基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务

内容提要：经过30年的改革发展，我国正由生存型向发展型社会过渡，全社会公共需求快速增长同基本公共产品短缺、公共服务不到位成为阶段性突出矛盾。当前，贯彻落实十七大报告精神，加快制度创新，逐步建立适合我国国情的基本公共服务体制，推进基本公共服务均等化，增强政府提供基本公共服务能力，已成为我国共建共享和谐社会的重大任务。本文从新阶段基本公共服务制度的现实需求出发，结合改革开放30年中基本公共服务制度变迁的实际进程，对基本公共服务城乡、地区、不同社会群体之间的差距进行了系统地评估，并提出新阶段基本公共服务制度创新相关的对策和建议。

改革开放30年来，伴随着经济转轨和社会转型，我国实现了发展阶段的历史性跨越，由生存型社会开始步入发展型社会。新时期新阶段， “生存性问题”的压力减弱，“发展性问题”的压力凸显。这不仅要求尽快转变经济发展方式，应对资源环境对经济增长的挑战；而且要求加快建立惠及13亿人的基本公共服务体制，逐步实现基本公共服务均等化，以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。

一、改革开放以来基本公共服务体制的变迁

伴随经济社会发展和体制转轨，我国基本公共服务体制也呈现出明显的阶段性特征。在计划经济时期，城市以单位、农村以人民公社为基本载体，形成了与计划经济体制相适应的基本公共服务供给体制。这套基本公共服务体制，在经济发展水平较低的状况下，实现了预期寿命与教育水平的显著提高。然而，传统计划经济体制存在的诸多弊端也反映在公共服务领域，例如，公共服务水平较低、整体呈现短缺状态；缺乏效率、浪费严重；“企业办社会”导致企业不堪重负；预算软约束，费用无法控制，财政难以为继。20世纪90年代初，我国开始探索建立新的基本公共服务体制。但由于改变了福利支付制度和风险分担机制，在共同支付中，个人支付的比例逐年上升，使社会成员负担加重并导致部分社会成员难以享受相应的基本公共服务。这集中反映在农村基本公共服务的供给严重不足，农民自付公共服务费用的负担越来越重，“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”等问题在一些地区比较突出。在这个特定背景下，我国政府突出强调，关注民生、保障民生、改善民生是政府的基本职责。

1. 义务教育体制的变迁

自20世纪80年代中期开始，我国义务教育体制经历了根本性的结构变迁。首先，义务教育经费由先前的单一来源转变为来源多元化。从实际情况分析，义务教育经费来源具有不合理性。1994～2001年期间，我国义务教育经费的78%由乡镇负担。而乡镇基本上属于“吃饭”财政，这样，实际的后果是把农村义务教育的一些负担转嫁到农民身上。其次，确立“以县为主”的义务教育管理体制,使农村义务教育状况有所改善。但是，由于国家未对中央、省、市和县级政府的具体投入责任进行划分，农村义务教育经费困难的问题再度凸显出来。2003年国家审计署统计报告显示，在所调查的50个县中，义务教育的负债高达38.98亿元。第三，强调义务教育的均衡发展。2005年教育部提出了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求充分认识推进义务教育均衡发展在构建和谐社会中的重要作用，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距增大的势头。2007-2008年，中央政府逐步在全国范围内免除义务教育阶段的学杂费。

2. 公共卫生与基本医疗服务体制的变迁

改革开放以来，我国医疗卫生体制发生了很大变化。20世纪80年代实行多种形式的财政分级包干体制以后，医疗卫生事业发展的责任主要由地方财政承担，使得不少欠发达地区缺乏发展医疗卫生事业的基本能力。20世纪90年代分税制改革以后，中央财力有了很大增强，但尚未形成有效的转移支付制度，欠发达地区地方政府财力捉襟见肘。其直接后果是，政府承担医疗卫生经费的比例有所减少，个人承担费用的比例增大。再加上药品价格和医疗卫生服务价格上涨偏快，使“看病难、看病贵”逐步成为全社会关注的焦点问题。我国公共卫生和基本医疗政策的转折点是2003年的SARS危机。这场危机集中反映出公共卫生与基本医疗事业发展存在的问题。近年来，政府出台了一系列政策，对现行的医疗卫生体制进行改革。改革的目标是，加大政府责任，维护公共医疗服务的公益性质，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。

3.基本社会保障体制的变迁

从20世纪80年代末开始的社会保障制度改革，以城镇养老保险制度改革、医疗保险制度改革、失业制度改革为重点，分步推进。1997年，政府决定在全国范围内建立统一的企业职工基本养老保险制度。2000年，国务院颁布了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，确定了城镇企业职工基本养老保险制度的基本政策。1992年，民政部制定下发《县级农村社会养老保险基本方案》，探索在农村建立“以个人缴费为主、集体补助为辅”的社会养老保险制度。2006年，国务院在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，“加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”，“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。

1980-1992年，城镇职工基本医疗保险改革的主要目标是控制医疗费用的过快增长，主要改革措施是在原有的公费医疗和劳保医疗的基础上引入医疗费用的分担机制和针对医院加强医疗服务供方费用控制约束两大类。1992年以后，城镇职工医疗保险制度改革进入了第二阶段。1994年，中央政府在镇江和九江两市进行医改试点。之后职工参保人数大幅提高，截至2007年底，全国城镇职工基本医疗保险的参保人数已经达17983万人。2002年10月，国务院做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确指出要“逐步建立以大病统筹为主的新型合作医疗制度”。从2008年开始，各级财政对参合农民的补助标准提高到每人每年80元，并对东部省份按照一定比例给予补助。

1986年7月，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度的建立。尽管暂行规定是一种范围小(仅限于国营企业)、层次较低的失业保障制度，但它为劳动制度从计划经济向市场经济过渡创造了条件。

2007年3月，全国人民代表大会十届五次会议通过的《政府工作报告》提出在全国建立农村最低生活保障制度。同年8月国务院发出的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指出:将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。

4.公共就业服务体制的变迁

我国的公共就业服务，发展于20世纪70年代末80年代初，政府提出“三结合”的就业方针，即劳动者组织起来就业、自谋职业、劳动部门介绍就业。由此，我国的就业体制和政策开始发生重大转变。首先，建立以市场为导向的就业机制。1986年10月，国务院颁布了国有企业劳动制度改革的“四项规定”，改革企业用工制度，确定了企业用人的主体地位，为结束计划经济体制下“统包统配”的传统劳动就业制度、开拓以市场取向的新型就业体制提供了政策依据。其次，实施积极的就业政策。2000－2003年，城镇登记失业人数和登记失业率呈逐年上升趋势。面对新的就业形势。政府逐步确立了就业优先的政策导向，加大了公共就业服务的供给力度，从过去重点关注国有企业下岗职工扩展到为包括农民工在内的所有社会成员提供公共就业服务。第三，完善劳动力就业的法律保障。《中华人民共和国劳动合同法》已于2008年1月1日正式实施，该法在保护劳动者就业权益、分类规范不同劳动用工形式、明确用人单位法律责任、保护用人单位的合法权益、健全劳动关系协调机制等五方面都有新突破。

二、新阶段建立基本公共服务制度的现实需求

当前，变革和创新基本公共服务体制，改变基本公共服务领域水平低、不均衡、体系建设滞后的现状，不仅可以为经济的可持续发展创造良好的社会条件，还可以有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距，促进社会公平正义和社会和谐。

1. 基本公共服务有助于推动经济可持续增长

保障基本公共服务对国内消费具有促进作用。在市场经济条件下，消费是经济增长的重要驱动力。但这些年来，我国的消费率持续走低，2006年下降到历史最低点50%。我国消费率过低的重要原因之一在于基本公共服务供给不到位，价格上涨速度超过了人均收入的增长速度，导致城乡居民的消费预期不稳、边际消费倾向下降。据测算，2005年我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元。如果政府在教育、医疗等公共服务领域的投入到位，消费率可以从51.9%提高到55.2%。基本公共服务投资乘数效应显著。有研究表明，农村教育财政投入对农牧业产值增长的贡献高于农村公共基础设施投资。每增加1元农村教育投资，可使农牧业产值增加8.43元，而每增加1元农村公共基础设施投资，农牧业产值仅增加6.75元。

2. 基本公共服务是缓解社会矛盾、促进社会公平正义的重要手段

首先，基本公共服务供给有助于减少贫困人口。我国当前的贫困有五个重要成因：因病、因残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下、生存条件恶劣。为贫困人口和低收入人口提供基本公共服务，可以在相当大程度上缓解其贫困程度，提高他们的可行能力，扩展他们的发展机会。其次，基本公共服务供给有助于缩小贫富差距。2006年，城镇居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的8.96倍。2007年我国的名义城乡收入差距为3.33倍，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5～6:1。据此分析，基本公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%左右。这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，成为贫富差距不断扩大的重要原因之一。为城乡困难群体提供基本公共服务，短期内可以直接缓解并缩小贫富差距，在中长期还可以通过提高他们的自身素质，增强其获取收入的能力。最后，基本公共服务有助于促进人的全面发展。教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健康水平的提高。教育落后直接制约着个体的技能，他们不得不陷入“收入水平低→人力资本投资不足→谋生能力差→收入水平低”的恶性循环。1978-2004年，在我国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动力投入贡献为68%，全要素生产率的贡献仅为32%，而且近几年还呈现不断下降的趋势（周景彤，2006）。劳动力素质不高，自主创新能力不强，已经成为掣肘我国经济发展的重要因素。现实情况表明，为社会成员提供基本而有保障的公共服务，不仅有助于控制人口规模，还可以有效地提高人口素质，实现我国由人口大国向人力资源大国的转变。

三、新阶段基本公共服务制度创新面临的挑战

城乡、区域和社会群体差距，是我国发展不平衡的三个主要维度。

1.城乡基本公共服务的差距

（1）义务教育的城乡差距。具体反映在城乡义务教育经费投入、办学条件、教师水平三个方面。《国家教育督导报告2005》显示，政府对义务教育的生均拨款的城乡之比有所缩小，但是城乡之间的义务教育投入还存在较大的差距。全国1/3以上地区的中小学生均教学仪器设备值的城乡差距继续扩大，小学生均教学仪器设备值城乡之比为2.9：1，全国初中生均教学仪器设备值的城乡比平均为1.4：1。

 (2)公共卫生与基本医疗的差距。相关数据显示，城乡在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面还存在较大差距。2006年，人均卫生总费用城市为1145.1元，农村为442.4元，城市为农村的2.59倍。2006年与1990年相比，城乡每千人拥有的医疗人员数比率有所缩小，但是城乡每千人床位数比率还在扩大。

（3）基本社会保障的差距。主要包括养老保险制度的差距、基本医疗保险的差距和最低生活保障制度的差距。城镇企业职工养老保险制度与农村社会养老保险制度的一个很大的区别在于，前者强调风险共担和社会公平，较多地体现了社会保险原则；后者突出个人的养老责任，以土地保障和家庭保障为主。

2.区域间基本公共服务的差距分析

（1）义务教育的差距。主要反映在教育投入、办学条件、教师水平三个方面。2005年，小学、初中生均教育经费最高的是上海市是指标最低的河南省的约10倍。国家教育督导团的督导检查结果表明，小学高级教师的比例，东部地区比西部地区高将近36%，中部地区也比西部地区高27%。

（2）公共卫生与基本医疗服务的差距。主要表现在政府卫生经费投入、卫生资源分布差距等方面。按中部6省计算，2006年，中、西部地区人均卫生预算支出与人均财政预算支出都低于全国平均水平，中部最低，东部享有的卫生资源也明显高于中西部。

（3）基本社会保障的差距。近几年，我国东、中、西部地区基本社会保障覆盖面都在不断扩大，但东部地区扩大速度更快，同时，东部地区的保障水平也明显高于中西部地区。2005年东部经济发达省份如广东、辽宁、上海的基本社会保障综合参保率超过了90%，是西部个别欠发达省份4-5倍。

（4）公共就业服务的差距。根据《中国劳动统计年鉴2007》的数据测算，2006年东、中、西部劳动年龄人口人均就业培训总费用的省际差距非常显著。例如，海南（236.80元）是整个东部11省市平均值的8.55倍，是中部8省市平均值的10.67倍，也是西部地区12省市自治区平均值的19倍。

3.基本公共服务均等化的焦点：农民工群体

农民工问题是城乡二元公共服务制度的集中体现。为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成建立城乡统一的公共服务制度焦点问题。首先，由于现行户籍制度与人口流动需求不相适应，导致农民工子女就地接受义务教育需要支付较高的借读费和赞助费。国家统计局的调查表明，35.95%的农民工认为，他们的子女在城里就学所遭遇的最大困难是学费高。其次，农民工难以享受公共卫生与基本医疗服务。调查显示，在务工经商期间生病时，2/3以上的农民工不上正规医院看病，主要原因是正规医院医疗费用太高。第三，国家在农村实行与城镇不同的基本社会保障办法，但由于农民工外出打工，流动性大，实际上既无法享受到相应的农村基本社会保障。目前农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工互助合作保险的比例，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，远低于城镇居民。

四、创新基本公共服务体制的主要任务

在经济转轨和社会转型的特定背景下，加快推进基本公共服务均等化进程，创新基本公共服务体制，对于缓解城乡之间、区域之间、不同社会群体之间发展不平衡的矛盾，有着十分重要的作用。

1. 建立城乡统一的公共服务制度

我国在短期内很难做到城乡基本公共服务水平的统一，但应尽快实现制度统一。应明确将建立城乡统一的公共服务制度作为新阶段农村综合改革的主线。

（1）全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育体制改革。在免除学杂费的基础上，进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任：把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。

（2）全面推行新型农村合作医疗制度。 中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期；完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗；加强农村三级卫生服务网络建设，逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格。加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。

（3）全面落实农村最低生活保障。 中央和省级政府应当尽快制定农村最低生活保障的相关法规和条例。各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准。根据不同地区的经济发展水平，合理划分各级政府的资金负担比例，考虑到县乡财政的实际困难，尽可能降低其负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度，确保农村最低生活保障资金足额到位。

（4）积极开展新型农村社会养老保险试点。把农村社会养老保险制度建设纳入经济和社会发展规划，全面部署，积极推进；明确中央和地方财政的责任，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入力度；探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴的多方筹资机制和以个人账户为主、统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险制度；理顺并健全农村社会养老保险管理体制，完善基金运营和监管制度。在制度设计上，要充分考虑到未来城乡衔接的问题。

2.建立以基本公共服务为重点的中央地方关系

适应公共需求变化的趋势，尽快实现中央地方关系从“以提高经济总量为导向”向“以基本公共服务为重点”的转变，建立中央与地方政府合理分工体制。

（1）合理划分中央与地方政府在义务教育中的分工。中央与省级政府要承担更多的义务教育职责。中央政府应当承担两大协调任务：一是以中央政府为主增加对中西部农村的义务教育支出，对中西部地区农村（包括县城）免收的学杂费全部由中央财政承担；二是通过中央财政预算平衡地区间财政教育经费的差距。省级政府通过全省预算增加义务教育事业费。市、县两级政府主要承担教育质量管理和承担部分经费的义务，如校舍建设等。

（2）合理划分中央与地方政府在公共卫生和基本医疗服务中的分工。总的原则是，公共卫生职责在中央，财力由中央与省级分担，以中央为主。增加中央与省级政府的协调职能，逐步减轻市、县两级政府的财政负担和居民的分担比重。可将财政性医疗经费占GDP的比重由目前的不到1%提高到3%，增加的部分由中央与地方财政分担。中央政府通过转移支付平衡地区间财政性医疗卫生经费支出的不均等。

（3）合理划分中央与地方政府在基本社会保障中的分工。 中央政府要尽快出台相关政策，统一基本社会保障的制度安排，提高社会保障的统筹层次。加大中央财政对省级财政的转移支付力度，完善省级财政预算及分配体制，确保社保资金有“保障”。在完善城镇居民社会保障体系的同时，制定有效措施，统筹规划和解决农村社会保障特别是农民工的社会保障问题。

3.统筹解决农民工基本公共服务供给

农民工的问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接，需要中央政府统一政策，妥善解决农民工基本公共服务属地管理问题。农民工在流入地创造财富，成为流入地政府的纳税人，因此，流入地政府应在农民工基本公共服务供给中承担更大的责任。

（1）全面解决农民工子女义务教育的问题。针对流入地和流出地义务教育经费衔接困难的问题，实行义务教育全国通用的教育券制度。农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学，国家按照学校提供的教育券进行财政拨款支持。在农民工流入地公办教育资源不足的情况下，降低民办学校准入门槛，采取政府向民办学校购买服务等多种方式解决义务教育的供给问题。

（2）建立农民工的基本社会保障制度。逐步探索使新型农村合作医疗和城镇基本医疗制度衔接的有效途径，尽快实行全国统一联网，使流动人口个人账户可转移。目前参加工伤保险的农民工比例仍然较低，需要通过立法，对于危险性行业，将工伤保险订立为强制险，并对有关资费问题进行规定。应建立适合不稳定就业农民工特点的过渡性养老保险制度。可采取社会统筹和个人账户相结合的制度模式，先建立可跨地区转移的农民工养老保险个人账户，待时机成熟后再纳入养老保险社会统筹。

（3）加强农民工的公共就业服务。尽快实行农民工就业管理与服务的“就业信息卡”制度，将农民工的管理与服务纳入整个信息网络。加快构建反映城乡劳动力变动情况的综合信息交换平台。在此基础上，实现跨城乡、跨地区公共就业服务的对接。

五、确立政府在基本公共服务体制建设中的主体地位

要把强化政府社会管理和公共服务职能为重点的行政管理体制改革，作为新阶段改革攻坚的重点，确立政府在基本公共服务体制建设中的主体地位和主导作用。

1. 强化政府基本公共服务职责

基本公共服务的内在属性和政府部门的角色特点，决定了基本公共服务的提供责任必须主要由政府来承担。

（1）制定全国性的基本公共服务均等化战略规划。为了使基本公共服务体系更好地反应我国不断变化着的需求，缩小城乡、地区和社会群体之间的不平等，应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排、系统规划，分步骤地推进：首先，制定基本公共服务全国最低标准，设置明确的时间表；其次，在正视基本公共服务水平存在一定差距的前提下，先行在全国统一制度安排；第三，建立均等化的指标和目标体系。

（2）整合、优化公共行政资源，提高政府的公共服务能力。将中央专属事项、中央和地方共管的事项、地方自有事项严格区分开来，中央和地方共管事项也应尽量用列举法明确各级政府的职责，尽量避免在同一区域内按管理对象分工，由多层政府管理同一公共事务。按照“一件事由一个部门主管”的原则，合理界定各部门之间的职责分工。

（3）按照构建公共服务体系的要求，统筹设计和推进事业单位改革。我院2006年改革调查问卷显示，79.78%的专家认为事业单位改革有赖于行政管理体制改革的整体推进。事业单位改革的基本目标是建立统一、有效的公共服务体系。在公共服务体系总体设计方案没有出台前，事业单位改革在实践中难免以“减少开支、缩减人员”为目标。如果把事业单位改革置于公共服务体制建设框架下统筹设计和安排，这项改革就有可能取得实质性突破。

2.改革完善公共财政制度。把基本公共服务均等化作为深化新阶段财政体制改革的基本方向

公共财政是政府公共服务职能的重要体现，实现基本公共服务均等化需要财力与制度的结合，财力要跟上，制度也要变革。

（1）调整财政支出结构，把更多资金投向基本公共服务领域。 要缩减政府的经济建设支出和行政管理支出，继续加大对基本公共服务的投入力度。加强对重点支出项目的保障力度，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜。

（2）以基本公共服务均等化为导向，进一步深化省以下财政管理体制改革。要以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革；探索推进省直接管县的财政管理体制，由省直接调整与县的财政关系，减少政府间财政关系的层级；积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，逐步强化基层政府供给基本公共服务的体制保障能力。

（3）完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。加快形成全国统一的财政转移支付制度，增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构，使其成为转移支付的主要形式。中央财政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度，重点帮助中西部地区解决财力不足问题。加强中央对地方专项转移支付管理，逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，强化其政策规划、指导和监督职能。

3. 建立政府基本公共服务绩效评价与监测体系

绩效评估作为一项重要的激励制度，对公共部门的行为起着约束、引导的作用，提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。

（1）增加基本公共服务在政府政绩评价体系中的权重。近几年的宏观调控表明，一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的问题并未完全改观。尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并逐步增加其权重。

（2）建立健全基本公共服务绩效评价体系。完善评估程序，建立相应的制度框架，保证评估体系发挥其应有的作用。引入多元化的评估机制，坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，以满意为尺度。

（3）建立基本公共服务严格的问责制。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，结合人事制度改革，把公共服务指标纳入干部考核体系，在此基础上建立相应的问责机制，加强政府对基本公共服务供给的监管职责。

4. 建立基本公共的多元参与机制

鼓励、动员各种社会力量参与，建立以政府为主导的公共服务供给的多中心治理模式。探索基本公共服务市场供给的有效模式,在明确政府在基本公共服务供给中最终责任的前提下，可以通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，以打破传统公共产品生产模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给短缺的状况。

5. 建立健全基本公共服务的法律法规体系

目前，我国不同的基本公共服务领域立法进程不一；有些领域的立法层次较低，缺乏全国统一的公共服务法律体系，需要整合现有基本公共服务的法律、法规和部门规章条例，把部门法规提升到法律层面，为逐步实现基本公共服务均等化奠定坚实的法理基础。首先，逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系。以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，形成比较完善的基本公共服务法规体系。其次，整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次。第三，加快基本公共服务重大项目立法进程。逐步使中央与地方政府在基本公共服务中的职责法定化；加强政府与社会组织关系的立法，对民间组织的法律地位予以确认；按照基本公共服务均等化的原则，将公共财政纳入法制化轨道。

在发展市场经济的背景下，建立惠及13亿人的基本公共服务制度和体系，推进基本公共服务均等化，是我国实现科学发展、推进社会和谐建设的必由之路。就其所涉及的人口规模而言，在世界上是空前的；就其制度创新对于实现全面小康社会目标的意义而言，可以同近30年的市场经济体制改革相提并论。我国正在为惠及13亿人的基本公共服务体系做出巨大努力，这将对我国经济社会发展产生巨大而深远的影响。