加大统筹城乡发展力度，深化农村综合改革

2007年12月8-9日，我院与挪威城市与区域研究所在海口合作举办“新阶段的中国农村综合改革”国际研讨会。中央部、委、办、22个省（市、自治区）政策研究机构的官员、专家学者，以及挪威的官员和专家共200余人参加会议。会议集中讨论了“统筹城乡发展与农村综合改革”、“新阶段农村综合改革的目标与实践”、“县乡财政体制改革与农村基本公共服务”、“乡镇政府改革与乡村治理”等议题。 

一、新阶段农村综合改革面临新挑战 

与会专家认为，全面推进农村综合改革，切实加大统筹城乡发展力度，巩固完善支农惠农政策，着力解决农村民生问题，是深化新阶段农村综合改革的重大任务。 

一些专家指出，虽然农村改革发展进入新阶段，但新阶段农村改革仍面临突出矛盾和问题。主要是：（1）城乡居民收入差距扩大的趋势没有根本改变；（2）二元经济社会结构没有根本改变，生产要素在城乡之间的合理流动还面临许多体制性的障碍；（3）农村上层建筑方面的改革相对滞后，与经济基础不相适应的矛盾日益突出。农村基层行政管理体制不适应农村生产力发展的要求，乡镇政府职能转变远没有到位，社会管理和公共服务仍显薄弱，农村公共产品供给体制不适应基本公共服务均等化的要求。 

一些专家提出，判断农村综合改革的措施是否有成效，要看“三农”发展迫切需要的各种资源是否从城市向农村流动，要看是否在建立并不断完善“城市支持农村、工业反哺农业”的体制和机制，要看是否在从制度上冲破城乡分割的二元制度，实质性推进城乡发展一体化。有专家认为，判断县乡财政体制改革的效果，要看上级财政转移支付资金是否大部分真正用在农村发展迫切需要的基本公共服务上。还有专家认为，判断乡镇机构改革的效果，要看乡镇政府和事业站所是否已经把主要职能转变成主要为农民发展提供基本而有保障的公共产品和公共服务上，是否在不断提高自己公共服务的能力。 

二、加大统筹城乡发展力度 

城乡差距扩大趋势仍然在继续。有专家指出，除了城乡收入差距和消费水平差距外，城乡社会事业发展差距也很显著。当前，统筹城乡发展面临着很多挑战和困难，需要着力解决体制性障碍。 

完善统筹城乡发展的体制和制度。与会专家强调，新阶段的农村综合改革要避免就农村改革谈农村改革和下改上不改的倾向，形成城乡改革和上下改革联动的局面。形成这个局面，迫切需要建立高层次的领导和协调机制。有专家建议尽快建立国家农业的大部门制，统筹规划和领导 “三农”发展。还有专家建议加快农村发展投入的立法进程，保障农村发展的资金供给。 

探索逐步推进城乡社会保障一体化的路径，尽快完善农村综合改革的社会保障支撑。新阶段的农村综合改革，要解决农村上层建筑不适应经济基础的矛盾，也是一场攻坚战，同样离不开社会保障支撑。有专家建议我国社会保障应该加快从以城镇职工为重点向覆盖城乡居民的社会保障体系转变。实现这个转变要加大财政投入。当前，社会保障支出占财政总支出比重仍然太低，难以覆盖城乡。随着财政收入的不断增长，中央财政应该在大幅度提高社会保障支出比重的基础上，统筹城乡以养老、医疗和最低生活保障为重点的基本社会保障，逐步实现基本社会保障城乡一体化，为深化农村综合改革提供制度性支撑。 

加快建立“城市支持农村、工业反哺农业”的体制机制。有专家指出，尽管2004年以来财政支农支出总额在显著增加，但占财政总支出的比重呈下降趋势。这表明，中央确定的“城市支持农村、工业反哺农业”的指导方针及重大政策措施的实施，还缺乏有效的体制和制度保障。 

积极探索建立“城市支持农村、工业反哺农业”的社会机制。挪威专家介绍说，长期以来，挪威城市中产阶级和知识份子一直在帮助农民逐级组织起来，协助农民组织各种合作社，提高农民作为市场主体的价格谈判地位。挪威专家建议，应该激发中产阶级、民间社会组织的参与农业农村发展的社会责任意识，逐步建立起“城市支持农村、工业反哺农业”的社会机制。与会中方专家认为，挪威建立“城市支持农村、工业反哺农业”社会机制的经验，值得我国研究和借鉴。 

三、加快推进农村公共服务体制改革 

与会专家普遍认为，在进入新阶段后，我国农村潜在的基本公共需求开始变成全面的现实要求。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共产品，已成为新阶段统筹城乡发展的重大任务。 

保障农村公共服务重在加快体制机制建设。与会专家认为，保障农村公共服务需要有财力作基础，更重要的是公共服务体制的建设。有专家指出，保障农村公共服务供给，不能主要依靠国民收入的第二次分配，更重要的是通过深化改革解决城乡二元结构问题。也有专家认为，在目前情况下，保障农村公共服务供给需要强化政府责任，在此基础上，充分发挥农村社区在公共品供给中的作用。有专家指出，当前我国政府体制的不合理制约了农村公共服务的供给。例如，目前农村社会保障的各项资源分散在卫生部、劳动和社会保障部以及民政部三个部门，缺乏有效整合，对推进农村社会保障建设产生不利影响。 

挪威的农业政策很有启示意义。挪威专家指出，当前挪威的农业政策目标已经多元化。除了主要关注消费者需求、食品安全、生态环境与文化保护外，还重点强调城乡间与区域间的财富分配、资源分配。这是促进挪威城乡协调发展的重要保障之一。 

推进农村教育事业发展。与会专家指出，我国全面普及义务教育比大多数国家普及教育的时间都要短，没有农村教育体制的改革就不可能有这样的成绩。有专家认为，我国农村教育从“人民教育人民办”到“人民教育政府办”，再到“办人民满意的教育”的转变，更加突出了教育的公益性，强化了政府的职责，促进了我国农村教育事业的发展。 

与会专家也分析了我国农村教育面临的挑战和问题。有专家指出，目前需要全面推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革。从我国实际情况看，重点在于进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任。第一，把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入，通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。第二，以保证乡村学校教师队伍的稳定为重点，将乡村教师津贴纳入政府财政预算，确保按时足额发放。第三，对于贫困县，中央和省级财政应当增加转移支付规模，并通过制度化措施和加强政策执行能力来确保经费落实。 

全面推行新型农村合作医疗制度。有专家提出，要全面推行新型农村合作医疗制度，需要从多方面加大改革力度：第一，中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期；第二，进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。第三，逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有更多的选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格；第四，加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。 

全面落实农村最低生活保障，积极开展农村养老保险的试点。与会专家认为，有专家认为，农村最低生活保障涉及的人多、面广，农民居住分散，流动性强，家庭收入变动较大。对此，需要采取的对策是：第一，中央和省级政府应当尽快制订农村最低生活保障的相关法规和条例；第二，各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出，确定农村最低生活保障标准；第三，保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算，确保农村最低生活保障资金足额到位；第四，加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、人口等部门的沟通与协作，整合各项惠农政策，实现由单项救助向综合救助的转变。 

在推进农村养老方面，有专家指出，由于农村青壮年劳动力大量向城镇流动，农村人口老龄化程度高于城镇，农村家庭养老和土地保障功能弱化，农村老年人口的贫困问题需要高度关注：第一，根据统筹城乡发展的要求，把农村社会养老保险制度建设纳入经济和社会发展规划，全面部署，积极推进；第二，明确中央和地方财政的责任，加大公共财政对农村社会养老保险制度建设的投入，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴的多方筹资机制和以个人账户为主、统筹调剂为辅的新型农村社会养老保险制度；第三，理顺并健全农村社会养老保险管理体制，完善基金运营和监管制度，充分考虑到未来城乡衔接的问题。 

为农民工提供基本公共服务。与会专家认为，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为统筹城乡基本公共服务的焦点问题。有专家认为，从目前的实际情况看，农民工的基本公共服务供给问题既涉及到地区协调，又涉及城乡对接。需要中央政府统一政策，解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。  

有专家指出，对于农民工子女的义务教育，可以采取以下三个政策措施统筹解决。第一，建议在全国实行教育券制度。国家为每位义务教育阶段的学生发放教育券，农民工子女可以凭教育券在全国任何一个地区就学；第二，在农民工流入地公办教育资源不足的情况下，降低民办学校准入门槛，采取政府向民办学校购买服务等多种方式解决义务教育的供给问题；第三，地方政府应加大对农民工子弟学校的帮扶力度，在办学场地、教学设备和办公经费等方面给予必要的财政补贴，以降低其办学成本。  

也有专家建议需要加快解决农民工的社会保障问题。第一，在基本医疗方面，尽快实行全国统一联网，使流动人口个人账户可转移；第二，从实际情况看，应当将农民工的工伤保险列为强制险，扩大农民工工伤保险的覆盖面；第三，逐步将农民工全面纳入养老保险体系。 

四、加快推进县乡财政体制改革 

与会专家认为，由于确保基层政权运转是硬约束，促进经济发展是硬指标，县乡财政困难最突出地表现为农民提供基本而有保障的公共服务的薄弱财力。有的专家指出，农村税费改革以来，尽管中央不断加大对县乡政府的转移支付力度，但县乡政府财力不足、运转困难的问题始终未能从根本上解决。如果不从根本上改变由县乡财政承担农村公共产品供给主要支出责任的局面，农村基本公共服务供给不足的矛盾将进一步突出。 

加强农村基层政府提供基本公共服务的财力。有专家指出，目前我国各级政府间事权与财力不明晰，存在着中央与地方事权错位，事权层层下移、财力层层集中等问题，上级政府的法定事权往往成为下级政府的当然事权，上级通过考核下级、一票否决等手段将本级责任分解成了下级的责任，出现所谓“上级请客、下级埋单”的状况。一些含糊不清的支出，大多都被下级政府承担。由此可见，从公共财政体制和制度上保证农村基层政府提供基本公共服务的财力，既是县乡财政体制改革的主要目标，也是整个公共财政制度改革的目标之一。 

转移支付的首要目标是提供均等化的基本公共服务。与会挪威专家介绍，挪威财政转移支付的主要目的是保证城乡和不同地区之间财政能力的基本均等，使每个地区的人均可支配财力都不能低于全国平均水平的91%。另外，挪威中央政府还在发达水平相对较低的地方优先投资基础设施，优先建设学校、医院、运动场地、娱乐场所等公用设施，使这些地区的发展条件比发达地区更有吸引力。中方专家认为，尽管我国与挪威的国情差别极大，但其财政转移支付的主要目标、核定不同地区人均拥有的财政资金和人均财政资金需求，以及确定全国人均可支配财力等做法，可供我国在建立基本公共服务均等化的体制过程中参考。许多专家建议，结合中国国情，在经济发展水平低，基本公共服务还没有实现充分覆盖的地区应更多的采用专项转移支付来实现基本公共服务的完全覆盖，这样有利于更加高效地满足同质性高的基本公共服务需求。这部分需求满足以后，应当更多的采用一般性的转移支付，使地方政府能够有更多的可支配财力来进行公共服务的投资决策。同时，应尽快取消造成区域差距扩大的税收返还。 

五、着力推进乡镇机构改革 

与会专家指出，进入新阶段，传统的以乡镇政府为中心的行政管理体系和治理模式，已明显地不适应新形势下农村经济社会发展的需要。也有专家认为，很多地方的乡镇政府仍然深陷无限责任与有限财力的矛盾之中。乡镇政府承担了许多与其财力不对等的事权，涉及当地经济社会发展等各个方面，乡镇政府受财力所限根本无力担负目前的事权。 

乡镇政府改革应当有明确的战略目标和具体的阶段性目标。有专家指出，乡镇机构改革不能只停留在“下改上不改”的状态，必须上下左右配套改革。许多专家认为，乡镇机构改革是一个十分复杂的系统工程，它涉及方方面面的关系。因此，改革要从多个角度、多个坐标、多个层面进行立体改革，不仅要对现行乡镇机构进行改革和调整，更重要的是要从体制上、制度上根除乡镇机构运行的羁绊，要充分考虑其改革的整体性、系统性、协同配套性和超前性，将“条条”的改革、“块块”的改革、制度机制的创新三维改革有机结合，形成合力，只有这样，才能达到标本兼治的效果，才能使改革真正地走出“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。 

部分专家认为，取消乡镇政府，由县级政府在乡镇设立办事处，应该确定为乡镇机构改革的目标。有些专家认为，把乡镇机构作为一级政府保留下来，是我国基本国情的客观要求。为此，要进行以“缩县强乡”为目标的县、乡、村三级连动式结构性改革，建构高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系。 

大部分专家认为，我国农村地区千差万别，经济社会发展水平差距很大，为乡镇机构改革规定全国统一的目标不可行。应该鼓励各地在大胆实践、不断探索的基础上自主选择适合本地实际情况的乡镇机构改革目标。