智利土地制度和小农户支持体系考察报告

2008年9月中下旬，我院考察组先后与智利农业部政策研究室、智利农业发展局、智利农业研究院、智利农业协会、智利土地登记局的官员和咨询专家进行了6次座谈，对智利土地制度；对智利政府的小型农户政策、金融、技术和市场支持体系；对智利保护小型农户土地权利的体制和制度有了更多的了解。

一、智利土地制度的演变

第一阶段：封建土地所有制（1536-1962年）

与拉丁美洲大多数国家一样，智利长期以来土地占有高度集中，极少数大庄园主及外国公司垄断了大部分土地，而广大农民无地或少地。这种土地关系源于16～18世纪殖民统治时期建立的封建大地主土地所有制。土地高度集中阻碍了农业发展,造成大量土地闲置抛荒。广大农民强烈要求改革土地制度。19世纪初出现了很多土地改革的呼声和主张，但都没有触动大地主土地所有制。第二次世界大战后，智利处于美国资本的掠夺剥削之下，国内军人专政，大庄园主垄断土地、农民无地或少地现象没有发生根本性变化。

第二阶段：土地改革阶段（1964-1973年9月）

E.弗雷•蒙塔尔瓦任总统期间，智利于1962和1967年两次颁布土改法，规定征收“超额”私人土地（大地主占有但未被利用的土地），依法征收了1408个大庄园的350万公顷土地，分给约3万户农民。

1970 年9 月，智利社会党、激进党、共产党、社会民主党等左翼政党组成“人民联盟”，推举社会党人阿连德为总统。阿连德执政后，开始推行国有化政策，同时强力推行更大规模的土地改革。他执政的第一年（1971）就征收了3500个大庄园的530万公顷土地，建立农社和被称为“土改中心”与“生产中心”的国营农场或合作农场。这次土改沉重地打击了大地主土地所有制。1973 年9 月，在美国和国内右翼势力的支持下，皮诺切特发动反政府军事政变，阿连德以身殉职，土地改革终止。

第三阶段：土地逆向流转阶段（1973年-现在）

皮诺切特上台后，智利军政府首先把阿连德政府时期在土地改革中被剥夺的土地无偿还给原所有者，但提出了附加条件：归还的土地必须用于农业生产。把被征收土地归还给大地主的方式有所不同：（1）被征用土地尚未分配的，原样归还；（2）被征用土地已分给小农户耕种的，由政府以市场价格赎买后归还。军政府认为，土地在谁手中并不重要，关键是必须耕种、而且要规模化和专业化耕种、提高土地利用效率。所以，在被征土地重新回到大地主手中的同时，小型农户手中的土地也逐渐向懂大规模经营土地的大农场主手中流转。

二、智利农用土地所有权结构及其土地权利保护

智利全国耕地面积大约占全国陆地面积的6.5%，约为480万公顷（只相当于我国1.28亿公顷的3.75%），但因人口少，人均耕地面积0.3公顷，与南美洲人均耕地面积0.299公顷大体相同，相当于我国人均耕地面积的3.25倍。

智利全国由北向南分为热带沙漠气候、地中海气候和温带阔叶林气候三大类，奇洛埃岛以南为南极冻土带气候不宜农耕。因此，相对于其国土而言，智利农业用地不多，可耕地占国土面积的比重很小，几乎全部集中在南纬30°至42°的地区。

智利国有土地包括：海岸线宽度为30米的海滩，基础设施和公用设施用地，政府所有建筑和设施用地，全国的公园用地，国家森林公园用地，生态用地，安第斯山脉及其他水资源地。除此之外的农业用地，大部分为私人所有。

智利有30万农户，拥有耕地面积（均指有灌溉系统的可耕地）为12公顷及以下的为小型农户，12-40公顷为中型农户，40公顷以上为大农户。小农户有27.8万户，占农户总数的85%，但只占有全国耕地的 22%；大中农户2.2万户，只占农户总数的15%，却占有耕地78%。最大农场主拥有的土地多达30万公顷，而绝大多数小农户的耕地面积都在12公顷以下。

在土地私有、土地流转自由、价格完全由市场决定的情况下，智利小农户在生产、技术、劳动生产率、资金等多方面仍处在弱势地位，大农场主仍在继续兼并小农户的土地。为了避免土地过度集中，智利充分利用市场机制、政府监管和严格的行政程序有效保护着小型农户的土地权利。

通过严格的行政程序保护小型农户土地权利是智利土地制度的重要特点。政府不直接参与土地流转，但就改变农地用途制定了严格的行政审批程序。即使政府需要征用农地建设基础设施和公用设施，也必须与农户谈判价格。如果谈不拢价格，计划中的基础设施或公用设施必须另选地址；如果是道路，就不得不改线绕道。

在智利，如果要改变任何一块农地搞城市建设，负责城建的住房、都市化和公共土地部必须向农业部、国有资产部和智利国家环境委员会同时提出申请，在三个部门分别审查同意后，再与土地所有者谈判价格、签定土地买卖协议，然后到国家土地登记局变更登记。

智利土地制度的第二个显著特点是通过专门的法律保护原住民的土地权利。智利有7个少数民族，其中马普切族的地位最为特殊。马普切族是印第安人的一个部落。“马普切”是西班牙语，意指“土地的主人”。马普切族之外的智利人拥有的土地，可以自由买卖；但法律规定，马普切人拥有的土地只能在马普切族内部流转。如果要在马普切人拥有的土地上建设一个水电站，政府就必须出资先购买比马普切人现有土地更好的土地，在马普切人新居住区建设比原来更好的交通、通讯、生产、生活、教育和文化设施，才能动员马普切人搬迁。例如，智利政府最近决定在南方修建一条高速公路，其中一段必须通过原住民的土地。政府通过与原住民谈判，为原住民购买了比原来更好的土地，制定了10年生产生活发展规划，包括建设全新的农业灌溉体系、为原住民提供长达10年的免费农业新技术培训、并承诺了政府投入后，才达成土地置换协议。

三、智利小型农户的政策、金融、技术和市场支持体系

智利小农户在农业经济中具有重要的作用，27.8万小农户的产值占全国农业总产值的25%-30%，提供就业岗位60万个；小农户蔬菜生产占全国的44.8％，粮食和水果生产占43.7%，养羊业占全国的62.7%，养牛（肉、奶）占全国的42.7%，猪肉生产占全国的47.9%。因此，智利政府给小农户（小型农场主）提供多方面的支持。

智利农业部农业政策司是专门为智利小农户（耕地面积不足12公顷的农户）提供政策性金融支持的政府机构。该司认为，大中型农户不需要政府的政策性金融支持，他们完全可以通过市场获得需要的信贷服务。该司的财政预算每年有2.4亿美元，1500余名雇员，在全国15个地区设有111个办事机构。

智利农业部农业政策司支持对象的确定坚持四个标准：第一，利用拥有土地从事农业生产；第二，家庭收入主要来自农业活动；第三，经营土地面积少于12公顷的可灌溉土地；第四，资产总量不到96000美元。目前，同时满足这4个标准的小农户共有12万户，但由于财力和人力的限制，目前只能为10万左右农户提供支持。

智利农业部农业政策司为小农户提供支持包括：第一，生产力促进服务，提供农业生产技术和市场开发培训咨询服务的经费；设立农业生产管理中心，提供种子、农药、肥料、农业机械服务；第二，投资建设小农户生产生活设施，包括牧场草地开发轮作投资，水利设施建设投资和土壤改良项目投资；第三，引导建立农民协会，促进小农户之间的生产经营合作，提高他们应对风险的能力、市场谈判能力和市场谈判地位；第四，根据国内外市场变化，不断调整全国农牧业发展规划和农产品质量标准，引导小农户根据内外市场需求进行生产和经营，帮助农民开发农业旅游，并为原住民、没有经验的年轻小农场主和妇女等特殊群体提供各自需要的专门服务；第五，提供信贷服务，以低于银行利率3个百分点的贴息，或直接、或委托银行为符合上述4个条件的小农户提供贷款，满足了小型农户95%以上的信贷需求。

四、智利的土地腐败防范

参加座谈的智利政府官员和学者认为，在工业化和城镇化进程中，土地会不断升值，土地流转过程中的腐败问题的确是防止腐败的重点。但是，土地腐败不是独立的。智利并没有专门防止土地腐败的制度和机制，但土地腐败并不突出。其中一个原因是农民拥有完整的土地财产权利，与其他形式的财产权一样受到法律的严格保护。另一个原因是，智利已经建立了一套适用于防范所有领域和所有形式腐败的制度和机制。

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曾经担任过智利土地登记局局长、目前担任智利农业部高级顾问的一位咨询专家介绍说，正是因为这套制度和机制，智利的反腐败得到了国际社会的认可。根据“透明国际”发布的“腐败印象排行榜”，智利是拉美地区唯一进入相对清廉前20位的国家（1996年、1997年和2005年曾列第23位和第21位）。世界银行《2006年治理状况：全球治理指数》报告指出，智利腐败控制指数甚至高于瑞士和意大利等国。

1.议会立法。十几年来，智利出台了《政治宪法》、《行政廉洁法》、《政党筹资法》、《公共供给和服务合同法》等一系列重要法律，坚持推进国家廉政体系建设，从过去依赖于官员的道德约束从而保持廉洁，转向倚重制度来预防和遏制腐败。法制建设和制度建设是智利反腐倡廉取得实效的基础。

2.政务公开透明。智利1999年颁布的《行政廉洁法》要求公务必须透明。2000年制定的“国家改革和现代化计划”和2003年制定的“国家现代化协议”，把运用信息技术、整合资源和实现管理现代化作为改进公共管理水平的重要手段，以进一步提高政务公开程度。现任总统巴切莱特多次强调，“我想要一个阳光政府”，政府所有行为的透明是“一个社会能够反对腐败的最好的预防措施之一”。她在执政的第一年就实施了包括据实公布高级官员财产和确保公民获得信息权利在内的5项反腐措施。政府各部门均通过互联网通报政策法规、计划安排、财政预算、年度决算等，还建立了政府与公民互动的程序，所有程序表格和申请表格都可由全国人民下载。司法部门和议会也各有自己的网页提供相关信息。

3.公务员管理机制。第一，公务员行为受各种管理制度和法律法规的严格约束，防止他们利用手中掌握的权力谋取私利。1999年颁布的《行政廉洁法》明确提出以“廉洁行政”为政府行政的根本原则。这一原则不仅适用于国家行政部门，也适用于立法、司法部门和地方各级政府。第二，在公务员选任环节上贯彻公平、平等、竞争、择优原则，防止和消除公务员入口体制上的腐败。第三，公务员回避制度，预防出现以宗法血缘和裙带关系为纽带所滋生的任人唯亲、结帮营私等腐败现象。

4.全面监督。智利在重建民主法制秩序的过程中，将打造一个多层次的监督体制作为反腐倡廉工作的基础和重点。目前，智利在行政、立法和司法之间已逐步形成了相对严格的分权制衡机制，在三权之间和政府内部各职能部门之间确立起一系列法定的监督关系。除此之外，还通过公民参与、新闻媒体和压力集团等方式实行着各种非正式的监督。

五、几点感受

对智利土地制度的短暂考察后，考察组有几个比较深的感受。

1．要更加有效地保护农民的土地权利，必须把农民承包土地界定为财产权，使其受到与其他形式的财产一样的法律保护，才能从根本上提高农民在土地流转过程中的谈判地位和讨价还价的能力，使农民获得公平合理的补偿，并持续分享土地增值收益。

2．土地流转应该成为完全意义上的市场活动，出让方和受让方应该作为平等的市场主体直接谈判流转条件。政府只能作为市场监管者对流转过程进行监管，确保土地流转的合法有序和效率。政府既不能站在受让方一边，削弱出让方的谈判地位，也不能站在出让方一边，阻碍土地使用权的有效流转。

3．如果土地流转涉及农用土地性质的改变，应该分散决策权。农业主管部门、土地管理部门、规划部门、国有资产管理部门、环境保护部门和土地登记部门应该在限定时间内分别审核，实行一票否决制度，有效预防土地流转审批过程中的土地腐败。

4．为了防止农村贫困家庭因资金、劳动、技术等因素被迫转让土地使用权，政府应该建立以农村贫困家庭为专门服务对象的农业生产支持体系，为他们提供生产技术、市场开发、种子、农药、肥料、农业机械、土壤改良、水利设施利用等方面的信贷、咨询和培训服务，也应该引导农民让各种合作组织承担起农民权益表达和维护的职能，提高他们应对风险的能力、市场谈判能力和市场谈判地位，杜绝农民因暂时的生产生活困难而被迫转让土地使用权。