政府转型与建设和谐社会——学习十六届六中全会决定座谈会观点综述

一、建设和谐社会，重在协调利益关系

与会专家普遍认为，和谐是社会前进的动力，公平正义是构建和谐社会的基础。“和”、“谐”在很大程度上对应着民生、民主，只有立足于以人为本，处理好各方面利益关系，才能更好地实现社会和谐。

1.把协调利益关系作为建设和谐社会的重大任务

专家们普遍认为，建设和谐社会必须将短期问题和长期问题统筹考虑，把群众利益放在首位。我国在过去20多年，经济快速增长，广大群众生活水平普遍提高，但利益分配失衡，广大群众的利益保障和利益诉求机制有待进一步完善，如失地农民和失业人口的权益保障问题。也有专家指出，我国正处于黄金发展期和矛盾多发期，建设和谐社会必然涉及竞争与合作过程中的利益分享和成本分担，首先需要解决利益界定、利益协调和利益分配等重大问题，以保证社会的公平正义，减少利益关系中的不和谐因素。在建设和谐社会的过程中，应从以人为本的科学发展观出发，把“群众利益无小事”真正落到实处。

2.需要着力处理的重大利益关系

除了城乡“二元”制度结构所带来的利益分化外，有专家指出，目前构建和谐社会需要着力处理好三大关系，即劳动与资本的关系、中央和地方之间的关系以及国家和民间社会之间的关系。（1）处理好劳动与资本的关系，可以对国民收入的初次分配进行有效调节。如果初次分配不合理，依靠公共财政来调节会事倍功半。相对合理的劳资关系一经确立，可以减少大量的交易费用，社会摩擦程度将会大大降低。（2）处理好中央和地方之间的关系，将在一定程度上形成中央与地方在公共品提供方面的分工、竞争与合作，形成有效的问责机制，从而提高社会治理的效率。在此情况下，中央政府与地方政府必须合理地处理分权与集权的关系，充分发挥中央和地方两个积极性。科学安排社会治理中的权力层级，设计一个合理的“分税制”结构，是处理好中央与地方关系的基本前提之一。（3）处理好国家与民间社会的关系，关键是建立民主法制的社会治理结构。民主法制建设是处理好前述两种关系的必要条件。如果民主法制不健全，劳资关系就很难处理好。同样，分权化改革必然陷入“一收就死、一放就乱”的循环怪圈。

3.建设和谐社会，关键在落实

与会专家普遍认为，建设和谐社会，关键在于落实和注重实效。有专家指出，在落实过程中，首先需要把社会事业、服务型政府和社会管理有机结合起来，并在实践中贯彻执行。发展社会事业是构建和谐社会的必然要求和重要组成部分，推进社会事业发展是完善政府社会管理和公共服务职能，统筹经济社会发展的重要任务。社会管理涉及利益关系协调和利益分配，服务型政府的基础是公共财政，公共财政也是协调各种利益关系。应当把这些统一到服务型政府建设上来。其次，构建和谐社会需要创新体制和机制。和谐社会建设是一个历史性的探索，它的根本目标是实现合理的社会公平和各个群体之间的认同。在这个过程中，需要采取各种有效措施。合理的社会平等就是承认在一定能力、要素占有差异下的机会公平，并最终导向结果的相对公平。第三，要把构建和谐社会重大战略思想变成实践，还需要做更多基础性的工作，包括技术和信息支持。在什么样的程度上群体之间是平等的？什么样的平等是大家认可的，现在还拿不出技术上的支持。因此，建立和谐社会除了要转变思想观念外，很重要的一环是解决方法和技术上的问题。要充分了解造成社会不和谐的诸多复杂因素，就必须收集和处理大量数据与信息，拓宽现有的分析方法，进行跨学科的研究。

二、深化改革，提供社会公平正义的制度保障

专家们一致认为，社会公平正义是社会和谐的基本条件，而制度是社会公平正义的根本保障。构建和谐社会，关键在于深化改革，为社会和谐提供体制保障。

1.构建和谐社会的关键在于深化改革

有专家指出，在构建和谐社会过程中，立足于现实，在体制建设方面主要是改革和完善三方面的制度，即公共财政制度、收入分配制度和社会保障制度。其中，公共财政制度尤其重要，因为它与社会保障制度和完善收入分配制度密切相关，特别是在财政收入大幅度增加以后，应该通过各种途径包括转移支付，来增加用于公共方面的支付。今年我国财政收入有可能达到4万亿元，而2005年是3万多亿元。从构建和谐社会的目标出发，应该在注重资金运用效果的同时，将增量资金优先用于公共服务方面的支出，尤其是经济欠发达的中西部地区、农村地区及困难群体，以实现基本公共服务的均等化。也有专家认为，目前在“坚持改革方向毫不动摇”的情况下，需要注意改革的科学性和协调性，防止单兵突进，加大综合改革的力度。

2.完善分配制度，缓解贫富差距

有专家提出，分配制度对于促进生产和消费起着相当大的作用，公正和公平的分配对于建设和谐社会意义重大。近些年我国贫富差距有所扩大，基尼系数已经超过了国际公认的警戒线，必须抓紧完善分配制度，缓解不断扩大的贫富差距。目前，最迫切的是规范收入分配，保证收入分配制度的透明度和公正性。收入分配存在着的严重信息不透明和不对称，造成诸多误区。建立规范的收入分配制度，减少收入分配中的不合理和不合法因素，注重通过税收调节国民收入分配，可以有效地缩小悬殊的贫富差距。也有专家认为，实现共同富裕的体制保障是公共服务体制的建立，单纯依靠市场机制有其明显的缺陷，这从过去的改革实践中已经得到了初步的证明，如我国绝对贫困人口仍有2300多万，其数量的进一步减少已经遭遇到制度性瓶颈，需要加大改革攻坚的力度。

3.加快建立社会保障制度，构筑社会“安全网”

建立社会保障制度是国家长治久安的根本保障，使广大社会成员真正实现“幼有所教、病有所医、老有所养”。有专家指出，自“二战”后，发达国家很少出现大规模的动荡与社会“安全网”和福利国家的建设密切相关。目前我国社会保障制度很不健全，现在城镇只有1.75亿人参加养老保险，1.4亿人参加医疗保障，享受失业保障人口只有1.1亿，与世界上人均GDP相近或更低的许多国家相对照，这个比例明显偏低。农村人口社会保障覆盖率则更低。相关统计数据披露，目前只有5000万人享受养老保险。建立社会保障制度的步伐应该大大加快，如果这个制度没有很好建立起来，就根本谈不上建立起完善的市场经济体制。

4.加快推进社会体制改革

建设和谐社会需要树立以人为本的科学发展观，不能将单纯的经济增长等同于社会发展。有专家指出，构建和谐社会，不可避免地涉及社会体制改革。这是对前一段经济体制改革的升华和拓展，下一步要把推进这两者之间的改革兼顾起来。第一，应把社会改革放在重要位置。政府行政管理体制改革既包括社会改革的内容，也包括经济改革和政治改革的内容，属于综合性和系统性的改革，应该放在首要的位置。第二，经济体制改革本身还有很多艰巨任务没有完成，包括国有企业改革、金融改革、财税改革，还要继续推进。特别是垄断行业的改革还需要“啃硬骨头”。第三，应寻找经济改革和社会改革的“结合部”，比如说创建公共服务体制，包括就业、社保、义务教育、基本医疗等，这些既有经济体制改革的内容，也有社会体制改革的内容，需要将这两方面改革结合起来向前推进。

三、适应社会矛盾变化，加快建立社会主义公共服务体制

一些专家强调指出，适应社会矛盾变化，必须在完善市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制，以促进社会和谐。

1.建立社会主义公共服务体制成为和谐社会重大体制保障

公共服务体制建设的重点之一，是使政府更注重社会方面的事务，真正使人民各尽所能、各得其所、和谐相处。有专家提出，要充分认识建立公共服务体制对于缩小贫富差距、缓解乃至消除社会矛盾的作用，需要研究和解决三个问题。一是完善市场经济体制是否可以全面解决基本公共服务问题。现在看市场在解决公共产品过程中存在着严重失灵，在基本公共产品供给层面还需要另辟途径。市场化改革比较好地解决了私人产品供给，但是公共产品完全采用市场化的办法行不通。在全社会公共需求矛盾特别突出的情况下，应当加快建立公共服务体制。二是财政保障体制问题。公共服务体制问题不解决，政府应该承担的职责不明确，公共财政体制和社会保障体制问题很难解决。三是公共服务体制在整个大制度安排中不明确的问题。如果公共服务体制总体设计问题没解决，事业机构改革方案设计再好，也只能从精简机构方面考虑。需要在继续完善社会主义市场经济体制过程中，加快建立社会主义公共服务体制。

2.基本公共服务均等化是通向公共富裕的必由之路

专家认为，基本公共服务均等化有助于体现社会公平和公正，实现共同富裕。有专家认为，近年来通过转移支付并没有实现区域间基本公共服务的均等化，体现在目前的中央与地方的关系上，财政转移支付以地区经济总量为主要依据。应当看到，基本公共服务均等化是走向共同富裕最根本的制度安排，它可以在一定程度上减少由于要素差异所带来的收入差异。在建设小康社会的过程中，应该认识到，基本公共服务均等化不仅是水平或能力问题，更是一个制度转型问题。在公共服务体制建设方面需要解决以下问题：一是以公共服务均等化为重点的中央与地方关系；二是公共服务责任和支出能力相匹配；三是在以上前提下，建立中央对地方严格的公共服务问责制。

3.新农村建设重在建立城乡统一的公共服务体制

有专家认为，工农之间、城乡之间的不和谐是最大的不和谐，在一定程度上与基本公共服务不到位相关联，基本公共服务不到位是城乡差距、贫困差距、区域差距中的一个重要原因。由于城乡“二元”公共服务制度安排，城乡实际收入差距已扩大到5～6：1。如果在基本公共服务方面不解决，想从其他方面解决这个问题很困难。有专家进而指出，目前统筹城乡发展的主要矛盾是“二元”公共服务制度安排，如养老、医疗、最低生活保障等，导致农民在基本生存权利方面受到很大制约。在新农村建设中这种“二元”的制度障碍不打破，就无法实现统筹城乡发展的目标。在城乡之间，相对于自然禀赋、生产力差异而形成的经济差距而言，老百姓对基本公共服务更有现实需求。新农村建设必须更加注重人文关怀，循序渐进，建立城乡统一的公共服务体制。

4.按照基本公共服务均等化的要求，完善公共财政

专家们普遍认为，虽然财政部门不断强调转移支付对于基本公共服务均等化的作用，但从实际情况来看，还有很长的路要走。以城乡差距、地区差距为代表的贫富差距近年来不仅没有缩小，反而有所扩大。财政在基本公共服务均等化中的作用有待进一步发挥，离严格意义上的公共财政体制还有很大的距离。公共服务体制问题不解决，想解决公共财政问题很困难。只有在明确政府总体责任的基础上，理清中央和地方各自的责任范围，并强调执行过程中的问责制，公共财政体制建设才能有的放矢。目前的财政转移支付主要以经济总量为基础，偏重强调税基和财源，对公共服务均等化需求重视不够，应该在财政转移支付过程中，以基本公共服务均等化为目标和重点，优化财政支出结构。有专家对此进行了论证：对一年财政增收几千亿元（今年能增收7000亿元）来说，拿出一小部分用于农民和其他贫困人口能做很多事。再比如说义务教育免收全部费用，由财政包下来只需要增加八百亿元。也有专家提议，需要改革和建立国有资本经营预算制度，促进利益协调。中央企业利润去年已达6300亿元，今年还要高。在这个框架下，可以将国企上交的利润中拿出一部分用于支付改革成本和增加社会保障基金，推动基本公共服务均等化的实现。

四、和谐社会对政府行政管理体制改革提出了更高的要求

一些专家指出，和谐社会作为一种制度安排，本身带有公共品的性质，需要建立服务型政府，明确政府的职能定位，强化其社会管理和公共服务的职能，约束自身的行为，防止职能的“越位、缺位和错位”，从而在和谐社会建设中发挥更重要的作用。

1.政府应在和谐社会建设中发挥更重要的作用

专家们普遍认为，在构建和谐社会过程中，政府应该发挥更直接、更重要的作用，成为和谐社会或者是促进社会和谐的直接创造者和提供者。有专家进一步指出，目前政 府在角色和职能定位方面，依然存在着旧体制留下的烙印。如仍以经济发展目标作为主要的政绩依据；政府在很大程度上依然是许多公共性资源的直接调控者，并依然通过行政手段来配置；而在协调利益关系、平抑利益分化等方面，政府的公共服务职能远没有到位。也有专家提出，在和谐社会构建过程中，政府既是教练员也是运动员，在和谐社会建设过程中责任重大，承担最终和不可推卸的责任，需要转变职能，建设公共服务型政府。而在某些特殊领域，可以适当引入市场机制，结合采用公司伙伴合作这样的机制或多元参与下的多元供给，或为市场参与提供有效的制度环境，如政策、法规和市场监管等，促进和谐社会的建设。

2.正确处理公共利益与特殊利益集团的关系

有专家指出，我国目前存在许多不和谐因素，最根本的原因在于，利益关系的确定与调整存在很大偏差。当前一个深层次的问题是，作为公共利益代表的政府与特殊利益集团的关系问题。有专家指出，在当代社会中，不能否认政府或者其中的个人也是行为主体，但是，它更应该是体现公共利益的行为主体，而不应该成为具有自身特殊利益的市场运营主体。目前行政成本太高，年增速大大超过财政收入增速，如果适当缩减开支，用于公共服务方面的支出，能解决很多问题。这是一个“症结”。要构建和谐社会，必须触动和解决这一“症结”问题，否则利益表达和利益诉求就会出现严重障碍和失衡。从一定意义上说，这是一块“试金石”。和谐社会建设过程中必须减少寻租、腐败等造成的不和谐因素，推动社会健康发展。

3.建立中央地方关系的和谐机制

有专家认为，现在很多社会矛盾，包括公共产品供给不足，都与中央和地方权责界定有很大关系，也与公共财政紧密相联。如在公共服务的分类和分工上，如何进行分权与授权、确定全国性公共品和地方性公共品、各级政府在公共服务供给过程中的职责、公共服务供给过程中的执行、监督、检查等仍然需要进一步完善，在此基础上才能实现事权和财力的相匹配。也有专家指出，需要把构建和谐社会过程中的宏观逻辑与微观机制之间的关系，通过相应的制度加以安排，把这个目标内生为各级政府自身的追求，而不是单纯的指标考核，形成中央地方在公共服务供给上既有竞争、又有合作的动态的和谐体制。

4.改革需要良好的协调机制

一些专家指出，和谐社会建设已经从意识形态层面上升到制度层面，这是一个很大的进步。构建和谐社会最重要的是要建立起协调各方利益的机制，有了好的协调机制才能够实现社会公平正义，才能够使各方利益处于和谐状态。构建和谐社会需要加快推进改革，现在有一些改革出了问题或者步履艰难，根本原因在于缺乏好的协调机制。适应社会结构和利益格局的发展变化，要形成科学有效的诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制以及权益保障机制，并注重这些机制之间的内在联系；在设计制度安排时，要统筹考虑“公平”与“效率”的关系、个体与整体的关系以及当前与长远的关系。

（苗树彬、征庚圣整理）