农村基本公共服务现状与问题入户问卷调查报告

党的十七大报告，明确把“改善民生”作为社会建设的重点。改善占人口最多的农村居民的基本公共服务，无疑是改善民生的重要任务之一，也是推动社会主义新农村建设的重要手段。为了解农村基本公共服务现状及存在的问题，中改院开展了涉及29个省（市、区）、230多个村的问卷调查。此次调查共回收有效问卷936份，在对调查数据进行统计分析的基础上，形成本报告。 

一、农村基本公共服务的现实需求——农民的声音 

1. 当前农民最关心、最需要的基本公共服务 

现阶段，农民最关心、最需要解决的基本公共服务有哪些呢？调查显示，看病难、看病贵问题，子女上学难、费用高问题，提高收入问题是农民最期望解决的三种基本公共服务，认同度分别达到70.8％、70％和63.7％。另外，农民对养老、就业、道路、农田水利设施建设等基本公共服务的需求度也较高，分别达到46.7％、42.6％、39.8％和36.6％（见表1）。由此可见，民生类基本公共服务（如教育、医疗、就业、社会保障、提高收入）和发展经济的生产类基本公共服务（如基础设施、道路、农业技术推广）是农民最关心、最需要的基本公共服务。从调查数据还可以看出，农民对文化娱乐、公共安全和环境保护等公共服务的需求也表现出较强的趋势。

2. 农民对各级政府出台和落实惠农支农政策、履行公共服务职能的满意度分析在农民心中，各级政府出台的涉及教育、医疗卫生、基础设施建设等惠农、支农政策对提高农民收入产生的效果是否显著，对各级政府及其职能部门履行基本公共服务职能是否满意，是此次调查的重点。 

调查显示，86.5％的农民对涉及基本公共服务的中央惠农政策满意或基本满意；64.1％的农民对省、市政府在具体贯彻中央惠农政策的工作满意或基本满意，但选择不满意和非常不满意的农民占到了30％和5.9％；对县、乡政府为老百姓办实事的满意度也较高，达到51.8％，但选择不满意的农民占37.9％，选择非常不满意的农民占10.1％。 

通过纵向比较可以发现，从中央到地方，农民对各级政府的满意度逐级下降，而对各级政府“不满意度”却逐级提高。从中我们可以推测，农民对中央出台涉及公共服务的惠农政策是拍手叫好的，但在具体落实中存在“走形变样”问题，越到基层，这种倾向越明显。 

另外，农民对乡镇站所、村民自治组织、农村民间组织、乡村妇联组织在公共服务中的满意度也较高，满意度均超过了50％。但对乡镇站所的不满意度较高，达到43.9％，说明“七站八所”在提供基本公共服务过程中，仍然难以达到农民的要求（见表2）。 

3. 各级政府出台的涉及基本公共服务的惠农政策对提高农民收入的作用 

近几年，中央和地方出台了一系列涉及农村基本公共服务的惠农政策，这些政策对提高农民收入效果如何，农民是怎么评价的呢？调查显示，11.5％和14.2％的农民认为，这些惠农政策对提高农民纯收入和可支配收入作用明显，66.5％认为，这些政策对提高农民纯收入和可支配收入起到了一定作用，但由于农资价格和其他非农产品价格上涨，农民收入增长缓慢；55.6％的农民认为，由于农业生产资料价格上涨，尽管农民纯收入提高，但可支配收入增长幅度远低于纯收入增长幅度；22％和30.2％的农民认为，这些政策对提高农民纯收入和可支配收入作用不明显，甚至有下降的趋势（见表3）。由此可见，真正提高农民收入，各级政府还要加大惠农、支农的力度。

二、民生类农村基本公共服务现状与问题 

民生类基本公共服务涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。教育与医疗是民生之基，就业是民生之本，社会保障是民生之安全网，这四项构成了民生类基本公共服务的主要内容。 

1. 农村教育 

最近几年，各级政府加大了对农村义务教育的支持力度。这些政策对缓解农民子女“上学难、上学贵”起到明显作用了吗？在农民看来，农村教育中还存在哪些突出问题呢？ 

(1) 义务教育是农民眼中最重要的教育。从调查情况看，农民对义务教育需求度最高，达到49.2％，其他依次是农业技术培训（32.8％）、外出务工培训（11.4％）、职业教育（5.4％）。值得注意的是，近1/3的农民对农业技术培训表示出较强烈的需求（见表4），表明传播现代农业技术、培育有文化、懂技术、会经营的新型农民对新农村建设的重要性。

(2) 对农村义务教育现状的满意度。调查显示，农民对农村义务教育现状总体上满意的，4.2％和41.3％的农民选择非常满意和较满意，二者合计达到45.5％；但仍有44.7％的农民选择不满意（见表5）。

如何保证教学质量成为农民关心的首要问题，表现在农村教学质量差（40.3％）和教师素质差（28.6％）。优秀教师的流失、农村基础教学设施落后是造成教学质量差的主要原因。另外，学校离家远（12.6％）与上学花费多（15.3％）也是农村义务教育比较突出的问题（见表6）。 

(3)教育负担仍然过重。教育负担可以从实际支出负担和心理负担两方面反映。调查显示，34.7％和40.4％的农民认为，同五年前相比，教育支出占家庭收入的比重明显提高和有所提高，二者合计达到75.1％；10.1％的农民认为没有什么变化，只有9.6％和5.2％的农民认为有所降低和明显降低（见表7）。这种趋势从农户每年的教育支出占家庭收入的比重上得到近一步验证，支出－收入比在40～60％的家庭占到21.6％，60％以上的家庭累计占到35.5％。也就是说，超过1/3的农户年教育支出占到年收入的一半以上（见表8）。

从农民心理负担看，34.1％和42.6％的农民感到子女上学负担非常重和较重，二者合计达到76.8％；只有5.1％的农民感到教育负担不重（见表9）。可见，缓解子女上学负担重的问题对农民来说仍然十分迫切。 

2. 农村基础医疗 

(1) “自己买点药吃”是农民生病后首选的诊治方式。调查显示，64.3％农民自己生病后选择“自己买点药吃”治疗，只有不到30％的农民选择去医院看病；如果是家属得病，有51.4％的农民选择了“自己买点药吃”，而且有39％的家属采取了不治疗的方式，即硬挺着，只有9.6％的农民选择了去医院看病（见表10）。 

(2) 农民看病贵、医疗服务水平低是农村基础医疗服务最突出的问题。造成农民有病不去医院治疗的主要原因是“看病贵”、“医疗服务水平低”。新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”）在全国农村试行后，在一定程度上减轻了农民医疗负担，37.2％的农民感到看病比以前便宜了，比如，农村孕妇生孩子绝大多数去乡镇卫生院（49％）或县医院（42.1％），只有3.5％的农民选择去私人诊所生孩子。但调查发现，仍有57.1％的农民认为现在看病比以前更贵。进一步的调查表明，农民生病后不去就诊的原因，70.8％是由于医疗费用太高，看不起病；42.7％是由于当地医疗水平太低，大病在当地医院根本看不好；还有31％和28.6％的农民是由于医疗费不报销和看病不方便而放弃就诊（见表11）。可见，农民“看病贵、看病难”问题依然比较突出。

深入分析“看病贵”原因发现，药品价格高（98.7％）和医疗机构乱收费（51.3％）是造成看病贵的主要因素。另外，检查项目多（37.6％）和农民收入少（29％）、个人支付比例高（15.2％）也是造成看病贵的原因（见表12）。 

(3)农民参加新农合的比例较高，报销比例低是新农合存在的主要问题。调查显示，68％的农民参加了新农合，但仍有32％的农民没有参加。农民对新农合比较满意，满意度为47.7％，选择不满意和非常不满意的农民分别为18.7％和11.2％。农民对新农合不满意的原因，首先是报销比例太低(68.3%)；其次是只管大病、不管小病的保障模式（20.7%）；再者是定点医院收费高（16.3％）。另外，门槛费用高（14.2％）、定点医院少，就医不方便（13.6％）、定点医院医疗水平差（12.4％）、报销手续麻烦（11.8％）等也是农民对新农合不满意的原因（见表13）。

对于新农合的保障重点，47.9％的农民认为应当是保大病或住院费用；34.3％的农民认为应当保小病或门诊；还有17.8％的农民认为应当二者都保（见表14）。当我们问农民“您愿意在政府加大投入的前提下，按比例多交钱吗？”，76.9％的农民回答不愿意，只有18.5％的农民回答愿意，表明绝大多数农民不愿意再多掏保费。

3.农村社会保障 

(1)享受最低生活保障的农民比例较低，但最低生活保障费对改善农民生活作用明显。调查显示，农民家庭享受最低生活保障的比例仅为25.9％，57.1％的家庭没有享受过最低生活保障。多数享受最低生活保障的农民感到最低生活保障费对改善生活发挥了作用（64.9％）（见表15）。

(2)社会养老保险覆盖面较窄，参保率较低，传统的“养儿防老”依然是农民的主要养老方式。调查显示，56.5％的农户没有参加养老保险，。农户中60岁以上的老人，绝大多数没有领取过养老金，占被调查农户的78.3％；只有20.9％的老人曾经领取过养老金。另外，农村社会福利事业发展也相对滞后，54.7％的乡镇没有敬老院。 

在农村社会养老保障发展严重滞后的背景下，45.7％和39.2％的农民依然选择了传统的“养儿防老”和“靠自己”的保险模式；还有34.2％的农民把养老寄托在政府身上；依靠土地也是农民养老的主要方式之一，占调查农民的27.5％；只有19.3％的农民选择了买商业保险来防老。另外，17.7％的农民老了之后到底依靠谁，还不知道（见表16）。

导致农民参保率低的主要原因是政府没有组织农民参加养老保险（85.7％）和参保费太多（60.6％）；17.8％的农民对为什么没有参加养老保险说不清楚；还有6.9％的农民认为到岁数领到的养老金太少，不划算。这种结果，一方面说明了政府具体组织农村社会养老保险工作的长期滞后，另一方面也说明政府对养老保险知识的宣传不够，很多农民根本不了解何谓“农村社会养老保险”，参保意识不强（见表17）。

(3)基本社会保障在农民工中的覆盖率偏低。调查显示，农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比例偏低，分别只占12％、22.8％和37.7％（见表18）。与城镇相比，农民工参保率要低的多。虽然农民在城镇干着脏、累、险的工作，但仍没有享受与城镇居民均等的基本公共服务。

4.农民工就业服务 

近些年，越来越多的农民走出农村，去城镇打工。被调查的农户中，70.9％的农户有人外出打工，而且以男性为主。那么，农民工希望政府在公共就业方面提供哪些服务呢？他们在城镇能享受到与城镇居民同样的基本公共服务吗？ 

(1)农民最希望政府提供的就业服务。调查显示，农民最希望政府提供的就业服务，主要包括免费就业培训（69.9％），组织劳务输出（49.8％），直接提供就业岗位（45.6％），为农民工提供医疗、养老保险服务（34.8％）。其他公共服务还包括为农民工提供法律援助（27.5％）、提供廉租房（15.4％）等（见表19）。

(2)靠亲友介绍是农民工找工作的主要渠道。调查显示，55.6％的农民工是通过亲友介绍找到工作的；而通过政府组织安排工作的只占23％；还有近20％的农民通过“闯世界”来寻找适合自己的工作（见表20）。这组数据暴露出政府在提供就业信息、组织农民有序流动等公共就业服务方面还很不到位，难以满足农民外出就业的需求。

(3)农民工接受技能培训和安全培训的比例较低。调查显示，农民工接受有组织的技能培训的比例极低，只占11.4％，88.6％的农民工没有接受过任何技能培训。即使接受过技能培训，73.4％的农民感到对寻找工作、增加收入的效果并不明显。 

调查还显示，农民工接受安全培训的比例也比较低，只占32.2％；30.5％的农民工没有接受过安全培训。农民工多从事高危险职业，在没有任何安全培训的情况下，遭受工伤的可能性极大。 

(4)工资低、欠发工资是农民工就业面临的突出问题。调查显示，62.1％的农民认为，外出务工遇到的最大问题是工资低。即使在低工资下，还有35.6％的农民工曾被拖欠过工资。由于农民工在城镇处于弱势地位，当被拖欠工资时，52.9％的农民工只能忍气吞声；在忍无可忍的情况下，47.7％的农民工才去求助政府部门。与老板协商私了也是农民工追讨工资常用的方式（34％）。在采取了以上手段还不能追回劳动报酬时，农民工才被迫采取暴力手段威胁老板补发工资，或是求助讨债公司。只有不到20％的农民工采取到法院告状的方式来追回欠资（见表21）。

三、生产类农村基本公共服务现状与问题 

土地是农民安身立业之本，基础设施是发展现代农业的重要物质基础。这两项生产类农村基本公共服务对促进农村稳定，发展农村经济至关重要。 

1. 土地 

此次被调查农户，户均2.9亩耕地，户均4.66人，人均不到1亩耕地。土地政策一直是我国公共政策的重要内容之一。 

(1)农民对现行土地政策的满意度铰低。调查表明，58.4％的农民对现行土地政策不满意；只有34.8％的农民对现行的土地政策比较满意。对现行土地政策不满意主要表现在担心土地政策会变。我们询问被调查农民“是否担心土地承包30年不变”，46.2％的农民表示“担心”；47.2％的农民表示“不担心”，略高于前者（见表22）。可见，还有相当多农民对保障土地使用权的相关政策的长期性和稳定性表示怀疑。

(2)土地补偿标准低。被调查的农户中，有55％的农户曾经被征用过土地。被征地的农户中，有70.4％的农民领到了土地征用补偿款。目前土地征用过程中存在的突出问题是补偿标准低，农民真正领到的补偿款少。调查显示，95.1％的农民认为征用土地补偿标准低，仅有4.9％的农民认为补偿标准合适。被征地农民中，近70％的农民每亩领到1～2万元补偿款，27.4％的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2.9％（见表23）。根据相关研究，这样的补偿费是远远低于市场价格的。由于农村社会保障还还处于探索阶段，征地补偿费过低给农村稳定埋下了隐患。

(3)求助政府是农民解决土地纠纷的主要处理方式。调查显示，农民发生土地纠纷的主要处理方式是找乡镇干部（84.2％）、法院（62.8％）、村干部（34.7％）来解决，说明农民对基层政府比较信任。当农民通过政府无法解决时，才不得不采取其他解决方式，比如找熟人调解（22.5％），上访（14.1％）、自己通过暴力手段解决（8.1％），但选择这些手段解决土地纠纷的农民只占少数（见表24）。

2. 基础设施 

(1) 农民对各项基础设施需求的优先排序。农村基础设施涉及内容较多，从调查情况看，农民最希望政府提供的基础设施的选择比例由高到低依次是道路、电力设施、安全饮用水设施，农田水利灌溉（见表25）。

(2)从农村基础设施的供给来看，农民对政府的所做工作评价较高。调查显示，31.3％的农民对政府在基础设施建设方面的工作表示非常满意，35.6％的农民表示较满意，满意度合计达到66.9％；回答不满意或非常不满意的农民分别只占24％和4.5％。 

(3)农民参与基础设施建设表现出的矛盾心理。农村“一事一议”制度是农民参与基础设施建设的主要方式。在调查村中，每年进行两次以内“一事一议”的村占到69％，每年进行3次的村只占到24％，进行4次更少，只占5.2％。从被调查者实际参与次数看，平均每年为1.91次，不到2次。根据农户访谈，农民对“一事一议”制度并不太感兴趣。其中一个重要原因是，“议而不决，决而不行”，农民逐渐丧失了参与热情。 

但从另一个角度的调查又反映出了农民参与修建基础设施的积极性。当我们问“村里搞基础设施建设，你们愿意出钱吗？”，56.7％的农民回答愿意，只有21.1％的农民回答不愿意。农民不愿意出钱的主要原因是很多基础设施不符合农民的需要（50.8％）。从中我们也可推测出农村“一事一议”开展难的原因就在于农民需求的异质性，拟建的基础设施难以符合不同农民的意愿，造成了集体选择的“困境”。另外， 32.8％的农民认为修建农村基础设施是政府的事，政府应该出钱；还有23.0％的农民感到自己的出的钱太多，不愿意再多掏钱了（见表26）。调查结果表明，如何根据各地实际情况，建立以政府为主导，同时完善“一事一议”制度来提高农民的参与性，是改善农村基础设施现状需要解决的问题。

四、公共安全类与环境保护类农村基本公共服务 

食品、药品、农资安全与社会治安是关乎人民群众生活、生产的大事，农村生态资源保护是农业可持续发展的重要基础。保障农村公共安全，保护农村生态环境是新农村建设的重要目标。 

1. 公共安全 

(1) 农村社会治安明显改善，农民对政府维护社会治安所做的工作满意度较高。调查显示，19.7％和44.2％的农民感到，与十年前相比，农村社会治安明显变好或较好，二者合计为63.9％；21.8％的农民感到现在的农村社会治安与十年前相比，没有明显变化；仅有10.6％的农民认为现在农村社会治安较差或明显变差（见表27）。调查结果表明，农村社会治安相比过去有了明显改善。

农村社会治安明显改善主要是由于政府加强了维护农村社会治安的工作力度，55.7％的农民对政府所做的工作表示很满意；31.7％的农民表示满意；只有12.5％的农民对政府所做的工作表示不满意或很不满意。可见，农民对政府维护社会治安所做的工作总体满意度较高。 

(2)农村假冒伪劣消费品的比例较低，但假冒伪劣农资产品的比例较高。调查显示，61.8％的农民没有在村里买到过假烟、假酒、假药等假冒伪劣生活消费品，但仍有38.2％的农民曾经买到过假冒伪劣生活消费品。调查结果表明政府查禁事关农民生命安全的假冒伪劣生活消费品的力度较强，但要彻底杜绝还应加强查禁力度。 

形成显明对比的是，农民曾买到过假冒伪劣农资产品的比例较高，80.4％的农民曾买到过假化肥、假农药、假种子等农资产品；而没有受假农资坑害的农民只占19.6％。调查数据表明政府对查禁假冒伪劣农资产品的力度还远远不够。 

调查还显示，农民买了假冒伪劣商品后，近9成的农民不去举报，仅有10.1%的农民会向政府相关部门举报。农民不举报的主要原因是“告状无门“，不知道去哪个部门举报（74％）；很多农民还认为，即使举报了也感到没有什么作用（55.4%）。在这两种因素长期作用下，农民已经习惯了（52.9％），懒的举报了。另外，还有19.3％的农民害怕举报了之后遭人报复，只能自认倒霉（见表28）。

2. 环境保护 

(1)村容村貌明显改善。调查显示，59％和32.5％的农民感到，与三年前相比，所居住村庄的村容村貌明显变好和较好，二者合计达到91.5％；仅有1.2％的农民感到村容村貌变差或明显变坏（见表29）。调查结果表明新农村建设以来，农村居住环境得到明显改善。

(2)农民保护耕地资源、水资源的意识较强，保护森林资源的意识较弱。调查显示，56.6％的农民认为耕地资源是最需要保护的生态资源，排在第一位；40.1％的农民认为水是最需要保护的生态资源，排在第二位。土地是农民的命根子，水是生命之源，农民对保护这两种稀缺资源的意识非常强烈。但农民对森林资源的保护意识还不强，只有2.2％的农民认为森林资源是最需要保护的生态资源（见表30）。

调查还显示，农民对新型能源的使用率较高，有67.1％的农民使用了天然气、煤气、太阳能、沼气等新型能源；但有32.7％农民没有使用新型能源，木材仍是农户生活的主要能源。因此，为保护生态资源，政府还需要采取各种方式推广新型能源使用。 

五、若干政策建议 

从本次农户问卷调查结果来看，政府应该提供给农民最关心、最急需的基本公共服务，主要包括医疗卫生、义务教育、社会保障、就业、公共基础设施、公共安全等。 

1. 完善新型合作医疗制度。中央和省级政府要继续增加投入，减轻农民筹资压力，增强农民对政府长期发展新农合的信心；出台优惠政策，免除农村五保户、特困家庭的参合费，提高参合率；进一步完善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗；加强农村三级卫生服务网络建设，提高乡镇卫生院医疗服务水平，使农民就近能得到较好的治疗；促进医疗机构改善服务质量和降低价格，加强对医疗机构各项收费监督，切实减轻农民就医负担。 

2. 提高农村教学质量，切实减轻农民教育负担。目前农村（尤其贫困地区）义务教育面临的突出矛盾由“上学难”逐步变成“办学难”，优秀教师流失比较严重，教学设备非常落后。因此，应通过中央和省级政府进一步的经费追加，逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。此外，农民非义务教育负担仍然过重。应该从农民接受多种教育的现实需求出发，采取社会救助、助学贷款、校企联合办学等方式，支持贫困家庭青年接受高中、大学、职业培训等非义务阶段教育。 

3．尽快建立农村社会保障制度。中央应尽快出台农村最低生活保障等相关法规和条例，在民政部门建立专门的机构进行实施和管理；各地区要根据实际情况确定农村社会保障标准。可以考虑以县(市)为单位划线，统筹设计城乡社会保障制度。同时，从目前家庭养老体系的现实出发，应由中央和地方财政出资，兴办养老院，并采取多种形式吸纳社会资金（如福利彩票、社会捐赠等）来解决福利机构建设的资金筹措问题。 

4．完善农民工就业服务政策。为农民工提供公共就业服务是统筹城乡发展的重点，也是难点，需要采取多方面的综合配套措施，区分不同情况加以解决。中央和省级政府应制定和实施农民工国家培训计划，大力发展多层次、多形式的农民工职业技能培训，基层政府可以采取与企业联合办学，促进农民有序流动；进城务工人员中，对低技能、收入无保障的农民工，宜考虑先在农村解决他们的基本公共服务问题，也可以采取措施提高其技能，待其有了稳定的工作岗位和收入来源时，再按照城镇居民的标准为其提供基本公共服务；着力发展县域经济，振兴小城镇经济，积极引导农民向大中小城市和小城镇渐次转移，扩大农村富余劳动力的就地转移。 

5.加强农村土地保护，加大对失地农民基本公共服务供给。落实最严格的耕地保护政策，赋予农民长期而有保障的土地使用权；合理确定征地补偿标准，确保征地补偿款足额、及时发放给农民；可以考虑通过征收土地增值税，将征地溢价收入全部纳入农村社会保障资金范围，利用这部分巨额资金优先为失地农民提供养老、医疗、就业等社会保障，解决其后顾之忧。 

6．继续增加对农村基础设施投入，发展现代农业，促进农民增收。推进新农村建设，必须加大对农村中小型公共基础设施建设的投入，重点支持与农业生产和农民增收密切相关的乡村道路、农村水电、安全饮水等农村中小型基础设施建设，改善农村公共服务水平。 

7．注重农村生态环境保护，积极推广新型能源使用，改善农民居住环境。