完善公共服务体系 加快服务型政府建设

最近召开的党的十七大，高度评价了十六大以来我国在改革开放和全面建设小康社会取得的重大进展，提出了从新的历史起点出发继续推进中国特色社会主义伟大事业的总目标和行动纲领。因此，学习和贯彻十七大精神，是我们这次论坛的重要内容。

改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命。胡锦涛同志在十七大报告谈到改革开放的伟大历史进程时指出，事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。这是对改革开放历史进程的高度概括和实事求是的评价，也是对我们从事改革事业的同志的巨大鼓舞和鞭策。

回顾走过的历程，我们在为30年来的巨大成就感到振奋和鼓舞的同时，也在思考其间的曲折、缺失以及未来改革的方向和重点等问题。总结30年来的历史经验和改革开放进程，结合当前经济社会发展中的突出问题或矛盾，我们把本次论坛的主题定位于坚持以人为本，加快建设服务型政府，希望通过相关主题的深入探讨，为推动今后的改革与发展提供有益的启示。

下面，我就本次论坛的主题，谈一下个人的思考和体会。

一、加快公共服务体系建设是构建社会主义和谐社会的现实要求

加快公共服务体系建设是党的十六大以来不断受到重视和强化的重要任务。党的十七大报告提出加快推进以改善民生为重点的社会建设的六大任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配，都离不开公共服务体系的建设。因此，加快公共服务体系建设，既是社会发展到一定阶段的必然要求，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。

1.公共服务需求增长是社会发展进入新阶段的重要标志

人类社会发展是一个需求不断拓展和得到满足的过程。这一过程反映在经济结构方面的变化，就是伴随技术进步和物质产品供给能力的提升，服务业快速发展并超过物质产品的生产。特别是伴随着物质产品生产及其相关服务业的发展，公共服务的需求和供给扩张日益成为经济乃至社会发展的重要特征。

根据国际经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共产品和服务需求快速扩张的时期。从2003年开始，按汇率折算的我国人均GDP已经超过1000美元。而如果按购买力平价计算，我国人均GDP达到这一水平的时间可能大大提前。事实上，在20世纪90年代初期，我国就基本解决了温饱问题，社会公共服务需求已经出现了长期增长的趋势。特别是在90年代中后期，一方面，一般消费品的价格出现了持续走低的现象，并且一度使整体经济笼罩在通货紧缩阴影之中。虽然其间国际金融危机的影响是重要因素，但国内需求结构演进以及由此引起的供需结构调整受阻是更为基本的原因。另一方面，这一时期公共产品和服务的价格持续上涨，虽然其中存在价格结构调整的合理性，但这类需求的增长无疑是推动价格上涨的重要基础。问题在于，由于我国处于经济、社会转型期的特点，公共服务需求的供给不仅要受到发展阶段的影响，而且更受到体制因素的制约。

总体来说，我国改革开放30年来，公共服务需求的增长正在出现逐步加速的趋势，标志着中国经济、社会发展正在进入一个新的历史发展阶段。如何使社会公共服务供给与需求相适应，将是我们在较长时期面临的重要任务。

2.公共服务供给滞后是当前社会问题的焦点

改革开放30年来，尽管人民的物质生活水平有了显著的提高，社会公共服务体系建设在近年来也取得了相对较快的进展，但与一定社会发展阶段的公共需求增长状况相比，依然存在较大的差距。以致于公共服务供给滞后问题，成为近年来社会广泛关注的焦点。特别是在教育、医疗、住房、社会保障和收入分配等领域，结构性矛盾十分突出。

在这些领域，虽然总体上供给不足有社会发展阶段的制约因素，但也存在资源配置和分享不平衡的问题，特别是在基本公共服务方面，相当部分的中低收入群体或者还没有被纳入服务对象，或者无力支付相对昂贵的服务价格。公共服务领域的缺失，不仅影响到部分社会成员分享社会经济发展的成果，而且在相当程度上影响他们生活水平和生活质量的提高。

近年来，有关公共服务供给滞后的问题引起了各种讨论，这些讨论对于促进公共服务水平和质量的提高是有益的，但对于如何在市场经济条件下建设和完善公共服务体系方面，仍然有待进一步深入研究和探讨。有些讨论把公共服务领域的问题简单归结为市场化取向，并不完全符合事实。因为市场化的基本特征是平等竞争，价格首先是一种竞争价格，脱离平等竞争的价格不是市场化价格。在我们的公共服务领域中，基于供给主体平等竞争的价格几乎是不存在的。至于一些公共服务机构以营利为目的，则一定程度上反映了我们在公共服务供给主体定位方面的缺失，特别是那些以公共资源提供服务的供给主体，在社会功能定位、评价和监督机制等方面都存在严重不足。这些问题不是一个简单的市场化还是非市场化的问题，只有在整个公共服务体系的完善、特别是在体制、制度改革中，才能逐步加以解决。

3.加快公共服务体系建设是构建社会主义和谐社会的重要基础

党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的战略目标，是在深刻总结历史经验、把握现实矛盾的基础上提出的。构建和谐社会是一项宏大的系统工程，涉及整个社会的经济基础、上层建筑以及意识形态各个领域。特别是在经济社会转型时期，发展和体制转型的不平衡以及利益结构的变动，都有可能引发一定的社会矛盾乃至冲突。在这一时期，公共政策和公共服务体系的作用日益突出，并且将不断面临来自现实生活各个方面的挑战。

党的十七大报告中提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，强调要在经济发展的基础上，“着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”在这里，我们看到了扩大公共服务与改善民生、建设和谐社会的内在有机联系。因此，加快公共服务体系建设，不仅是社会发展一定阶段的必然要求，而且也是构建社会主义和谐社会的重要内容和基础。

首先，加快公共服务体系建设，有利于缓解和抑制利益分化进程以及由此引发的社会矛盾。公共服务体系的完善，可以在一定程度上校正社会财富初次分配的不平衡，并对社会财富初次分配产生积极影响。其次，公共服务体系的完善，将使公共服务逐步扩展到整个社会，形成社会成员分享公共服务的均等化格局，消除目前公共服务领域存在的不公平现象，最后，一个完善的公共服务体系为促进和维护社会公平、公正、权利平等提供了强大的基础平台，不仅有利于社会利益调整的规范和有序，而且将振奋社会成员的精神面貌，提高社会总体效率。建立在社会公平、公正基础上的效率，应该是社会主义和谐社会的重要标志，也是形成一个充满活力的和谐社会的长期而坚实的基础。

二、当前公共服务领域中突出问题

1.公共支出结构不适应社会发展的现实要求

虽然公共服务需求的供给并不是完全由政府直接提供，但政府公共支出的规模和结构则是反映社会公共服务需求与供给状况适应与否的重要方面。

改革开放以来，我国公共支出总量规模一直呈快速增长的趋势，从1978年的1122.09亿元增长到2005年33930.28亿元，扩大了30多倍。从相对规模来看，2005年公共支出占GDP已经达到18.5%。如果考虑到我国公共支出中还有相当部分没有纳入预算管理的情况，实际支出总量的规模要大大高于国家统计局公布的数据。一些研究表明，如果把实际公共支出全部纳入统计，2003年我国公共支出占GDP的比重已经达到32.55%，与发达国家30%以上、发展中国家26.4%的平均水平相比，应该说我国的公共支出总量规模基本适应了现阶段经济社会的发展水平。

问题在于，与当前社会公共服务需求日益增长的状况相比，我国公共支出结构并没有表现出同步调整。在公共支出中，经济建设支出比重偏大，而公共服务支出比重偏小。根据国家统计局的数据，2005年我国公共支出中，经济建设支出的比重为27.5%，而社会文教费支出比重为26.4%。纵向观察，我国公共支出中的经济建设比重在1978年为64.1%，此后则逐年下降，与经济运行由政府集中控制向市场经济转轨的进程是一致的，也为提高公共服务支出创造了条件；而社会文教费支出比重与改革开放初期的13.1%相比，虽然也有显著提升，但自1992年以来则一直徘徊在26-28%之间，这与市场经济发展对公共服务的要求相比存在一定程度的滞后。

20世纪90年代以来，我国居民在教育、医疗、社会保障等基本公共服务方面个人承担的费用迅速上涨，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，虽然与收入分配结构调整和分配机制扭曲有重要关系，但在这些方面公共支出水平的严重不足也是重要原因。以教育支出为例，我国的公共支出水平不仅远低于世界平均水平，而且低于国家1993年提出战略目标（中共中央、国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出的“财政性教育经费占国民生产总值（GNP）的比重，在本世纪末达到4%”）。党的十六大以后，国家基本公共服务支出的增长日益受到重视，但要实现与社会需求相适应，依然任重道远。

2.公共资源配置不均衡导致社会分享公共服务的不均衡

我国公共资源配置不均衡实际上源于计划经济体制的行政性配置，其最突出的表现是城乡分割和基本公共服务的歧视性政策。当前我国的城乡差距、地区差距乃至个人收入分配差距，在很大程度是与公共资源配置的不均衡相关。

从城乡差距看，建国以来，我国的公共产品和公共服务基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务水平极低。其中最突出的表现是在相当长时期内，农村居民的公共产品和服务需求主要是通过缴费的方式来获得，以至于农民负担一度达到难以承受的地步。新一届政府为改变这种状况做出了极大的努力，包括提出“新农村建设”、取消农业税、建立新型合作医疗制度等，使农村居民分享基本公共服务方面的状况有了一定程度的改善。但相对于庞大的农村人口规模来说，这种改善还只是初步的。有学者研究认为，2005年我国名义城乡收入差距为3.22：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5-6：1。这里，具体的数据可能存在争议，还可以进一步深入研究，但能够确定的是，农村基本公共服务在缩小城乡差距方面的功能还远没有充分发挥，仍然需要长期不懈的努力。

从地区差距看，由于我国公共财政转型尚处于起步阶段，公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在目前的财政体制下，中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着，经济总量越大、增长速度越快的地区，税收返还越多，公共服务能力越强。比如，2003年东部地区在全部税收返还数量中的比重占到50％以上，其中“增值税和消费税两税返还”占52.6％，“所得税基数返还”占70.82％。即使在实施了财力性转移支付以后，西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%，其结果往往是扩大而不是缩小了地区间公共服务的差距。近年来，中央通过西部开发、东北振兴、中部崛起战略以及专项支持，一定程度提升了经济落后或不发达地区的基本公共服务能力，但从长期可持续角度看，还难以熨平不同区域间基本公共服务的财力差距。

从维护社会公平正义的要求看，我国基本公共服务领域依然存在计划经济体制沿袭下来的一些弊端，其突出的表现是身份、等级因素对分享基本公共服务的影响。首先是农民工在子女教育、社会保障等方面很大程度上还没有被纳入基本公共服务体系，特别是那些长期在城市打工和基本定居者，在分享基本公共服务方面与城市居民依然存在较大差距。其次是基本公共服务的等级化依然存在，少部分人可以享受到远远超过“基本”水平的公共服务，降低了基本公共服务的普惠性。

3.垄断供给抑制了公共服务质量和效率的提高

改革开放以来，我国公共服务的质量和效率在某些方面有了相当程度的提高，但与社会日益增长的需求相比，依然有较大差距。公共产品和服务价格持续上涨，直接提高了社会成本，降低了社会总体效率，而公共服务质量并没有同步表现出显著的提高。近年来公共服务领域的投诉不断增多，民间维权活动频繁出现，实际上反映了公共服务领域的供求不对称状况。造成这种状况的原因是多方面的，但就体制而言，垄断性供给体制特别是行政性垄断，应该是更为根本的原因。

行政性垄断是基于法律和行政权力而产生独家或少数企业对市场的垄断。在传统的计划经济时期，由于行政权力控制整个经济运行，自由的市场交换没有合法性，因而也就无所谓行政性垄断。随着经济体制转型，市场主导经济运行的格局基本形成之后，行政性垄断作为市场竞争和市场垄断的对立物才成为一种经济现象。因此，我国的行政性垄断虽然在资源配置、行业准入等方面沿袭了计划经济时期的一些基本特征，但在行为主体的动机和行为方式等方面则渗透了若干市场因素。行政性垄断组织一方面可以凭借抽象的“国家利益”、“公众利益”等名义维持或争取更多超经济权利和特权，另一方面则运用这些特权追逐市场收益。这种行政性垄断的合法性基础与其具体行为的脱节，越来越引起社会和公众的不满。

从近年来社会的反应来看，人们强烈不满的主要集中在这样几个方面。一是垄断部门收入远远超过社会平均水平，许多研究资料显示，电信、金融、保险、水电气供应等行业职工的平均工资是其他行业职工平均工资的2-3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距更大。二是垄断部门的高额利润并没有回馈社会，从1994年开始，国有企业利润就一直没有上交国家，这就意味着社会公众并没有分享到国有垄断的好处，同时也与维持国有垄断部门的良好初衷相背离。三是垄断部门提供的产品和服务价格持续上涨，抬高了社会和个人生活和生产成本，而社会却难以进行有效监督和制约。价格听证改变不了“逢听必涨”的局面，更多的是连听证的程序都没有进行。四是垄断部门在人为制造供给短缺的同时，由于没有竞争压力，改善和提高服务质量的动机普遍不强。近年来，社会对垄断部门的选择性接轨普遍反感，也就是说，垄断部门在价格和收入分配方面向市场和国际看齐，而在运行机制、制度建设、服务质量方面，则往往以所谓“国情”、“特殊性”之类的托辞，拒绝或延缓“接轨”。

最近，关于公共服务领域的行政性垄断问题，已经引起了政府的重视，出现了一些积极的变化。如公共资源配置方面的公开招标，重大决策听证的深化，行政许可法的贯彻与实施以及不久前通过并即将实施的反垄断法。但是，要真正解决公共服务领域的行政性垄断问题，还需要做很多工作，尤其是深化这些领域的改革。

4.公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和流失

公共服务领域的腐败是近年来公众舆论的另一个焦点。由于公共服务的供给过程在很大程度上就是公共权力和社会资源的运用过程，因而公共服务领域的腐败的实质，就是滥用公共权力和社会资源谋取私利。这种腐败所影响和侵害的对象往往具有广泛性和社会性的特点。

首先，公共服务领域的腐败转嫁或加重了社会负担。以医疗领域为例，原国家药品监督管理局少数官员的腐败，导致每年有大量药品通过批文以新药名义提价上市。按照媒体披露，2004年我国获批新药达10000多种，而同期美国药监局批准的新药只有148种。此外，医疗机构在药品、医用设备、医用耗材等采购活动以及临床活动中，大量存在收受生产、经营企业及其经销人员以各种名义给予的财物或回扣的行为。这些腐败行为直接或间接导致了质次价高甚至假冒伪劣的药品和医疗器械混迹于医疗市场，以致医疗服务价格不断攀升，服务质量下降，甚至引发医疗事故，既损害患者健康，又加重患者经济负担。

其次，公共服务领域的腐败造成了公共资源的浪费和损失。从近年来公开披露的腐败案件看，公共服务领域的腐败更为集中地表现在公共投资活动中。从投资立项审批到项目招标，从物资采购到施工，腐败几乎渗透到各个环节。社会上一般的估计是，一个项目投资总额经过层层“截留”，只有50%能够进入到实施环节。虽然其中有多少是腐败造成的还不能做出总的估计，但从动辄数以亿计金额的腐败个案看，其造成的浪费和损失是惊人的。其中最典型的莫过于公路投资活动中的腐败，全国先后有十几个省级交通部门主管领导涉案。这些还只是投资活动本身的腐败，如果把公共项目中挪作他用的部分考虑进来，腐败所造成的公共资源浪费和损失会进一步增加。

第三，公共服务领域的腐败降低了政府公信力。由于我国公共服务供给主体基本是政府直接控制或在政府监控下活动的，公共服务领域的腐败必然对政府的信誉和公信力产生负面影响。这种影响并不仅限于人们对政府廉洁与否的预期，而且会改变人们对公共服务供给的预期。例如，我国作为发展中国家，尽管当前正处于公共服务需求快速增长阶段，但要使公共服务供给很快适应还需要一个过程。人们并非不明白这一道理，问题是当公共服务领域的腐败不能有效遏制，甚至出现蔓延趋势的时候，人们就会认为，我们的公共服务供给并没有达到理应达到的水平。因此，近年来，一些官员和学者试图从发展阶段“国情”角度解释公共服务供给滞后客观原因时，越来越多地受到质疑。

应该说，我国改革开放以来反腐败的行动一直没有间断过，反腐败的力度不断加大，成效也是显著的。但从经济转型和体制转轨期的特殊情况看，腐败产生的原因越来越复杂，腐败的行为越来越隐蔽，特别是越来越向公共服务领域集中，社会影响和危害也越来越大。在这种情况下，不仅要求继续加强常规的反腐败力度，而且重点应加强制度建设和完善，进一步清理可能滋生腐败的土壤。

三、推进政府转型是加快建设公共服务型政府的关键

公共服务是伴随经济社会发展而发展的，现代公共服务范围不仅包括传统意义上的公共产品和服务，而且还包括制度运行、政策安排以及信息互动等。特别是随着社会文明的进步，基于道德和正义要求，基本公共服务已经被提到直接关系基本人权的高度。公共服务的性质决定了不可能完全由市场自发提供，而是否应该由政府来直接提供以及政府提供的程度则与不同社会的体制、文化等因素相关。然而，历史和现实经验表明，公共服务作为政府的重要责任和核心职能，越来越呈现出现代社会发展的一般趋势。

党的十七大报告明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的任务。强调“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，要“健全政府职责体系，完善公共服务体系”。行政管理体制改革、健全政府职责体系，都是政府改革和转型的重要内容，十七大报告进一步强调了建设服务型政府和完善公共服务体系的核心目标，这是我们今后推进政府转型的重要指导思想。

1.政府转型是现代公共服务体系的制度基础

一般来说，政府转型总是要通过政府职能的变化得到反映。在这个意义上，世界各国都经历了政府转型过程。在市场经济国家，早期的政府职能范围非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市场机制这只“看不见的手”承担了调解社会经济供求关系职能。随着19-20世纪初资本主义经济危机的频繁暴发，“市场失灵”的问题受到普遍重视，政府逐步扩大了宏观调控、调解收入分配、维护公平竞争以及解决信息不对称等问题的职能。20世纪60年代中期以后，经济滞胀问题凸现，政府大规模干预经济带来的“政府失灵”问题成为新的焦点，结果引发了国有经济私有化的浪潮，并突破了一些传统上被认为属于自然垄断的领域，如电力、电信行业等。之后，政府职能重点转向公共服务领域并趋于稳定，反映在公共支出结构上，转移性支出以及有关社会保障、医疗、教育等福利性支出成为主体部分。

从市场经济国家政府转型的简要描述中可以看出，政府转型的基本趋势是公共服务职能不断发展并成为核心职能。而政府转型的核心是如何处理好政府与市场的关系，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此不能或难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。这是现代公共服务体系赖以形成的基本前提和制度基础。

与市场经济国家政府转型的过程相比，实行计划经济体制国家的政府转型尽管在调整政府与市场的关系上表现出共性，但转型的起点和走向则呈现出不同的轨迹。由于计划经济体制下政府全面控制经济运行，政府转型所面临的初始问题是“政府失灵”而不是“市场失灵”问题。市场经济国家的政府转型是由不干预市场运行，到通过扩大公共服务来调整政府和市场的关系；而计划经济国家的政府转型则是通过缩小政府干预经济的范围，在培育和发展市场的同时，向主要提供公共服务转变。这样，在政府转型过程中往往会出现不同的“矫枉过正”情形，市场经济国家更有可能发生政府“干预过度”的问题，计划经济国家可能产生“市场扭曲”的问题。

就我国的情况来说，经过30年的改革开放，市场经济体制初步形成，政府职能已经发生了重大变化，但与市场经济的发展相比，这种变化还远远不够，甚至在很多方面是滞后的。特别是在政府与市场的关系方面，政府职能的“越位”、“缺位”、“错位”现象依然存在。从政府的公共支出结构看，如前所述，经济建设仍然占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。从经济运行状况看，行政性垄断的广泛存在，既导致了不公平竞争，也抑制了市场活力，增加了社会公共服务成本。从体制方面看，政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程。十七大提出，为了确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制。

综上所述，当我们讨论加快公共服务体系建设问题时，我们首先面临的就是如何推进政府转型的问题。而政府转型的核心，就是在科学、合理界定政府与市场边界的基础上，确立以公共服务为主体的政府职能。在这个意义上可以说，政府转型是现代公共服务体系赖以形成的前提和制度基础。

2.政府转型必须坚持维护公平正义的价值取向

政府转型是经济社会发展的必然要求，也是解决当前现实中若干社会矛盾或冲突的关键环节。从近年来政府的政策走向和社会舆论看，对于政府转型的重要现实意义及其发展方向，社会各界已经基本形成共识。但是，由于传统的政府管理理念以及社会利益格局变化的影响，在政府如何转型以及转型的路径等方面，价值分歧甚至冲突还是十分明显的。因此，切实推进政府转型，在基本理念上需要继续深化我们的认识。

公平正义是人类社会进步的基本价值取向，是坚持“以人为本”发展观的重要体现。因此，在建设公共服务体系与和谐社会过程中，政府转型必须把维护公平正义作为基本价值取向。

需要指出的是，在我国走向市场经济的过程中，“效率优先、兼顾公平”曾经被作为分配制度改革的基本原则提出，近年来开始受到不少质疑。对此应该做具体分析。一是要考虑到改革的初始背景是分配领域中的平均主义窒息了社会活力，而且平均主义只强调结果均等，否认不同个人、群体的贡献，实际上是不公平的。二是当时提出的效率与公平具有不同指向，效率是与市场资源配置机制相联系的，选择了市场也就选择了效率；而“兼顾公平”主要是为避免因市场效率引致分配结果差距过大，其内涵与今天我们一般说的社会公平正义有很大不同。三是当时改革主要是在经济领域，政府转型主要在微观“搞活”经济方面，分配差距过大以及其它社会公平缺失问题还没有充分显现。因此，我们今天面临的问题与当初的改革原则本身没有必然联系，但由于政府转型相对滞后以及实践中存在对改革原则的扭曲或片面理解，人们在公平与效率问题上产生了较大的分歧。

根据改革进程的深化与社会认识水平的提高，应该说，社会发展中的公平与效率问题不是非此即彼的选择问题，选择的侧重只是随着主要矛盾的变化才出现的，最终则是要实现二者的平衡，从而推动社会进步与和谐。

需要明确的是，政府与市场的功能是不同的。市场运行必然以效率为取向，这是市场机制的本质属性。市场运行也要求公平（竞争规则、秩序的公平），但市场本身并不能完全提供这种公平。政府虽然在促进社会经济效率方面有重要作用，但这种作用主要是通过市场环境的改善而间接实现的，不是政府直接追求微观效率。政府在价值取向上必须坚持维护社会公平与正义，这是政府作为公共权力受托者的本质属性。30年改革开放的巨大成就，不是源于政府坚持了“效率”原则，而是在于政府放弃了直接追求效率，把效率机制交给了市场，逐步把工作重心转移到改善市场环境、促进公平竞争等方面。在这个意义上可以说，市场提供效率，政府维护公平正义，应该是我国市场深化和政府转型的基本价值取向。

党的十七大报告在阐述“深化收入分配制度改革”时第一次提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。只有这样，才能实现“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”才能在“保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入”的基础上，“逐步扭转收入分配差距扩大趋势”。也只有这样，才能让中国人民富裕起来。这是党在深刻总结历史经验、准确把握现实矛盾基础上的认识深化，是推进政府转型和职能转变必须坚持的理念。

3.政府转型必须坚持科学的功能定位

传统计划经济的基本理念是将公共利益、公共所有、公共管理等同起来，政府作为公共利益的代表是控制经济社会的唯一主体。同时，由于否定市场，市场也就不在公共利益的考虑之中。虽然我国目前已经基本形成了市场经济体制，但传统体制及其理念的惯性依然存在，这在一定程度上制约了政府功能的科学定位。

在现代市场经济条件下，公共利益是政府、社会公众和市场的共同需求，也是各类主体通过分工与合作共同来维护的；财产的公共所有不再是实现公共利益的唯一选择，非公有产权在基本制度规范下同样可以实现公共利益；公共管理无论在范围上还是在参与主体方面都具有广泛的社会性。在这个意义上，政府转型不仅要处理好政府与市场的关系，而且要处理好政府与社会、公有产权和非公有产权的关系。这就必然要求我们高度重视政府功能的科学定位问题。

政府功能的科学定位首先取决于政府转型的方向。在经济社会转型期的不同阶段，我们先后提出过，政府从直接管理向间接管理转变，政府调节市场、市场引导企业，政府要从经济建设型政府向公共服务型、社会管理型政府转变。在政府转型的方向上，必须坚持社会主义市场经济体制，这种共识在不断深化。问题在于，如何将这种共识贯彻到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企业究竟是以公共服务功能为主还是以“保值、增值”为主？政府的公共投资是以政府“经营”为主还是以政府监控下社会经营为主？公共服务是“政府提供什么，社会就消费什么”，还是应充分反映社会需求、接受社会评价与监督？等等。这些认识问题不解决，政府转型就会停留在抽象的口号上，目前政府职能存在的“错位”、“缺位”和“越位”的现象就难以消除。

当然，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能，这是政府功能界定必须考虑的。然而，更需要论证的是：政府的哪些职能是现阶段必须但长远是要“退出”的，哪些职能无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些职能现阶段很“弱”而长远是需要加强的，哪些职能是现阶段和长远都是必须的。只有回答了这些问题，政府功能的科学界定才有可能，政府转型才能切实推进。

4.建立完善公共财政是加快建设服务型政府的重要保证

公共财政就是满足社会公共需要的政府（国家）财政。从体制转型角度看，公共财政既是政府转型的重要内容，也是政府转型的必然结果和重要标志，即通过财政的收支变化来反映政府转型的进程。与计划经济时期的政府（国家）财政不同，公共财政的运行范围不是局限于国有制或全民所有制，而是面向整个社会；同时，公共财政的运行机制也不是封闭性的，而是受到社会的广泛监督和制约。

我国正式提出建立公共财政基本框架的目标是在1998年底全国财政工作会议上，但从财政改革与政府改革以及市场深化的关系上看，实际进程的展开应该可以追溯到市场经济体制确立之初，甚至更早。经过十几年的努力，我国已经初步形成了公共财政的基本框架，规范、公正、透明等市场经济的基本规则得到广泛认同，以人为本、公共服务均等化等理念逐渐融入政府间财政关系建设之中。然而，从当前社会普遍反应突出的问题看，特别是公共服务体系建设方面看，如何进一步完善公共财政仍然是十分重要和紧迫的任务。

党的十七大进一步明确了完善公共财政体系的基本目标，即“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”，并提出了相关改革的基本原则。结合我们的研究，这里提出一些主要的方面。

首先是进一步调整公共支出结构，加大公共服务支出比重，提高公民的基本权益保障和福利水平。公民的基本社会保障、教育、医疗以及其它公共服务和产品需求，应与社会经济发展水平相适应，不能超越发展阶段追求不切实际的“高”目标。但是，这不应该成为公共服务供给滞后的托辞，适应一定发展阶段的公共服务供给，总是能够通过公共支出结构变化得到反映，并且具有可以实证的判断尺度。财政支出应进一步压缩经营性投资，更多地增加包括教育、医疗、社会保障，城市低收入居民住房补贴等社会公共支出，通过基本公共服务缓解分配差距扩大的趋势，并使社会不同阶层或群体都能分享经济社会发展的成果。

其次是完善和规范转移支付制度，逐步加大一般性转移支付的比重，减少专项拨款比重。目前专项拨款比重过大，不仅不利于形成政府间规范的财政关系，而且会削弱转移支付的功能，降低转移支付的效果。特别是在专项拨款往往由部委决策的情况下，很容易造成体制上的漏洞，甚至产生层层“截流”现象，使公共财政资源没有用于公共领域。

第三是完善税制，促进社会公平。如完善个人所得税制，将单一的分类税制改为综合与分类相结合的个人所得税制；完善资源税征收，在开征资源税已经起步的条件下，应逐步改“从量征收”为“从价征收”，以及探索建立赠与税、财产税、遗产税以及社会保障税等税种，等等。除此之外，完善税制的重点，应该加快税费结构的调整，规范征收秩序，降低社会负担。

第四是加大财政运行的透明度和社会参与度，使财政运行置于广泛的社会监督之下，有效发挥公共职能。在这方面应确立一个基本原则，即政府收入和支出无论通过何种途径，都应纳入统一的预算管理，并通过人大审议向社会公开。目前我们还有许多政府收费和支出没有纳入预算，基本处于行政和社会监督之外，这不仅影响公共资源的有效配置，而且也是腐败的根源之一。

5.建立有效的权力制约与监督制度是建设服务型政府的关键

改革开放以来的实践表明，政府转型和职能转变始终是贯穿其中的重要内容。从早期的“简政放权”和“政企职责分开”，到宏观调控基本框架的确立，都可以说是政府转型的逐步深化过程。同时，政府机构也先后经历了四次较大规模的改革。回顾这一过程可以看出，政府转型在推进经济市场化的进程中发挥了重要作用，否则就不能解释今天市场经济的巨大成就。然而，从社会公共服务的需求迅速增长方面看，政府转型的步伐是滞后的。为什么会出现这种情况？可以从多种角度分析，但从权力和利益格局的演变角度观察可能更为关键。

在传统的计划经济体制下，政府之间、政府部门之间基本不存在独立的经济利益，虽然党政干部并非没有利益追求，但追求机制主要是取得“上级”对自己执行决策结果的认可。然而，在向市场经济转轨的过程中，行政性分权和市场机制作用的扩大，不仅使政府及其部门之间具有了相对独立的利益，而且也使权力与市场“交换”的可能性大大增加。政府及其部门利用经济资源的控制权为本地区、本部门谋利的动机日益增强，政府职能转变由原来主要受传统观念制约逐步演变为主要受利益得失的制约。如果说计划经济时期地方和部门利益基本通过与“上级”讨价还价方式实现，那么在走向市场经济条件下，对市场的控制或“干预”程度则直接决定“获利”的程度。政府职能转变意味着政府大幅度减少直接配置资源和控制市场运行的权力，同时也意味着不同层级政府及其部门原有利益的损失。在这种情况下，推进政府转型的关键是要建立和不断完善对权力的制约与监督机制。

建立和完善权力制约与监督机制，首先是要在权力运行中贯彻法治原则，即坚持依法行政。政府依法行政是防止政府滥用权力、维护公民基本权利和利益的基本要求。只有政府依法行政，政府权力才有可能被限制在合理范围之内，实现向公共服务型政府转型。坚持依法行政，一是要求行政主体的权力必须来自法律的明确授权，现实中一些政府和部门随意设置“执法”机构的做法应予坚决禁止。二是明确行政主体的立法权限，严格限制部门在涉及公共事务领域的立法权力，行政主体不能以单纯的行政方便作为立法的主要目的，更不能“以法谋私”。三是行政立法和执法还必须依照法定程序来进行，防止行政立法和执法的随意性和滥用权力。

其次是坚持行政公开，“透明”行政，避免“暗箱”操作。一是要建立和完善公开办事制度，定期发布与公众利益密切相关的信息，这是方便公众、服务社会的基本要求，也是行政监督的重要基础。二是进一步完善公共决策听证制度，要逐步扩大听证事项的范围，加强人民代表大会的经常性听证，克服部门主导听证的形式主义弊端，使听证制度发挥公众参与决策的重要制度。三是推进“电子政府”的建设，充分发挥互联网技术在公开行政方面的作用，如发展“网上办公”、行政主体与社会互动等，既有利于克服行政过程中的官僚主义，方便群众，也可减少腐败发生的机率。

第三是完善政府行政的横向监督机制。“上有政策，下有对策”是权力过分集中体制的普遍现象，社会分工越发展，这种现象就越严重。特别是在经济体制转轨期，如果纵向控制“失灵”，横向监督“缺位”，公共权力的滥用就难以避免，不仅损害社会公共福利，而且严重危及政府的公信力。横向监督机制有利于克服政府层级之间信息不对称的弊端，是公共权力运行真正符合社会需求的保障。因此，完善政府行政监督，不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。

第四是加强反垄断机制的建设。转型期的垄断具有明显的权力与市场相结合的特征，同时又有与传统社会主义相联系的国有经济理念和所谓资源稀缺性、自然垄断性等支撑“依据”，但实际上在垄断集团的利益驱使下，往往演变为集团转嫁经营成本和谋取超额利润的工具。人们从经济市场化中收益的相当部分，正在被垄断部门的牟利行为所抵消。人们对市场化的质疑实际上主要针对的是垄断部门伪市场化。市场化的实质是产品与服务价格由公平竞争决定，不是强买强卖。对于垄断部门，市场化的真正意义在于引入平等的竞争者，不是一面排斥竞争者，一面享有自由定价权。伪市场化的结果只有一个，就是价格可以不受有效需求的制约不断上涨。反垄断的要害在于引入权利平等的竞争者，如果一定要坚持垄断，就必须把垄断部门置于公开的社会监督之下。

权力的制约与监督实际上是与政治改革的进展相联系的。这次党的十七大报告明确提出要“坚定不移发展社会主义民主政治”，并第一次提出“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。在阐述有关发展社会主义民主政治的部分，专门提出了“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。而“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。

总之，政府转型在当前加快公共服务体系建设和构建社会主义和谐社会过程中具有十分关键的作用。而政府转型是一个内容广泛、综合性极强的改革深化过程。不仅包括政府自身机构和职能的演变，而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。政府转型客观上要求相关领域的经济、社会、政治和文化体制改革协调配套推进。这次党的十七大提出了有关完善市场经济体制改革、行政管理体制改革以及发展社会主义民主政治等任务，其中若干提法和观点是首次出现在党的文件上，具有鲜明的时代感和现实指导意义，完善公共服务体系，加快服务型政府建设提供了重要的指导思想和方向。我们相信，只要坚持以人为本，加快行政管理体制改革，就一定能够把改革开放的伟大事业推向前进！