住房制度改革的决策过程

——本文摘引自徐景安《我所亲历的改革决策过程》

我国城市住房制度一直采取国家包下来的办法，由国家投资建房，再无偿分配给职工。当时，全国城镇公有住宅9亿多平米，实收租金1亿元，每平米租金0.11元，远不够管理、维修之用，致失修失养的住宅占一半以上。为此，建设部房管局提出来，要将房租提高到每平方米0.54元。这同价格改革一样，面临同样的问题：提高房租，涨不涨工资？不涨工资，老百姓要骂娘。提房租、涨工资呢？住小房子的，可能有好处；住大房子的，就要多掏钱。老红军、老干部能多掏钱吗？算下来，还不如不改。改了以后，国家还得多掏钱。

1984年5月我在《试论我国的经济发展战略》一文中提出：“现行的住房政策必须代之住宅商品化，这是解决住宅问题的惟一出路。”具体做法是“变住房无偿分配为补贴出售、优价出售和全价出售”，“变低房租为半价、全价房租”，“公有住宅折价出售”，“住宅建设产业化”。（4）1984年底和1985年初，我两次向紫阳同志面议，提高房租不是为了弥补亏损，而是立足于把房子卖掉，即房租提高到使买房比租房合算。全国9亿多平米的公有住宅，以每平米50元出售，国家就可收回450亿，投入住宅再生产。极而言之，把房子白送给老百姓，也是财政甩了包袱，不用再补贴了嘛！提高房租，职工可以买房，就不会有意见。如果，得不到房子的所有权，房租提高一点，职工也不愿接受。住房制度改革还可以引导消费。当时，职工有钱就买彩电、冰箱，生产不出来，只得大量进口，而房子伸手向国家要，国家没有财力建房。住房制度改革后，职工有钱就先买房了，减轻了对进口消费品的压力。紫阳赞成我的意见，成立国务院住房改革领导小组，我是小组的成员。

住房改革领导小组形成两种意见，建设部房管局的意见是提高房租，我则主张卖房。我对房管局的同志开玩笑说，你们当然不赞成卖房了，房子卖掉了，房管局局长就当不成了。住房在地方手里，住房改革自然由地方决策。形成青岛模式，提高房租，发放住宅券作为过渡；上海模式，小步快跑，逐步提高房租；深圳模式，提高房租，折价出售，一步到位。经过十多年的探索，殊途同归，最后都实行了住宅商品化。

现在买不起房，成了指责住宅商品化的一大罪状。过去住房，政府无偿分配，当然人人都住得起，但住得上吗？1982年城镇人均居住面积，从1978年的3.6平米提高到4.4平米，但由于人口增加和分配不合理，1982年比1978年缺房户反而增加60万户，达到749万户，占总户数的1/3；无房户增加了68万户，达到199万户，占总户数的1/10。住房改革以后，住房水平明显改善。20年前1.95亿城镇居民，人均住房不足5平米；今天5.4亿城镇居民，人均住房达到20平米。20年前城镇居民，买得起房的人，占人口的0.3%；10年前买得起房的人，占人口的3%；今天买得起房的人，占人口的30%。当然今天还有不少人买不起房，政府应该为低收入者提供廉价房，这应该说注意到了，但没有妥善解决。当然还有房价暴涨问题，涉及分配不合理等诸多问题，但不能因此而否定住房改革。

还有一项就是土地制度改革。1982年宪法第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”这条规定看上去是保护国有土地、保护国家利益，但由于国有土地不得出租、也不准以任何形式转让，结果被无偿占用，造成土地资源的严重浪费，给国家带来无可估量的损失。

土地制度改革是深圳特区起步的。因为建设急需资金，就开创了有偿使用土地的先例。1987年5月深圳借鉴香港模式，制定了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，确定了土地所有权与使用权分离的原则，采取协议、招标、拍卖的方式，出让国有土地使用权。海南杨浦把土地批租给外商，也许存在租金过低的问题，有人指责是“卖国行为”，将使我国重新沦为外国的租界，掀起轩然大波。

中国改革过程中经常发生以维护国家利益为名质疑、批判改革的事件。土地制度改革，使国有土地无偿使用变为有偿使用，明明是维护了国家利益，然而却获得了“卖国”的罪名。土地制度不改革，无偿占用，那才是真正卖国。马克思在《共产党宣言》中说：无产阶级夺取政权后，第一项措施就是“剝夺地产，把地租用于国家支出。”旧土地制度在理论上是违背马克思的，实践上是损害国家的，却没有人站出来说。把它改掉了，反倒有了罪，这实在叫做莫明其妙。

1992年5月13日，我在深圳召开的第三期土地使用制度改革市长研讨班上说：“城市调节经济的手段主要有三个：第一是土地规划；第二是人口规划；第三是产业规划。而土地又是要放在第一位的。如果我们的城市注意到了这三个方面的问题，就是管住了大问题。”“我们很多城市为什么总是破破烂烂？原因就是没有钱搞城市建设。于是就多办工厂、多建商店，好收税利。结果企业办了一大堆，还是没有钱搞城市建设，城市还是破破烂烂。如果我们把土地作为重要财源，就可以实现良性循环。我们从土地获得收益，搞城市基础设使建设，就可以吸引大家投资办厂盖房，地价上涨，再拿去搞城市建设。这样就形成了良性循环。”

北京、上海、深圳等城市建设发生了翻天复地的变化，靠什么？就是土地制度改革、房地产市场。1972年尼克松访华，北京王府井忙着粉刷。当时的北京到处是灰色的平房，才两个购物中心，即王府井百货大楼和西单商场。那时的上海也是一样，除了帝国主义留下的外滩几座楼，还有什么先施、永安、国际饭店，解放以后没有任何改变。我出生在上海，就是住在贫民窑里，连自来水也要去挑。现在都成了大都市了，也算给中国长了一点脸！

1984年应上海汪道涵市长之邀，讨论开发浦东问题。碰到一个难题，政府拿不出钱来建黄浦江大桥。后来想出一个办法，向日本银行贷款，再用养殖对虾的钱来还贷。看可怜到什么程度。政府连建桥的钱也拿不出，谁也不愿开发浦东。这是什么原因？如果使用土地要花钱，浦西的地越来越贵，自然到土地成本低的浦东开发，政府从土地中受益，盖一座桥还不是小意思。

还有一件趣事，新华社内参登了这样一篇报道：上海住房紧张，侨眷手里有钱也买不到房。香港来了一个商人，对市政府说，只要划一块地给他，就可解决这个难题。政府正为这事头痛，就给了他一块地。他从香港请了一个设计师，画出图纸，就在报纸、电视做广告，预交房款，在规定时间交房。结果房子被侨眷一抢而空。他请施工队建房，自己就回香港了。就这样，他没掏什么钱，大捞了一笔，还为上海解决了一个老大难问题。报道最后说，这件事为什么我们自己不干，让一个香港人做呢？没错，在当时的体制下，自己就不许做。这个香港人不是打着房地产开发，而是帮侨眷解决住房困难的旗号来干的。此后过了10多年，我们才明白房地产是一件赚钱的买卖。传统体制把我们一个个变成了傻子，拿着金饭碗讨饭。

事情就是这样，有利也有弊。明白过来了，也出了问题。土地转让、房地产开发中产生了一批新的暴发户。利用出让土地不公开、不规范、不公平的制度漏洞，官商勾结，大发横财，加剧了两极分化、贫富扩大、权力腐败。土地的巨大收益没有纳入预算，也成了各级政府的小金库，公款吃喝、公款旅游、公款买车大都从这里开支。看，腐败再次与改革同时俱进。那么，土地制度要不要改呢？是明白好还是不明白好呢？

土地制度改革是违宪的，至1988年终于通过宪法修正案：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”我国改革的过程，就是不断违宪、又不断修宪的过程。我国一直强调要制定社会主义宪法，而社会主义恰恰在探索中。把斯大林版本的社会主义写入宪法，这本身就是改革的对象，改革就是违宪，于是有人出来保卫宪法。经过一番斗争，改革有所推进，再来修宪。现在就面临这种情况，宪法中有不少提法已经过时，有些人就依据宪法来批评改革，又引发了一场争论。究竟应该制订一部什么样的宪法，值得讨论。