四个环节：优化预算支出结构的关键

在构建社会主义和谐社会的进程中，各级财政肩负着重要责任。其中一个重要的方面就是要优化预算支出结构，使有限的资金发挥最大的作用。为此，需要进一步完善财政预算决策与管理制度，特别是在预算支出中紧紧抓住标准明确、事财匹配、程序民主与收入统管四个关键环节，使财政支出置于有效的监管之下。

标准明确。占GDP总量两成以上的财政支出分配结构如何布局，如何达到预算结构的“优化”，怎样在预算实务中真正推动科学发展观的落实，这些都需要一个客观的评价标准。我们认为，这一标准，要突出抓住两点：一是确保重点。对于那些需要重点发展的项目与服务要有刚性约束，避免出现“会哭的孩子有奶喝”的局面。根据科学发展观的要求，当前要加大对教育、医疗卫生、科技文化、社会保障、环境保护的投入力度，提高全民族科学文化素质，增强国家自主创新能力，扩大社会保障范围，增强社会保障能力，提高公共服务水平，为人民群众的生产、生活提供适宜的条件。二是因地制宜。各地应根据本地的实际，制定相应的标准，切不可搞“一刀切”。预算结构“优化”，从来都是与特定历史时期的政府主要职能相联系的，并且要求与财政支出本身的发展规律相适应。预算结构优化的标准，应该由粗到细层层分解，由人大、政府或财政部门确定。至于具体的支出项目如何布局，则要因地、因时、因事制宜。

事财匹配。截止目前，我国各级政府间尚未建立法制化的清晰的事权支出格局。事权过多沉积在基层，却得不到相应的财力支持，致使基层财政运行困难。同时，由于事权划分不清晰，还造成各级财政间的相互扯皮，这不仅妨碍了预算结构的优化，还在诸多方面降低了一级财政综合运转的质量。

要实现事财匹配，首要的是明确各级政府的事权，而特定级次政府的财力亦应“财随事走”，预算资金无论是通过自身解决还是上级政府转移支付，都应能满足特定事权的要求。由于我国区域间发展的不平衡，完善中央对省的转移支付制度，是达到事财匹配进而优化预算结构的有效方式。具体做法应该是增加上级政府对下级政府财力性转移支付，减少专项转移，并积极探索政府间横向转移支付的途径，在防污、治江、治河等公共基础设施建设项目上形成省际调剂机制。只有这样，才能使各地政府根据本地的事权来优化配置财力，而不是简单追求与上级预算支出结构的一致性，从而将财政资金用在刀刃上。

程序民主。要实现预算结构的科学布局，必须建立一个可操作的民主分配决策程序，从而彻底改变少数人配置资源、多数人含糊通过的状况。预算一经通过，即是法案，执行中不得随意调整。在民主化的分配程序系统中，需要建立四个不同层次的运行机制。

首先，建立健全部门和单位申报预算民主机制。可以考虑在各部门和各单位设立预算申报委员会，部门与单位向财政申报预算必须经过本部门三分之二以上的人员通过，才能提交财政部门审核。

其次，强化财政部门的民主审核机制。各级财政部门可考虑成立专门的预算审核机构，配备财经专业人士，对报来的预算收支进行集中审核。审核中，实行“一把尺子量到底”，对是否应当安排资金拿不准的，应举办有专家和公众参与的听证会，广泛听取意见，权衡得失。

第三，进一步完善政府审议机制。财政部门审核后，把各级政府的收支预算及各部门与单位的预算汇总报本级政府。政府在征求各位分管领导意见的基础上，召开常务会议，审议确定本级政府的收支预算及其部门或单位的预算。

第四，强化人大的预算民主审批机制，改变人大对政府预算监督不力、预算审批“走形式”的状态。要建立健全预算分配的民主机制，这不仅是社会主义市场经济体制的需要，也是社会主义民主政治的必然要求。在实践中，应逐步细化预算审批的流程，给预算的讨论、审批以充足的时间。

收入统管。优化预算支出结构，一个基本要求就是要把财政性收入全部纳入预算管理。长期以来，由于各部门和单位对某些自收自支资金的财政属性观念淡漠，导致一些同志一味强调部门或单位的使用权，无视政府所有、财政专管的要求。

就目前来看，推进收入统管工作的最大难点是对非税收入的管理。以国有资产经营收入为例，国有企业的税后利润留给企业而未纳入财政预算，实际上形成了大量公共资金脱离预算约束的现象。此外，在很多地区土地收益已成为政府财政收入的重要组成部分，而对这些收入，各地的具体处理方法并不统一，基本上未全部纳入预算管理。除非税收入外，政府对每年大量的超收收入管理松懈，不能实行统一分配，经常是“当年超收、当年使用”，这也妨碍了预算支出结构的优化。因此，要因地制宜，制定与实施能够将这些财政收入纳入预算管理的可行性方案。

实践表明，优化预算支出结构是一个系统工程，需要采取综合措施加以保障。

要强化财政预算相关人员的培训。优化预算支出结构要求相关从业人员必须具备一定的专业知识和管理能力。要使他们懂经济、懂财政、会算账，特别是要明白预算优化的内涵、方法以及审核、审议、审批的科学程序。

由于各级财政预算的提出、审核、审议、审批需要做大量深入复杂的调查研究，需要细致的测算、分析、评估工作，这就对从业人员的筛选、分析、测算能力提出了较高的要求。建立一支熟悉制度框架、了解政策内涵并能够运用现代化手段处理业务的专业化队伍，对于预算结构优化的推进至关重要。随着支出部门和单位、财政部门、政府以及人大等方面的民主理财改革的深入，各部门和单位应尽快对相关人员进行业务培训。此外，人大也应强化对代表的业务知识培训，使代表们对预算结构的理解更清晰、更到位、更科学，并充分行使代表职权，把好人大审批的关口。

要完善预算法制。加强制度建设，将依法理财与按章办事有效结合起来，是预算结构调整、优化的坚实保证。公共预算的法制化是指预算活动必须置于法律的约束之下。预算结构调整的法制化，则包含了公共预算确定过程的法制化和用法律手段固化公共预算结构优化成果的双重涵义。

市场经济是建立在规则和秩序之上的法治经济，公共预算作为政府的经济行为也必须在法律的约束下有序进行。在社会主义市场经济条件下，财政将政府与市场连接了起来，因此公共预算的法制化既是市场经济对公共财政的要求，也是现代公共财政的重要特征。在我国传统的财政模式下，政府预算尽管也具有法制化的特点，但由于受各种因素的制约，政府预算行为并未完全符合社会主义法治的要求。因此，要进一步加强财政预算的法制化，就必须完善制约财税、财务、会计活动的法规制度；必须逐步建立健全决策、执行、监督适当分离、相互制约的工作机制；必须完善监督体系，加强会计监督；必须进一步强化执法机制，健全对责任和程序方面的追究制度，从而保障财政预算支出结构的优化，真正实现全体人民共享发展成果，为社会主义和谐社会的建设提供强有力的财力支撑。