常修泽：资源环境产权制度的缺陷对收入分配的影响及其治理研究

酿成中国社会收入分配差距过大的原因是相当复杂的。资源环境产权制度的缺陷是深层次原因之一。

当前中国资源环境产权制度的缺陷主要表现在产权界定制度、产权配置制度、产权交易制度和产权保护制度四个方面。

产权界定制度的缺陷主要是未能界定清晰资源环境产权主体除所有权以外的其他经济权利，由此带来两个方面的“非对称性”，即资源产权“主体归属”与产权“收益归属”的“非对称性”、环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。

产权配置制度突出的问题在于一部分资源闲置浪费，另一部分资源则利用过度甚至枯竭；同时也存在着中央和地方资源产权关系配置不当。这都涉及相关利益群体的利益问题。

产权交易（或流转）制度的缺陷核心是资源价格制度问题。突出表现在资源价格成本构成不完全和资源价格形成机制的非市场化、价格双轨制及交易中权力部门的“双重垄断”地位。

产权保护制度的缺陷突出表现为对各种资源环境的产权保护不力，特别是对农民土地权利的保护不力上。农民的土地，从国家角度看是资源，而从农民角度看则是其安身立命的资产。

上述四方面产权制度的缺陷与社会收入分配有深刻的内在联系，虽然其作用的着力点、作用深度和涉及的社会群体不尽相同，但客观上都对中国现阶段收入分配产生严重的影响。中国经济决策部门如欲规范和调整收入分配，作为战略构思之一，需要着手建立和健全资源环境产权制度，这是绕不过去的。

基于此，本文提出六点建议。同时，也应有其他方面的协调配合和整体运作。

围绕社会收入分配问题，学术界已从诸多角度进行了研究，其中不乏鞭辟入里之作。本文选取“现代资源环境产权制度”这一理论视角，集中探讨现阶段中国资源环境产权制度之缺陷对收入分配的影响，在此基础上提出旨在有助于调整收入分配的方略和对策。

一、引论：中国资源环境的总体状况及产权制度的四大支柱

（一）资源状况

这里讲的资源，指自然形成、可被开发利用、并具有某种稀缺性的实物资源统称。按照国内外资源分类标准，大体分为土地资源、矿产资源、森林资源、水资源和海洋资源。笔者认为，深入研究资源产权制度与收入分配的关系，有必要首先把握中国资源的基本状况，特别是资源的存量格局及其自身特点。

1、土地资源

根据中国土地利用变更调查的最新资料，2005年大陆部分（未包括港澳台）主要地类面积为：耕地12208万公顷；园地1155万公顷；林地23574万公顷；牧草地26214万公顷；其他农用地2553万公顷；居民点及独立工矿用地2601万公顷；交通运输用地231万公顷；水利设施用地360万公顷。

中国土地资源的特点：一是绝对数量较大（总面积约占世界土地总面积的7%左右），但人均占有量较小（仅为1.4亩）；二是土地资源质量不平衡。按现有的技术经济条件，可被利用的土地资源约占2/3，其他约1/3的土地，包括沙漠等难以开发利用；三是各类土地资源分布不平衡，耕地资源的大部分布在东部和中部的湿润、半湿润地区。研究土地资源，重点拟放在农民耕地和城镇建设用地，这对研究农民及房地产商的收入状况及不同群体收入差距具有意义。

2、矿产资源

截至2003年底，全国已探明资源储量的矿产共158种，其中能源矿产10种，金属矿产54种，非金属矿产91种。矿产资源中最值得研究的是石油资源。根据1994年第二次全国油气资源评价结果，中国石油资源总量为940亿吨；迄今中国累计探明可采储量61亿吨（其中累计采出量约36.4亿吨，剩余可采储量24.6亿吨）。另据有关专家估计，中国石油资源的“最终可采资源量”为130-150亿吨。资源地区分布不平衡，陆上石油主要分布在东北、华北和西北；煤主要分布于西北和华北；铁集中于东北、华北和西南；铜主要分布在长江中下游地区。从现有资料看，一些尚未开发利用的大型、超大型矿区，主要分布于西部边远地区。

3、森林资源

根据森林资源清查，全国现有森林面积1.75亿公顷，森林覆盖率为18.21%，森林蓄积量125亿立方米。最大的问题是总量不足，森林覆盖率仅相当于世界平均水平的61.52%，居世界第130位；而且其分布明显不均，东部地区森林覆盖率为34％，中部地区为27%，西部地区不足13%，其中占国土面积32%的西北5省区森林覆盖率不足6%。

4、陆上水资源

总的说，水资源相对丰富，总量为2.7万亿立方米，占全球水资源的6％，但人均拥有水资源量不足，是联合国认定的“水资源紧缺”国家之一。同时，水资源的分布也不均衡。占全国面积1/3的长江以南地区拥有全国4/5的水量，而面积广阔的北方地区只拥有不足1/5的水量，其中西北内陆的水资源量仅占全国的4.6％。

5、海洋资源

据有关资料，海洋能源理论蕴藏量6.3亿千瓦，其中油气资源沉积盆地约70万平方公里，石油资源量估计为240亿吨左右，天然气资源量估计为14万亿立方米，还有可望在本世纪成为油气替代能源的“可燃冰”，但海洋资源开采难度较大。

（二）环境状况

这里讲的环境，既包括天然的自然环境（原生态），也包括人工治理后的“次生环境”。从环境产权制度对收入分配影响的角度来研究，主要涉及：

1、大气环境

影响空气质量的首要污染物是颗粒物。在可比的城市中，40.5%的城市颗粒物超过二级标准。颗粒物污染较重的城市主要分布在中部（山西、河南、湖南）、西部（宁夏、内蒙古、甘肃、陕西、新疆、四川）、东北（主要是辽宁）以及首都北京等地。

2、淡水环境

2005年，国家环境监测七大水系中，珠江、长江水质较好，辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重。据监测统计的城市内湖中，有些湖处于富营养状态，但有些湖（例如杭州西湖）经治理后明显改善。这些对周边房地产价格都会产生影响。

此外，还有海洋环境、声环境等，不一一列举。

（三）现代产权制度的四大支柱

根据笔者的研究，完备的现代产权制度主要包括以下四个方面的制度：（1）产权界定制度；（2）产权配置制度；（3）产权交易（或称产权流动、流转）制度；（4）产权保护制度。产权界定制度主要是对产权体系中的诸种权利归属作出明确的界定和制度安排，包括归属的主体、份额以及对产权体系的各种权利的分割或分配。产权配置制度主要涉及各类主体的产权在特定范围内的置放、配比及组合问题（也包括中央和地方收益权的分配）。产权交易或流转制度主要是指产权所有人通过一定程序的产权运作而获得产权收益。产权保护制度是对各类产权取得程序、行使的原则、方法及其保护范围等构成的法律保护体系。笔者认为，资源环境产权制度也是由上述四大支柱构成的。正是由于现行资源环境产权制度在产权界定、产权配置、产权交易和产权保护等方面存在的某些缺陷，从而对社会收入分配产生直接或间接的影响。本报告将按此逻辑展开分析。

二、资源环境产权界定制度的审视

从实际情况来看，资源环境产权界定制度的缺陷对收入分配的影响，突出表现在未能界定清晰资源环境产权主体除所有权以外的其他经济权利，由此带来两个方面的“非对称性”。

一是资源产权“主体归属”与产权“收益归属”的“非对称性”。

本来，根据现行法律规定，土地（除农村集体土地）、矿藏、水流、森林等自然资源都属于国家所有，国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上却存在着资源的所有权与收益权在相当大程度上偏离，使得自然资源最终所有者从资源开发和使用中得到的收益——本应由全体公民共享的公共利益——未能完全实现。

以能源行业为例，近几年由于国际油价持续走高，带动国内石油企业的利润大幅增长。如三大石油集团中仅一家集团在“十五”期间累计实现利润总额即达4751亿元，年均增长速度达到28.3%。问题在于，面对如此丰厚的利润，作为公共利益的代表者是否能充分获得收益？是否存在“公共利益部门化”“公共利益单位化”的问题？下面从利（股东利润）、税（资源税）、金（特别收益金）三个角度进行分析。

——先看“利”。本来企业创造利润应向投资者回报。但根据1993年颁发、现在仍执行的“对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”之规定（根据笔者研究，这个规定本身有缺陷，需要进行修正），不少国有企业税后并不上交利润（合规但不合理），而且有些不属于1993年前注册的大型国企也借故“搭便车”，执行不上交利润的政策（既不合规，更不合理），这其中就包括一些资源垄断企业。

——再看“税”。在很长的一段时间内，资源税税率较低。根据1993年颁布的资源税条例，石油资源的资源税率标准为8元—30元／吨。尽管12年内原油价格上涨了5-6倍，但课税标准十余年没有发生变化。自2005年7月1日起有所调整，即由原来的8元—30元／吨调整为14元—30元／吨，但在我看来，仍属“微调”，与1993-2005年期间石油价格的涨幅（上涨了5-6倍）相比仍不成比例。据有关方面折算（由“从量计征”到“从价计征”折算），目前中国原油资源从价税率约为1.5%，远低于10%的世界平均水平。

——再看“金”。根据2006年初出台的《石油特别收益金征收管理办法》，从3月26日起，国家对石油开采企业销售国产原油所获得的超额收入，按比例征收石油特别收益金，应该说，这是一项特殊的调节措施。有人将这种“特别收益金”称为“超额利润税”。但与国际上60%—100%之间的相似税种（当然，不同国家相似税种的税率是随着价格和利润的波动而波动的）相比，目前中国20%—40%的征收比率并不算高（据有关方面估计，目前征收的“特别收益金”，将对石油开采部门产生约300亿元的影响，占其利润总额的15%左右）。

利润免交或少交，税率较低或微调，特别收益金也存在一定落差，由此三条推算，社会公共利益方面从此行业的高额收益中分享到的部分并不完全充分，有一部分收益流入部门或相关利益者手中，出现一定程度的利益部门化。据有关数据，某能源集团2005年上半年工资成本增加21.4%，增长幅度令低收入行业难以望其项背。另外，一些外国投资商也从中国在海外上市的能源公司中获得可观的收益。由此促使人们研究资源产权“主体归属”与产权“收益归属”的“非对称性”以及收益失衡问题。

二是生态环境产权界定不清，存在环境贡献者与环境受益者的利益“非对称性”。

环境产权制度是一个被忽视的问题，2005年笔者曾撰文讨论过此问题。长期以来，在中国，生态环境领域一直没有明确地提出产权问题。由于存在根深蒂固的“产权实物观”（即把产权仅仅理解为一种实物形态的东西），而对于生态环境这种无形之物人们普遍认为可以“无价”或廉价获取。于是，在现实生活中，大部分生态环境形成无偿使用，外部经济的受益者不需要支付相应报酬（甚至不需要支付任何报酬）就能获得好处，而外部收益的提供者利益则受到损害。

这涉及到“溢出收益”问题。在笔者看来，生态环境具有典型的正外部性，主要表现为私人边际收益（Private Marginal Benefit, PMB）与社会边际收益（Social Marginal Benefit, SMB）的不一致，产生向外溢出的收益。而这种外溢的收益处于市场交易之外，难以通过市场价格反映出来。

比如，西部地区在生态环境保护方面做了诸多贡献，包括生态公益林的建设以及各种“禁止开发”的自然保护区等，但却未能获得与这种“环境贡献”相对称的收益；与此同时，那些享受到这种生态环境外溢收益的其他地区却未能支付相应的费用。于是，为生态环境保护做出贡献的地区和享受溢出效应的地区之间存在着利益分配的不公平，这也是造成区域间收入分配关系未能理顺的原因之一。

再比如，生态环境对毗邻地带房地产价格的影响更值得研究。生态环境较好的房地产项目和一般项目之间在价格方面存有较大的差异。比如上海黄浦江、北京昆玉河、天津水上公园以及杭州西湖等周边“秀水”地区的房地产价格，近年上涨比较明显，与“非秀水”地区房地产价格有较大差异。在这里，房地产开发企业在从事经营活动过程中，实际上搭乘了社会创造的生态环境效益的“便车”，不合理地攫取了优质生态环境所产生的一部分收益（此系产权经济学所讲的典型的“搭便车”现象）。这种产权界定的缺陷导致收益在房地产开发企业和环境创造者之间不合理的分配，收益明显向房地产开发企业不合理地倾斜，在一定程度上拉高了房地产行业的利润。

之所以会形成这种利益分配不合理的经济格局，与没有建立现代环境产权制度，特别是环境产权界定不清有关。这不禁使我想到著名产权经济学家巴泽尔（Y．Barzel）的一段话：产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大。这对研究生态环境产权界定对收入分配之影响是十分重要的。

三、资源环境产权配置制度的审视

首先，现存资源产权配置制度的缺陷，主要表现为一部分资源处于利用不足、闲置浪费的状态，而另一部分资源则处于利用过度、濒于枯竭的状态。这其中夹杂着各种利益集团的矛盾冲突并带来收入分配不合理的问题。

——从资源利用不足、闲置浪费的情况看，突出表现在土地资源上。根据国土资源部披露的数据，截至2004年底，全国城镇规划范围内闲置、空闲等土地达395万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8％。在闲置土地中，相当一部分是房地产开发企业购置后未开发的土地。根据国土资源部2005年的调查，在房地产开发商手中逾期2年以上未开发的土地就达到40万亩；另据《2004年中国房地产市场年度报告土地市场分报告》显示，2004年末房地产开发企业购置土地和开发土地的数量之差超过150万亩（此数得到房地产界认可）。这些闲置土地的存在加剧了土地市场的供求失衡，在一定程度上拉动了地价进而房价的上涨，损害了购房者特别是中低收入购房者的利益。

——在一部分资源利用不足、闲置浪费的同时，另一部分资源却利用过度、濒于枯竭。据统计，目前全国共有煤炭、森工、石油等各类资源型城市400多个，其中80多个属于资源枯竭型城市。随着资源枯竭，主业萎缩，下岗失业人员众多，再就业压力增大，部分职工收入处于全国城市居民人均水平之下，甚至低于当地农村人均可支配收入的水平。据统计，全国因矿山资源枯竭而产生的困难矿工总量约在300万－400万，并影响1000万以上的职工家属生活。笔者2005年曾赴号称“中国林都”的黑龙江省伊春市这一资源型城市考察，由于长期超负荷采伐，可采森林资源濒于枯竭，有5万职工需要转岗安置，部分职工生活处于贫困线以下。

资源产权配置方面的另一突出矛盾，是中央和地方资源产权关系配置不当，集中表现在对资源属地所应拥有的开发权和收益权上。比如，西部某地是国内著名的矿产资源富集区，已发现的矿产资源计8类48个品种，其中煤炭、石油、天然气以及铝土矿等矿产资源丰富。随着西部开发战略的实施，该市的煤炭和石油天然气资源得以大规模开发，“十五”期间上缴中央、省及留存的全口径财政收入合计翻了近3番。但由于上缴比例过大（约占2/3左右），导致该市12个县市区中仍有10个国家扶贫重点县，2个省级扶贫重点县，贫困人口为全省之冠。

之所以形成如此反差，主要在于资源产权的配置包括经营权和收益权与资源属地关联度较差，地方对于那些大矿和富矿的探矿采矿经营权以及资源收益权受到限制，资源所在地难以通过合法的途径从本地资源开发中得到相应的利益（对于小、贫、散矿，地方还是拥有很大自主权和收益权的，但一些又流入私人矿主手中）。

有论者提出，资源属地不是可以通过资源税的征收获得收益吗？诚然，资源税作为地方税确实是获取收益的途径，但目前来看，资源税毕竟是小税种，无论在中部地区，还是在西部地区，资源税在地方财政收入中的占比较低。影响资源税对地方财政贡献的因素主要有：（1）税率偏低；（2）税率采取“从量征收”而不是“从价征收”的方法，导致在资源价格上涨的情况下，地方无法获得相应的收益；（3）税收分配也不尽合理。

正是由于资源型企业与地方经济关联度很弱，造成企业人员与当地居民相当大的收入差距，也使地区间的不合理利益分配进一步加剧。同时，资源型企业对自然资源的垄断经营，还给所在地留下了资源锐减甚至枯竭和生态破坏、环境污染等一系列问题，给收入分配不合理的格局注入新的因素。

四、资源环境产权交易（流转）制度的审视

产权交易（或流转）制度的缺陷的核心是价格制度问题。突出表现在资源价格成本构成和价格形成机制两个方面。

其一，资源价格成本构成不完全，导致利益不合理分配

目前中国资源企业的成本，一般都只包括资源的直接开采成本，而象矿业权有偿取得成本、环境治理和生态恢复成本等尚未体现，形成不完全的企业成本。

1、矿业权有偿取得成本（包括前期勘探成本的合理分摊及开采成本）：目前在中国矿业权取得环节上，大多数矿业企业（特别是国有企业）的矿业权是无偿获取的。据不完全统计，在15万个矿业企业中，通过市场机制有偿取得矿业权的仅有2万个，其余13万个矿业企业则是通过行政划拨的无偿方式得到。

2、环境治理和生态恢复成本：绝大多数矿业企业没有将矿区环境治理和闭坑后的生态恢复等投入纳入生产成本。例如，全国因露天开矿等累计压占土地面积586万公顷，损害森林106万公顷，损害草地26万公顷。治理这些问题的费用未纳入其成本。

此外，还有安全成本、人工保障成本等，也未能完全体现。

据估计，如果将煤炭开采过程中造成的资源、环境成本等都纳入煤炭生产成本，吨煤平均增加成本约50元；其它部分矿种成本增加可能更多。综合估算，目前被湮没的矿产品单位成本约在50—100元，总成本达到3000—6000亿元。应该说，不完全成本是目前煤炭行业取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”们超常致富的奥妙之一。

其二，资源价格形成机制不合理，扭曲社会不同利益群体的收入分配

在这方面，土地资源的情况最能说明问题。其弊端主要表现在如下三点：

1、资源价格该市场化的未市场化，导致价格的市场化形成部分占比偏低。这是资源价格形成机制最突出的问题。截至2005年底，“招拍挂”出让土地面积占全部出让土地面积的比例只有35％。特别是经营性土地该市场化而未市场化的问题比较突出，工业用地和经营性基础设施用地，大部未按市场机制运作。

2、“已化”与“未化”两部分并存，形成价格“双轨制”。这种价格双轨制导致了套利的机会主义倾向：以“非经营性用地”的名义，通过协议出让甚至行政划拨方式，低价或无偿取得土地，之后再全部或部分转为经营性用地，套取高额的利润。

3、即使有偿交易部分，权力部门处于“双重垄断”地位。在中国当前的土地市场中，权力部门实际拥有“双重垄断”的权力：一方面，面对土地的拥有者（特别是农民的土地），权力部门是“垄断买方”，土地要转换性质，必须首先“卖”给政府。这种强制力使权力部门与农民之间存在一种不对等的交易（关于在这一过程中农民的利益被严重损害的问题，本文将在第五部分从产权保护的角度进行论述）。另一方面，面对“购房群体”这一最终消费者，权力部门又是上游要素——土地的“垄断卖方”，消费者要购房实际上必须先从政府处购买土地。这又是一种不对等交易。在这种“双重不对等交易”框架下，无论是权力部门操纵土地价格直接拉高土地成本（据了解，土地成本一般要占到整个房屋成本的30%-40%左右），还是与潜在的土地需求者合谋（权力与资本合谋）所引致的“租金”成本，最终都传递下去表现为高房价。

以上三个方面的弊端，必然导致利益分配的扭曲，造成明显的“两益两损”。所谓“两益”，一是地方政府从操纵土地中获取巨大利益，据了解，一些市县的土地出让金收入占到财政收入的35%，高者达到60%。在这当中，一些政府官员在权力与资本合谋中把权力与土地挂钩，将号称人类“财富之母”的土地变成个人、家庭和相关利益者的“财富之母”，从昔日的成克杰到最近暴露的一批腐败高官，不少因操弄土地而最终栽在“地”上，“财富之母”异化为“腐败之母”。二是房地产企业获取较高的收入。在近来的福布斯财富排行榜中，排名前200人中有60多位来自房地产界，2005年胡润版“中国大陆富豪榜”中，来自房地产行业的企业主就占到四到五成。另据一家人力资源咨询公司所进行的调查，2005年房地产行业年度平均薪酬为63251元，居各行业平均薪酬的榜首。在地方政府和房地产企业获得“两益”的同时，也存在着“两损”：一是农村土地的实际拥有者——农民利益受损；二是消费者特别是低收入的消费者在高房价的格局下利益受损。这种“两益两损”与资源产权交易制度的缺陷有直接关系。

五、资源环境产权保护制度的审视

从当前实际情况看，资源环境产权保护不力，突出表现在对农民土地权利的保护不力上。土地问题比较复杂，对国家来说土地是资源，但对农民来说土地是其赖以生存和发展的资产。因此，保护土地既是保护国家资源，也是保护农民的资产。当前，在这方面，土地征用随意性强，范围不断扩大，对农民的补偿标准过低，补偿款拖欠、克扣、截流等问题屡屡发生，这些矛盾使农民的利益严重受损。

据有关方面统计，仅在1987-2001年间，全国征用耕地2400万亩以上，约3400万农民因此失去或减少土地。如果再考虑违法占用耕地的情况，估计失地或部分失地农民的数量可能高达4000-5000万人。2002年之后，虽然农民失地问题引起有关方面重视，但这一问题不但没有缓解，反而愈加严重。据国土资源部公布的数据，仅2006年前5个月，国土资源部门就立案2万多起，涉及土地1万多公顷，同比上升两成，其中相当一部分是农民的土地。

根据现行对土地征用的补偿和对农民的安置标准，对农民现金形式的补偿通常都在每亩1.5万-3.5万元之间，铁路、高速公路等基础设施建设的土地征用，补偿一般只有每亩5000-8000元。即使如此低的补偿安置费用，由于实际操作中的问题农民也未必享受得到。2004年立法机构在进行《土地管理法》执法检查时，共查出拖欠农民征地补偿安置费近百亿元。

产权保护不力，对农民收入和生活造成直接影响。从国家统计局一项失地农户调查中发现，在这些失地农户中，征地时安置就业占2.7％，外出务工约占24.8％，经营二、三产业约占27.3％，从事农业约占25.2％，失业在家约占20％。这些农户耕地被占用后人均收入水平明显下降。如果无法顺利使农民获得接续的就业机会和收入来源，失地对农民收入水平的负面冲击将会进一步加剧。

笔者在此想进一步指出，土地征用过程中农民利益受损，其形成的原因是复杂的，不仅仅是资源产权保护制度出了问题，而且与资源产权界定制度和资源产权交易制度的不完善也有直接关系。从资源产权界定制度上看，农民土地集体所有的制度安排实际上导致在产权归属上的模糊和混沌，产权主体实际上处于被虚置的状态；加之现行法律并没有将农民的土地承包权明确界定为物权，与此相关的处分权和收益权没有得到充分体现，造成产权经济理论所说的“产权残缺”。从资源产权交易制度上看，行政性的强权代替了平等的市场交易，从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的去向等，基本由权力部门独家决定。所有这些都不同程度地损害了农民在土地征用过程中的参与权、决策权和对补偿收益的充分享有权。这是一个深刻的产权制度问题。

六、建立和健全资源环境产权制度，规范和调整收入分配的六点建议

以上四节，从资源环境产权界定制度、产权配置制度、产权交易制度和产权保护制度四个方面，分别分析了各自的制度缺陷及对收入分配的影响。尽管四类制度缺陷施以影响的着力点、影响深度和影响的群体不尽相同，但中国现阶段收入分配问题有其深刻的资源环境产权制度背景，则是不容忽视的。中国经济决策部门如欲规范和调整收入分配，作为战略构思之一，需要着手建立和健全资源环境产权制度，这是绕不过去的。基于这种分析，下面提出六点建议。

1、科学界定国有资源收益权的公共利益所得及分配关系，克服实际存在的公共利益蜕变为部门化、单位化和权力者私人化倾向

对于已经明确界定为国家所有的资源性资产，务必使公共利益代表在收益权上得到保证，以遏止部门、单位和权力者个人侵占公共利益以及由此导致的收入分配不公问题。具体来说，要在“利、税、金”三方面展开工作：

一是，尽快建立健全国国有“资源性资产管理体制”。推行国有资源性资产经营预算制度，改变国有资源型企业利润倾斜内部的做法。对使用国有资源的企业，当然要尊重其自身的权、责、利，但要有合理的利益界限，将合理比例的利润上缴给所有者，并用于公众福利。

二是，深化资源税的改革：决策部门应高度重视资源税问题。这是调整利益关系的重要一招。建议尽早“出招”，相应提高资源税的税率，同时在征收方式上建议将“从量计征”改为“从价计征”，以充分获取价格上涨所带来的收益。

三是，针对企业凭借国有资源的“垄断性经营”而获得巨额利润的状况，建议将“特别收益金”改为制度化的“超额利润税”，将垄断利润收归公共所有，服务于公共利益的需要。这里要特别强调，要处理好国有与民利的关系。针对当前人们普遍存在的“国有收益又会怎样”的忧虑，要想方设法使全体人民都能享受国有产权收益带来的成果，防止公共利益演变为与权力部门盘根错节的既得利益集团的私利。

2、着手建立环境产权界定制度，平衡环境外部经济的贡献者和受益者之间的利益关系

“十一五”规划已明确提出建立“环境友好型”社会，天然林资源保护、退耕还林还草、三江源自然保护区等已列入生态保护重点工程项目，这意味着做好环境产权界定，建立生态补偿和环境付费机制更为迫切。按照“环境有价”的理念，建议尽快建立现代环境产权制度，特别是环境产权界定和交易制度。建议制定“约法三章”：（1）凡是为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人，应该获得环境产权的收益。（2）凡是享受了环境外部经济的地区、企业或个人，应该向环境产权所有者支付相应的费用。（3）凡是对环境造成损害的地区、企业或个人，应该作出相应的经济赔偿。这里的关键是要确立相应的环境产权利益补偿机制，包括环境外部经济的贡献者和受益者之间直接的横向利益补偿机制以及以国家为主体的间接的纵向利益补偿机制。前者主要是在利益边界比较清晰的情况下，由环境外部经济的受益者直接向贡献者进行补偿（这是一种市场化的产权收益实现机制）。而后者主要是在利益边界比较模糊的情况下，借助政府之手征收环境税费筹集补偿资金，然后通过转移支付实现对产权外溢部分的间接补偿。

3、完善国家宏观层与资源属地的“利益分享机制”，以调节中央和地方的利益关系

可考虑某些资源的部分开采经营权适当下放给资源地区，相应确立资源地区对于属地资源一定比例的收益权，使资源属地能够从资源的开发利用中获取应得的利益。这里的重点是要实现各级财政之间合理的资源收益分配。从国际上看，不少国家在资源的收益分配上，将一定比例划归地方（有的国家资源开发所形成的收益，30——50%要留在资源所在地），而在地方收益中，又充分重视当地居民的利益，用于改善当地居民的生产生活条件。通过完善资源属地的利益分享机制，有助于缩小地区之间的收入差距，提高当地居民的收入水平。

4、通过“四个还原”构造资源价格完全成本，调节利益分配格局

逐步使资源企业特别是矿业企业合理负担其资源开发过程中实际发生的各种成本，形成“完全成本价格”。具体来说，做到“四个还原”：（1）还原资源成本：进一步扩大矿业权有偿取得的范围，并适当提高探矿权、采矿权使用费收费标准和矿产资源补偿费费率；（2）还原环境成本：建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制，强制企业从销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境的恢复和生态补偿。此外，还要还原安全成本和人工成本。通过还原上述相关成本，促进成本内部化，实现各相关主体之间合理的利益分配。

5、推进资源价格形成的市场化进程，矫正扭曲的利益分配

从此领域的改革进程看，资源价格形成的市场化改革虽已启动，但现在实际情况是，这一市场化程度依然很低。下一步应加快推进资源价格形成的市场化进程，进一步扩大招标、拍卖和挂牌等市场竞争性出让资源方式的使用范围。对于现存的资源价格“双轨制”，应加快实现并轨的步伐。对于体现公益性目标的价格支持，在适用范围和使用力度方面建议务必严格控制。即使对那些不可避免的非市场化价格部分，也应着手在市场化价格和非市场化价格之间构筑严密的“隔离带”，防止串通套利；同时，非市场化价格形成并不意味着资源可以无偿使用，要通过建立资源有偿使用制度，以体现最基本的成本和价值观念，尽可能缩小“双轨制”的价格落差。建议将目前流行的“前端价格支持”模式改为“后端补贴支持”来实现公益性目标，进而从根本上消除“双轨制”存在的空间。

在推进资源价格形成的市场化进程中，特别要厘清政府的角色定位，按照老子“为无为”的思想，有所为有所不为。“有所为”者，主要是强化其市场监管者和公共服务者的职能；“有所不为”者，主要是逐渐弱化、淡化政府作为资源直接经营者和交易者的角色。为此，需要在两条线推进改革：一条线是政府要与国有资源性资产的运营系统分开，政府应着力获取资源交易过程中产生的相关税收收入，不再直接经营国有资源性资产，而由国有资源性资产运营系统获得授权经营。此“授权经营”虽然不是最优安排，而是一种次优安排，但在现阶段是不可避免的。关键在于在这种安排下，强化政府的监管者角色，通过价格监管防止垄断定价和垄断暴利。通过这条线，试图切断权力部门利用对资源的垄断性经营获取利益的管道。另一条线，变行政性强制交易为市场化自愿交易，政府不宜再凭借强制力直接介入资源的交易，而由资源现有使用者与潜在需求者之间直接谈判和交易，政府只是作为“第三方”负责制定交易规则，监督交易行为，提供交易服务，维护好交易环境和秩序。

6、加强资源合法产权的保护，确保资源现有支配者利益不受损害

整个社会必须树立这样一种观念：任何组织和个人在依法取得国有资源和集体土地的使用权后，在法定期限内应视为其法人或个人的合法财产而得到尊重和保护。首先，国家不得随意收回资源的使用权（包括改变资源的使用方向）。如遇某些特殊情况拟收回国有资源使用权的，务必将此类行为严格限制在公共利益范围之内。而对于非公益性的，则切记不应动用国家权力，而应按照“依法、自愿、有偿”的原则由有关当事人协商解决。其次，即使国家出于公共利益的需求确实需要调整资源使用权的，也不应以非经济手段强行操作，而应实行“征购”（包括农民的土地）。在这一过程中，资源现有支配者有获得合理经济补偿的权利，补偿标准须参照资源的市场价值决定。第三，在国家需要调整资源使用权和征购时，要完善有关程序，利用公告、协商、申诉和仲裁等机制，保障资源现有支配者（特别是农民）有充分的知情权、参与权和决策权。

以上六条建议，宜分步骤实施。如进展顺利，当前收入分配差距扩大的趋势，有可能在一定程度上得到缓解。当然，仅仅建立和健全资源环境产权制度是不够的，还需要其他方面的制度变革和政策矫正一并协调运作。

主要参考文献：

[美]Y. 巴泽尔：《产权的经济分析》，上海三联书店1997年版。

国家环境保护总局等：《2005年中国环境状况公报》，国家环保总局网站。

国土资源部：“中国的资源概况”，国土资源部网站。

国家统计局：《中国统计年鉴2005》，中国统计出版社2005年版。

朱志刚：《深化资源和环境有偿使用制度改革》，《人民日报》2006年5月31日。

韩俊：《尊重农民的土地财产权利》，中国（海南）改革发展研究院简报总第497期。

赖向军、戴林编著：《石油与天然气——机遇与挑战》，化学工业出版社2005年版。

常修泽（主笔）：《产权交易理论与运作》，经济日报出版社1994年第1版。

常修泽：《论建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度》，《宏观经济研究》2004年第1期。

常修泽：《创建“节约型社会”需要产权制度支撑》，《产权导刊》2005年第10期。

（作者：常修泽，中国经济体制改革研究会供稿，本文仅代表作者本人观点）