国企破产解政策“救生衣”完美谢幕

追忆中国第一“破” 

1986年，给许多辽宁人留下了刻骨难忘的记忆。那一年，沈阳市防爆器械厂成为新中国第一家破产企业。作为共和国的长子，辽宁展现出坚强的一面。那时，政策性破产尚无清晰定义，辽宁此举便成为向建立社会主义市场经济市场退出机制迈出的大胆尝试的第一步。 

有“中国破产第一人”之称、中国第一“破”中的关键人物韩耀先，成为追忆那段往事的最佳线索。1984年上半年，沈阳市的亏损企业达100多家，数万名职工因开不出支而上访。为化解这一局面，沈阳市提出一个大胆的设想：对于那些经营不好、不能生存的企业，能否进行破产倒闭，能否起草出一个破产规定。在一片争论声中，时任沈阳市计划委员会调研员的韩耀先接到了市领导指示，开始挑战这一艰巨的任务。 

经过几个月准备、查阅了大量国内外资料，一部有40多个条款的破产倒闭规定草拟而成。又经过一个月修改，《沈阳市关于城镇集体所有制工业企业破产倒闭处理试行规定》终于完成起草工作，并被送到市政府常务扩大会上进行讨论。据韩耀先回忆，当时反对的声音不仅很多、还很强烈。“社会主义没有这个先例。这可是原则问题。”“制定这样的法规，是否符合我国法典？”“现在改革措施还不配套，社会的方方面面能否接受？债务能否得到妥善处理？职工心理能否承受得了？”……在激烈的讨论之后，这份在中国改革史上具有里程碑意义的文件下发了。 

1986年8月6日，依据《沈阳市关于城镇集体所有制工业企业破产倒闭处理试行规定》进行操作，新中国第一个破产企业———沈阳市防爆器械厂宣告破产。其破产途径，应归为政策性一类。当时全厂77名职工走出寂静的厂区，走向广阔的社会和市场。在市政府的全力帮助下，有40多名职工当年就找到了新的谋生之路。他们中有的成了卖服装的老板，有的成了婚礼主持人，有的应聘进入大企业当上车间主任。破产政策初显身手，使沈阳市防爆器械厂实现了平稳“退市”。 

然而，改革不可避免地会产生成本。 

在实施政策性破产期间，由企业破产引发的各种成本，几乎都需要政府来承担。随着我国社会主义市场经济的不断完善，无论是政府还是企业(包括广大国有企业在内)，都希望一种更加适应市场经济规律的市场化退出机制能够早日出现。在此背景下，政策性破产做好了向后继者传递“接力棒”的准备。

政策性破产完美谢幕 

《企业破产法》第一百三十三条规定：在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。 

今年2月，国务院常务会议原则通过了国务院国资委制订的全国关闭破产工作总体规划和2005至2008年企业关闭破产工作安排。根据这一工作安排，今后4年内，我国将完成最后2116家企业的政策性关闭破产，涉及职工人数约351万人。据此，2008年成为我国新增政策性破产案的终止年份。 

有关专家对此进行了详细解释：这2000余家进入破产名单的企业，可能会出现两种情况，一是企业经营情况发生好转，在2008年之前不再需要实施政策性破产；二是按计划对企业进行政策性破产，但原则上这个名单是不会增加的。实际上，2008年是政策性破产的“大限”，但并不意味着所有的政策性破产都会在2008年之前结束(因为有的破产项目可能会经历几年时间)，而是说2008年后不再新立案。2008年是政策性破产案件启动的时间终点。 

在新旧机制更迭之际，应如何看待即将谢幕的政策性破产。国资委副主任邵宁对政策性破产的历史作用曾评价说：“国有困难企业通过政策性破产平稳退出市场，使国有企业的结构得到优化。政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下，解决国有困难企业退出市场的一项成功的制度创新。” 

政策性破产，是指国有企业破产时，将其全部财产包括担保财产首先用于清偿职工债权和安置破产企业的失业职工，而不是优先用来偿还企业所欠的担保债务，是妥善解决特定历史时期遗留问题而采取的一种特殊方式。 

从1994年开始，国家通过实施政策性破产对国有企业关闭破产实行“特别照顾”。其中包括对破产财产认定和债务清偿顺序做出特殊规定，同时给予大力的财政支持。在2006年中央预算中，中央财政就安排出338亿元资金，用以推进国有企业政策性关闭破产和中央企业分离办社会工作。 

政策性破产，是近些年来国有企业退出市场的最后一道“保护屏障”。全国人大代表沈爱琴认为，国有企业政策性关闭破产与商业性破产的最大区别在于，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，而不是清偿银行债务。在实际操作中，政策性破产为国有企业平稳退出市场提供了安全着陆的“降落伞”。 

“退市”新机制走向前台 

在肯定政策性破产所发挥的积极作用的同时，伴随着市场经济的不断完善，我们也看到了越来越多的弊端。其中最受争议的一条，便是把破产企业的全部破产财产首先用来安置破产企业的职工，而不是用来偿还企业所欠债务。有关法律专家指出，这一点严重损害了债权人利益，而且违背了法治原则。特别是破产企业抵押财产也用来安置职工一条，与《担保法》的相关规定产生了冲突。但与此同时，专家还强调，对于过去计划体制下“低工资”以及社会保障不健全等原因造成的对国企职工的历史欠账问题，也不能撒手不管。 

因此，如何合理、有效地保护国有企业职工以及破产企业债权人的利益，便成为《企业破产法》审议的重点之一。全国人大财经委员会副主任委员贾志杰曾表示，国有企业破产是企业破产法草案起草中的一个难点问题。因为这些问题不仅涉及经济发展，更关乎社会稳定。对此，《企业破产法》草案起草工作组成员、中国人民大学王欣新教授认为，不再享受特殊政策之后，首先是要预防拖欠国有企业职工的工资和医疗保险费用等问题发生，此点完全可以用法律的手段加以解决。他同时建议，可以采取设立破产企业职工工资保障基金的办法，通过健全的社会保障方式来解决相关问题。 

经过众多专家的缜密审议，《企业破产法》终于出台。国有企业的关闭破产方式，也由此开始了新旧机制的更替进程。根据国资委公布的统计数据，截至去年底，我国已经实施政策性关闭破产项目3658个；需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山，已有近三分之二实施了关闭破产。与此同时，北京、上海、江苏、浙江、福建等5省市已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。市场化的退出机制已登台亮相。 

失去了政策性破产的特殊照顾，国有企业与其他所有制企业具备了平等的破产地位，以及相同的破产成本。由此，企业在市场竞争中的地位也更趋平等。对此，列席审议企业破产法的全国人大代表迟夙生律师表示，市场经济遵循优胜劣汰规律，企业有生就有死。《企业破产法》的出台，为市场经济下的国有企业提供了一个实现正常新陈代谢的新机制。所有企业都将受企业破产法的调整，对国有企业的“特殊照顾”将不复存在。他说：“从这个角度讲，也是给了国有企业及其负责人一定竞争压力。”