的消费预期。在这个大背景下加大农民工公共就业培训，不仅有利于稳定消费、稳定社会，缓冲危机对农民工带来的冲击，还有利于为中小企业转型升级提供合格的劳动力和人力资源储备。
    （1）高度重视农民工就业技能培训。2004-2007年，我国推行的阳光工程，培训农村劳动力1230万人，受训农民转移就业率达到86%以上。事实上，截至2007年底，中央财政累计安排专项补助资金仅21.5亿元，新型农民科技培训工程中央财政累计安排补助资金仅3亿元，这样的支出规模很小，但所取得的经济社会效益是很大的。据国务院2006年发布的《中国农民工调研报告》，我国农村劳动力中未接受过职业培训的占3/4以上，接受过初中级职业培训的农村劳动力人口不到5%。因此，应当抓住这次扩大内需的重要机遇，全面解决农民工就业技能不足的问题。
    （2）投入财政资金100亿元左右，分阶段实施农民工培训计划。第一阶段，今明两年大约有1000万脱岗农民工急需接受就业培训。可以考虑在2009年先解决300~500万，按照人均250元的标准算，政府大约需要投入7.5~12.5亿元；到2010年，再投入大约12.5亿元，解决其余500万。第二阶段，从2011~2012年，政府再投入75亿元，可以解决3000万农民工技能培训问题。在本届政府任期内，建议财政共需投入约100亿元，初步解决4000万农民工的培训需求。
　  （3）探索建立农民工培训券制度。对农民工进行就业技能培训，需要创新管理办法。在中央财政的支持下，为农民工发放就业培训券，使农民工可以凭券自由选择任何一个地区、任何一个培训机构参加技能培训。这样，可以照顾到农民工流动频繁的特点，还有利于激励培训机构提高服务质量，增强培训的有效性。
　　3.以中央财政投入为主，支持农村养老保险体系建设。据测算，如果以社会保障为主要构成的的农村居民转移性收入增加1元，可以拉动消费1.26元，而增加1元的工资性收入和经营性收入分别只能拉动消费0.38和0.51元。为此，这次扩大农村消费应把建立农村养老保险作为一项重要任务。
    （1）中央财政应对农村养老保险承担主要支出责任。这几年，中央财政对城镇企业职工养老补贴将近1000亿元，但对农民的养老保险中央财政一分钱没有出，农村养老基金几乎全靠农民自己交费，许多农民因此不愿意参保。2002~2007年，城镇养老保险参保人数增长了36.6%，而农村养老保险参保人数减少了5.3%。事实上，我国农村60岁以上的人口大概有1亿人，如果按照一年720元的基本养老金标准，这项支出仅占2007年财政支出的1.5%。也就是说，国家用不到2%左右的财力就可以建立起低水平的、人人都享有的农村社会养老保险。建议中央财政承担主要部分，由中央地方按2：1的比例分担农村养老保险支出责任。
     （2）分阶段推开农村养老保险。按照“2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障制度”的要求，建议以中央财政投资为主，明年启动全国农村养老保险试点，覆盖面不少于10%；到2012年，即本届任期内争取覆盖60%的含农业人口的县市区；2017年争取参保人口达到80%；到2020年实现制度基本全覆盖，老年人口参加养老保险全覆盖，全面实现农村人人老有所养的目标。
4.尽快提高新农合保障水平。自农村实行新型合作医疗制度以来，农民的医疗负担有所减轻，但由于新农合报销比例偏低，农村“因病致贫、因病返贫”还相当普遍。为此，扩大农村消费，下一步，应明显提高新农合保障水平。
    （1）逐步提高新农合筹资标准。据统计，2006年参合农民的实际报销比例仅有27.8% ，与该年度城镇职工的基本医疗保险70%的报销比例相比，新农合的报销显然太低，很难解决农民医疗负担过重的问题。从一些省的医改经验看，如果农民看病补偿达到30%~40%，基本可以确保一些患大病的农民不致“因病返贫”。建议在全国范围内推行40%的保底标准，将参保农民的人均保费提高至140元，到2020年，使城乡医疗报销比例差距控制在10%~15%以内。
    （2）将政府支出标准提高到120元。实现参保农民的人均保费提高至140元这个目标，建议新增筹资额全部由财政承担，即政府分摊标准由现在的80元提高至120元。按2007年全国农村人口7.3亿人计算，中央与地方财政新增新投入约292亿元。
    （3）合理确定中央、地方和农民个人分摊比例。对新增财政资金投入，可以考虑按照目前中央和地方2：1的比例进行分摊，即：中央财政出80元、地方财政出40元、个人缴费仍为20元。
　　5.组织大学生充实农村义务教育队伍。目前，城乡义务教育差距主要表现在办学质量上，而办学质量的差距又主要体现在城乡教师素质的差距上。根据我院29省农村入户问卷调查，68.9%的农民反映农村教师素质差。与此同时也看到，这次国际金融危机对大学生就业造成冲击。有学者估计，年底会有150万大学生难以找到工作，大学生的失业率超过12%。在这种情况下，鼓励大学生到农村任教，充实农村教师队伍不仅可以有效缓解大学生就业难的矛盾，还可以切实提高农村教学质量。
    （1）推出薪酬和津贴激励等有效措施，吸引大学生到农村学校任教。教师工资收入水平低，是造成农村尤其是边远地区教师队伍不稳定，难以吸引优秀人才从教的主要原因。2006年，国家机关年平均工资收入为22927元，按照此标准，国家每年投入约69亿元，就可以吸引大约30万大学生到农村教书，这个数量，将会比2002～2007年年均录用到农村支教的大中专毕业生（16.3万人）多出近一半。
    （2）建立大学生到农村任教的长效机制。逐步将激励政策制度化，建立增强农村师资力量的政策导向机制和补充机制。严格执行“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”的规定，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放，全面提高农村教师待遇。对于贫困县，中央和省级政府应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执能力来确保经费落实。
　　6.以农民工为重点，逐步实现城乡基本公共服务制度对接。如何安排2亿农民工基本公共服务供给，是城乡基本公共服务均等化的焦点问题。建议由中央制订规划，在全国范围内统一政策，力争在3年左右，解决农民工基本公共服务制度的城乡对接问题。
    （1）针对流入地和流出地义务教育经费衔接困难的问题，实行义务教育全国通用的教育券制度。这样，农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学。2007年，随农民工进城的子女大概有766万人。据调查，大概有10%左右处于失学状态。如果按照义务教育阶段生均公用经费3300元（小学300元/年×6+初中500元/年×3）计算，优先为失学农民工子女发放教育券，9年下来，财政大概支出25亿元就可以解决这部分人上学难的问题。
    （2）使农民工基本医疗保险帐户可转移。在基本医疗方面，尽快实行全国统一联网，使流动人口个人帐户可转移等。对愿意参加户籍所在地的新型农村合作医疗的农民工，应采取有效措施，使其流入地医院看病的费用可以在流出地报销；对愿意参加流入地城镇基本医疗的农民工，流入地政府要降低最低缴费基数，使多数的农民工能够负担得起城镇基本医疗的个人缴费；在有条件的地区，应逐步探索使新型农村合作医疗和城镇基本医疗制度衔接的有效途径。
    （3）使农民工养老保险可转移。可采取社会统筹和个人账户相结合的制度模式，先建立可跨地区转移的农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再纳入养老保险社会统筹。
　　（4）建立“就业信息卡”制度，加强农民工的公共就业服务。将农民工的管理与服务纳入整个信息网络。加快构建反映城乡劳动力变动情况的综合信息交换平台, 建立流入地农民工失业登记制度。在此基础上，实现跨城乡、跨地区公共就业服务的对接，使农民工在职业介绍、职业培训、就业和失业登记、劳动合同管理等各方面享有与城市居民同等的待遇。
    （5）在有条件地区探索将农民工纳入住房救助范围。在实施城市低保住房、困难家庭住房救助的同时，应当采取多种办法将农民工纳入城市住房的救助范围。近期，建议政府保障性安居工程的2800亿中，至少划拨出10%以上用于农民工住房小区建设。未来3~5年，省级政府要把农民工的住房建设纳入城市住房建设规划，以集中建设农民工住房小区为主，确保农民工住房建设用地，扩大农民工住房保障的房源。