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深化农村综合改革,保障耕者享其“福”

2007-01-01 10:55 中改院

摘要:农村改革30年来,我们迈出了三大步,家庭联产承包责任制实现了“耕者有其权”;农村税费改革保证了“耕者有其利”;农村综合改革的目标是保障“耕者享其福(利)”。第三步农村改革现实压力和动力来自于农村基本公共服务的短缺难以适应农民日益增长的公共服务需求。中国(海南)改革发展研究院(以下简称“中改院”)2006中国改革调查问卷报告显示,有84.27%的专家认为,当前农村改革中面临的最突出问题是农村基本公共服务的短缺。无论是从发展农村生产力,还是保障农民的生存权和发展权,为农民提供基本的公共服务都是农村综合改革的重要目标之一。

农村改革30年来,我们迈出了三大步,家庭联产承包责任制实现了“耕者有其权”;农村税费改革保证了“耕者有其利”;农村综合改革的目标是保障“耕者享其福(利)”。第三步农村改革现实压力和动力来自于农村基本公共服务的短缺难以适应农民日益增长的公共服务需求。中国(海南)改革发展研究院(以下简称“中改院”)2006中国改革调查问卷报告显示,有84.27%的专家认为,当前农村改革中面临的最突出问题是农村基本公共服务的短缺。无论是从发展农村生产力,还是保障农民的生存权和发展权,为农民提供基本的公共服务都是农村综合改革的重要目标之一。提高农村人口素质是发展农村生产力的基础,而目前我国农村劳动力平均受教育年限只有不到7年,西部某些地区不到4年。低水平的人口文化素质难以使现代农业科技转化为现实生产力,据调查,我国农业技术与农业科技成果转化率和转化成果普及率仅为30%~40%。在解决了广大农民温饱问题后,农民对发展权的诉求日益强烈,其显著标志就是对义务教育、公共医疗卫生、社会保障、就业等基本公共服务需求日益增长。但从现实来看,农民“上学难、上学贵”问题还没有完全解决,“因病致贫、因病返贫”的比例在西部某些地区还相当高,土地还是农村养老、生存保障的主要载体,真正的社会保障在农村才刚刚起步。正是农村基本公共产品的严重短缺影响了农民的发展能力的提高,也正是能力的匮乏才使很多农民囤于贫困的陷阱。客观分析,农村基本公共服务供求矛盾的根源在于农村公共产品供给体制不适应农村公共服务要求。在这个特定背景下,中改院提出,新阶段农村综合改革的主要任务,就是要变革农村的上层建筑,为农民提供基本而有保障的公共服务,以逐步实现基本公共服务均等化的目标。 

中央政府从2005年开始部署了农村综合改革。2006年9月国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议,总结了以往改革的经验,部署了新的改革工作。目前,农村综合改革的总体进展比较顺利,试点范围逐步扩大,农民也从综合改革中得到了实实在在的好处。但在具体操作过程中也暴露出一些倾向性问题。 

农村综合改革面临的困境与困惑 

乡镇机构面临的 “定位困惑”。农村税费改革和乡财县管以后,管住了乡镇干部以各种名义向农民伸手,大大缓解了农民负担。在制度约束下,乡镇政府及其职能机构需要重新定位。中改院2006年中国改革调查的统计结果显示,有近九成的专家认为,提供基本而有保障公共服务是乡镇政府最主要的职能;78.37%的专家认为应该定位于社会管理,保持农村稳定;而只有不到半数(40.45%)的专家认为应当促进生产发展,提高农村经济实力。可见,乡镇政府的主要职能应该定位于“公共服务”和“社会管理”上。但真正到基层,乡镇干部具体提供哪些公共服务,怎样提供,是不是符合农民的意愿,怎样理顺乡镇“条块”关系来有效提供公共服务,这一系列的问题还有待解决。面临这些问题的带来的困惑,许多乡镇干部还没有一个清晰的定位。“我们应该干什么呢?”,这是中改院课题组在西部四省(甘肃、宁夏、青海、四川)调研时听到乡镇干部反映最多的问题之一。因此,要真正转变乡镇政府职能,把乡镇干部的关注点转移到公共服务上,进而变成有效的行动,还需根据区域发展实际情况,因地制宜,分类进行。 

贫困地区义务教育筹资面临“无米之炊”的困境。目前,以县为主的农村义务教育体制,有效的保证了教师工资的足额发放,稳定了教师队伍。中央“两免一补”政策范围不断扩大,为农村初中、小学学生筑起了一道安全保障网,大大缓解了农民子女义务教育上学难的问题。但对贫困地区而言,农村义务教育方面的困境并未得到根本改变,这种困境体现出一种新的趋势:由“上学难”逐步转变为“办学难”。由于中国绝大多数县财政还属于吃饭财政,工资的发放都依赖转移支付,根本无法弥补义务教育的经费“缺口”,这使学校和地方政府陷入了“无米之炊”境地, 乡财县管以后,乡镇政府不能再举新债,更使农村义务教育办学条件雪上加霜。毫无疑问,办学难已经成为困扰贫困地区教育中最为头等难题。 

基层政府面临公共服务职责与财力失衡的困绕。我国农村人口多,经济发展水平低,税源有限。取消农业税后,相当部分的县乡又失去了一个主体税种。从中改院课题组调研的情况看,县乡财政面临主要问题是,各级政府间财力配置不均衡,县乡财力薄弱,政府级次多,基层政府财政收入有限。分税制以后,在事权下放的同时,财力却层层上移,加之转移支付又缺乏效率,造成基层政府公共服务职责与财力严重不对称。目前,中国近70%的公共支出发生在省和省以下,其中,50%以上的支出发生在市、县、乡三级,尤其是县乡两级政府担负着相当沉重的支出责任。但中央财政收入比重从分税前的28.35%上升到2005年的53.3%。同时,省和市级政府的财力也有集中趋势,只有县乡两级政府财政收入比重在下降。比如说,基础教育和公共医疗卫生应主要由中央政府和省级政府提供,而中央对教育事业费用的支出不到8%,县级政府承担了近60%的教育事业费和55%~60%的医疗支出。另外,中央转移支付体系中,最具有公共服务均等化作用的一般转移支付比例过小(15.3%),不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用,也限制了地方政府在地区性公共产品供给中的自主性,不仅难以起到实现公共服务均等化作用,甚至还在拉大地方财力差距 

深化以基本公共服务为主线的农村综合改革 

以乡镇政府改革为重点,优化基层公共资源配置。(1)以为农民提供基本而有保障的公共服务调整乡镇政府的职能定位。面对农村基本公共服务的现实压力,乡镇政府作为与农民最接近的一级政府,应当按照统筹城乡发展的基本要求,把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整,还是管理机制、运作机制的改变,都要有利于保障基本公共服务职能的履行。a:以发展农村社会事业为重点,提高乡镇政府服务农民的水平,通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系,逐步形成惠及农民的基本公共服务体系。b:健全农村社会治安防控体系,创新农村公共服务和社会管理方式,保持乡村安定有序。c:以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心,整合农村各种资源,以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。湖北咸安的经验表明,在政府合理承担改革成本的前提下,变“以钱养人”为“以钱养事”,不仅可以使乡镇机构编制得到有效的控制,还可以降低成本,提高效率,走出一条构建农村公共服务体系的新路。 

推进以落实教育经费保障机制为重点的农村义务教育改革。中央已明确,“十一五”的前两年全部免除农村义务教育阶段的学杂费,这是向实行免费义务教育迈出的重要一步。以此为起点,还需要进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任,在建立农村义务教育稳定的投入机制方面尽快取得突破:(1)要把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入,通过中央和省级政府进一步的经费追加,逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。(2)以保证乡村学校稳定的教师队伍为重点,将乡村教师津贴严格纳入政府财政预算,确保按时足额发放。(3)对于贫困县,中央和省级财政应当增加转移支付比例,确保经费落实。(4)加大审计和检察力度,杜绝挪用、占用国家补助资金的现象,杜绝农村义务教育乱收费的回潮。 

按照基本公共服务均等化的要求,加快建立公共财政制度。改变城乡二元的公共服务体制,重要的是中央地方关系要从“以经济总量为导向”向“以基本公共服务均等化为重点”转变。现行的中央地方关系,使各级政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入增加上,经济总量是硬指标,基本公共服务是软约束。在这种情况下,改变城乡二元的公共服务体制是缺乏基本条件的。为此,要以基本公共服务均等化为重点,调整和改革中央地方关系。在明确各级政府在农村基本公共服务分工和职责的前提下,按照事权与财力相匹配的原则,建立普惠亿万农民的公共财政制度。(1)增加中央和省级政府对农村的投入,使财政资源配置的重点由城市转向农村。(2)调整财政支出结构,使财政投入的重点由基础设施建设转向基本公共服务。(3)完善转移支付制度,着力增强县乡基层政府基本公共服务供给的财力。(4)积极推进省级直接对县的财政管理体制试点。使省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县,减少财政管理层次,提高行政效率和资金使用效益。 

按照统筹城乡发展的要求,尽快打破城乡二元的公共服务制度安排,逐步实现基本公共服务均等化。城乡居民基本权利的不平等主要表现在享受基本公共服务方面的不平等。在城乡二元的公共服务体制安排下,基本公共服务严重缺失不仅成为社会公平正义的焦点问题,也成为农村生产力发展的严重桎梏。有的专家认为,统筹城乡发展的关键是打破城乡二元的户籍制度。理性地分析,城乡二元的户籍制度的主要差异在于两种户籍中基本公共服务的“含金量”不同。因此,打破城乡二元户籍制度最具有实质性意义的举措在于建立城乡统一的公共服务体制,逐步实现城乡基本公共服务的均等化。作者单位:中国(海南)改革发展研究院

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