许崇德 牛文展：我国国家机构的发展与完善

我国国家机构是按照民主集中制原则建立起来、在不同层次上实现人民民主专政职能的国家机关的总称。国家机构的设置及其职权的划分由宪法和法律作出明确的规定。它是人民行使统一的国家权力的有力保证。半个多世纪以来，新中国的国家机构随着客观形势的变迁，几经演变，不断发展，经历了一条曲折的道路，值得回顾，并从中得到应有的启示。

一、1954年宪法确定我国国家机构的框架

目前我国国家机构体系是由1954年宪法确定了的。50多年来，这个框架基本上没有大的变动。而1954年宪法则是在《共同纲领》的基础上根据建国五年来的实践经验进一步发展而成。1949年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第12条规定：“国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”这就是我国的根本政治制度，即人民代表大会制度。但由于客观条件的限制，当时还不能召开全国人民代表大会。实际上，在1949——1954年期间，由第一届政协全体会议选出的中华人民共和国中央人民政府委员会一直是国家的最高领导机关。在这个阶段里，中央人民政府是我国的中央国家机关的统称，中央人民政府委员会是中央人民政府的首脑，由中央人民政府主席以及若干委员组成。中央人民政府委员会组织政务院作为最高的政务执行机关，组织人民革命军事委员会作为最高的军事领导机关，组织最高人民法院和最高人民检察署作为最高的国家审判机关和检察机关。省以下各级地方普遍召开了各级各界人民代表会议，并由它逐步地代行地方各级人民代表大会的职权，而当时的地方各级人民政府则是各该地方人民行使权力的机关。

1954年9月，在基层普选基础上召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了新中国的第一部宪法，即1954年宪法。1954年宪法规定的国家机构体系跟以前相比，有了新的发展。根据1954年宪法，首先，全国人民代表大会是最高国家权力机关，常务委员会是它的常设机构。

其次，设中华人民共和国主席，同全国人大常委会结合行使国家元首职权。主席在必要时可以召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。宪法还规定，主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。

第三，国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。与过去的政务院相比，政务院是中央人民政府的一部分，而国务院则本身就是中央人民政府。另外，政务院采用委员会制，而国务院则采取部长会议制。

第四，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，除不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会由选民直接选举产生外，均由间接选举产生。地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。

第五，最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院是国家审判机关。最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院独立行使检察权。

二、“文化大革命”对我国国家机构的冲击

从1966年到1975年，由于“文化大革命”的原因，我国的国家机构发生了变化：(1)全国人民代表大会连续10年没有召开会议；(2)中华人民共和国主席长期空缺，直至取消建制；(3)国务院的作用受到削弱，国务院各部委被大量撤销或者合并；(4)地方各级人民代表大会长期不举行会议，也不进行换届选举。地方各级人民委员会由“三结合”的 地方各级革命委员会所替代；(5)从1958年全国农村人民公社化之后，基层政权实行“ 政社合一”，人民公社既是经济组织，又是基层政权组织；(6)最高人民检察院和地方 各级人民检察院统统被撤销。

以上的变化在1975年1月四届人大通过的宪法中得到了确认。

1975年宪法把原来全国人大的任期由4年改为5年，这一改变一直沿用至今。

第五届全国人大第一次会议通过的1978年宪法仍然没有摆脱1975年宪法的影响，除恢复了人民检察院的设置以外，我国的国家机构基本上跟1975年宪法规定的相同。

1979年7月召开的五届全国人大第二次会议对1978年宪法进行了部分内容的修正，从而我国的国家机构又有了变动，主要表现在：(1)把地方各级革命委员会改为地方各级人民政府；(2)县及县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会；(3)将县和县级的人大代表改由选民直接选举产生；(4)将人民检察院上下级之间的监督关系改成领导关系 。

三、1982年宪法恢复并健全我国的国家机构

1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过现行宪法。这部宪法基本上恢复了1954年宪法开创的国家机构体系的规定，并适应新的情况，进一步健全和完善了我国的国家机构。

首先，1982年宪法恢复了1954年宪法中有关国家主席的设置，但是，不再像1954年宪法那样规定国家主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；也不再规定主席在必要时可以召开最高国务会议。

其次，1982年宪法关于我国国家权力机关的规定，有下面几方面的发展：(1)扩大全国人大常委会的职权，以加强常委会的地位和作用。这表现在：赋予常委会以国家立法权(按照1954年宪法，全国人大“是行使国家立法权的唯一机关”，常委会并不享有立法权)；常委会监督宪法的实施(以前只能由全国人大行使)；在全国人大闭会期间，常委会审查和批准国家计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案(以前不享有此项职权)；在全国人大闭会期间，常委会可以决定部长、委员会主任、中央军委除主席以外的其他组成人员的人选，等等。(2)人大常委会委员长、副委员长连续任职不得超过两届， 从而废除了实际上存在过的领导职务终身制。(3)在全国人大常委会组成人员中，应有 适当名额的少数民族代表。(4)全国人大常委会的组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务。(5)由委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人 大常委会的重要日常工作。(6)省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会可以制定 地方性法规，等。上述规定使人民代表大会制度得到新的发展。

第三，1982年宪法规定中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量，规定中央军事委员会由主席、副主席若干人、委员若干人组成，规定中央军事委员会实行主席负责制，规定中央军事委员会每届任期同全国人大每届任期相同，规定中央军委主席对全 国人大及其常委会负责。

四、2004年修宪进一步完善我国的国家机构

2004年3月14日，第十届全国人大第二次会议通过了新的宪法修正案。其中，有多处关系到宪法规定的国家机构的内容：

(一)关于全国人民代表大会的组成

宪法修正案第25条把现行宪法原第59条规定的“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”修改为“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”该条文经修正后增加了“特别行政区的代表”作为全国人大的组成，具有重大的意义。

在1997年香港回归、1999年澳门回归祖国以前，全国人大的组成中虽然已有来自港、澳的代表，但他们都以广东省全国人大代表的身份和作为广东省人大代表团的成员出席会议。香港、澳门两个特别行政区先后成立之后，港、澳代表就分别组成了香港代表团和澳门代表团，而不再作为广东省人大代表团的成员了。十届全国人大二次会议根据实际情况对第59条进行上述修正，这是必要的。按照香港基本法和澳门基本法的有关规定，香港特区、澳门特区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理。特别行政区居民中的中国公民，根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，在本特别行政区选出自己的全国人大代表，参加最高国家权力机关的工作。这表明特别行政区居民中的中国公民不仅根据基本法的规定在本特别行政区内当家作主，管理本特别行政区的地方事务，而且可以根据宪法的规定，参与全国性事务的管理。

但是，根据“一国两制”的方针，特别行政区不实行人民代表大会制度，不召开特区的人民代表大会，因此，特别行政区代表的产生方式不可能与内地的代表产生方式相同。我国第八届全国人大和第九届全国人大曾经颁布特别行政区选举全国人大代表的办法，规定特别行政区的代表由当地组成的选举会议选举产生，然后由全国人大常委会确认资格，公布代表名单。宪法修正案第25条确认特别行政区选出的代表为全国人大的组成部分，这是给予特区居民中的中国公民参加最高国家权力机关工作的宪法保障，它必将增强港澳同胞和全国人民的凝聚力，激发他们振兴中华，投身祖国建设事业的爱国热情。

(二)关于国家主席的职权

宪法修正案第27条把原第80条关于主席“发布戒严令”的规定改为“宣布进入紧急状态”。

宪法修正案第28条把原第81条规定的“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；”修改为“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；”即，在该条文中增加了中华人民共和国主席“进行国事活动”的职权。

宪法原第81条的规定来源于1954年宪法第41条。这样的规定是符合当时的客观情况的，因而是恰当的。但到了新世纪，情况已有很大的改变，同样的规定就不适应新的形势了。我国从党的十四大以来，国家主席的外事活动显著增加，例如，国家主席代表中华人民共和国参加重要的国际会议；同外国的国家元首举行会谈并达成重要协议；代表本国作出某些国际承诺，等等。事实证明，元首外交的成功给国家带来了很大裨益。因此，将主席“进行国事活动”写入宪法适应了客观实际的发展需要，从而有利于更好地发挥国家主席的主动性和积极作用，为元首外交的顺利开展提供活动空间和宪法保障。

(三)关于紧急状态

宪法修正案把宪法中原来关于“戒严”的规定一律修改为“进入紧急状态”。这个修正案关系到全国人大常委会、国家主席以及国务院的职权。它是在总结我国的实践经验，借鉴国际上的普遍做法的基础上面形成的。紧急状态主要“是指一种特别的、迫在眉睫的危机或者危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活和管理秩序构成威胁。”[1]它可由社会原因和自然原因造成，社会原因指的是动乱、暴乱、骚乱等突发事件，自然因素是指地震、洪水、公共卫生事故等自然灾害，所以“进入紧急状态”不仅包括了“戒严”，而且范围更宽。宪法修正案把“戒严”改为“紧急状态”，确立了我国的紧急状态制度，明确了有关国家机关在紧急状态下享有的紧急权力，即：全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，必须由全国人大常委会决定，由中华人民共和国主席宣布；省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态，由国务院决定和宣布。

(四)关于地方各级人民代表大会的任期

宪法修正案第30条规定“地方各级人民代表大会每届任期5年。”从而使乡、民族乡、镇人民代表大会的任期从原来的3年改为5年。关于地方人大的任期问题，50年来曾经历了多次的变化。根据1954年宪法的规定，省、自治区人民代表大会每届任期4年，直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期2年。1975年宪法规定，省、自治区、直辖市人民代表大会每届任期5年，市、县的人民代表大会每届任期3年，乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期2年。1978年宪法规定省、自治区、直辖市人民代表大会每届任期5年，县、市辖区的人民代表大会每届任期3年，乡(人民公社)、镇的人民代表大会每届任期2年。1982年宪法规定，省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期5年，县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期3年。1993年修宪时，将县、市、市辖区的人民代表大会的任期由3年改为5年；2004年修宪，则规定地方各级人民代表大会每届任期都是5年，这样，乡、民族乡、镇的人民代表大会的任期也由3年改为5年了。

作为基层的国家权力机关，乡、民族乡、镇人民代表大会是人民政权的基础，是基层群众直接行使国家权力的机关，还承担着重要的经济职能。将其任期改为5年，可以使基层政权保持相对稳定，工作具有连续性，同时，使县、乡两级人大任期相一致，使直接选举同步，以便减少直接选举的次数，降低换届选举成本，从而更有利于我国基层政权的建设。

与十届人大修宪过程同步，全国人大常委会在实践中继续推出了某些改革性措施，主要表现在，2003年，十届全国人大第一次会议选举产生了19名年岁较轻、学识较强的专职委员担任常委会的组成人员。这个举措是全国人大吸纳了地方人大的成功经验而采取的。1998年，上海市第十一届人大常委会就选举设立了特别专职委员，随后，广州市人大常委会、北京市海淀区人大常委会等也相继设立特别专职委员。地方人大常委会的创新为全国人大的改革提供了经验。根据现行宪法第65条的规定，“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”宪法要求 常委会组成人员不得兼任三种机关的职务，在这里，似乎还有少许空间，并未直接和明确地提出“专职”的要求。所以2003年第十届全国人大常委会根据需要设置了若干数量的专职委员，这是更高、更严格地落实了宪法第65条的精神。早在1987年党的十三大报告就曾指出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年 轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”党的十六大报告又提出，要“优化人大常委会 的组织结构”。因此，第十届全国人大常委会设置专职委员的举措，亦是对党的方针的 贯彻落实。

同往昔的权力配置的状况相比，1982年宪法已经扩大了全国人大常委会的职权。作为经常行使最高国家权力的机关，常务委员会承担着十分繁重的任务，特别是立法工作。为了适应这种情况，就需要逐步实现常委会组成人员的专职化。在优化常委会组成人员结构的过程中，充分考虑专职委员的年龄、个人经历、教育背景等方面的因素，以全面提升常委会组成人员的议政能力和工作效率。实行常委会的专职化，优点很多。常委会的组成人员可以充分发挥他们的专业优势，并有了充分的时间集中精力对法律草案进行调查、研究，从而提高立法质量。“专职委员”参与立法过程，加以立法听证等制度的健全，符合现代政治的需求，必将为公民更广泛地参与政治生活开辟通道，有助于最高国家权力机关提高效能，发挥更大的实际作用。再者，随着“专职委员”这一制度的逐渐推广，将使我国的立法程序、立法体系和监督机制等更为完善，进而逐渐地改善人大作为国家权力机关的行为模式，更好地沟通、增进人大与政府、司法部门之间的关系，从而有助于提高人大在实际政治生活中的作用和地位。

五、我国国家机构创建和发展过程的启示

半个多世纪来，我国的国家机构经历了创建和发展变化的漫长过程。从这个过程中，我们可以得到如下的启示：

第一；我国国家机构的创建与发展必须坚持党的理论指导。毛泽东曾在《新民主主义论》中论及中国的政体是人民代表大会制度。这就成为了创建我国国家机构的理论基础。1980年8月，邓小平提出：“要改善各级人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则也将在宪法中表现出来。”[2]1981年6月，党的十一届六中全会指出：“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。[3]党的十六大报告指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能”[4]。党的理论推动了我国国家机构的发展。

第二，国家机构应保持中国特色的结构形式。我国的国家机构在原则上不采用“三权分立”，因此在组织体系上与西方国家不同。另一方面，我国的国家机构在创建设计时，也没有照搬社会主义苏联的模式。例如苏联搞两院制，而我们是一院制；苏联没有国 家主席，而我们却设置了。因此，同社会主义苏联也有区别。而且，我国的国家机构创 建之后发展至今，中国特色一直未变。

第三，必须适应社会主义民主发展的需要。我国各级人民代表大会代表的广泛性和人大常委会地位的加强，以及直接选举从基层扩大到县级人民代表大会代表的产生，都适应着我国每个阶段民主发展的需要。各级国家机关在工作实践中贯彻群众路线的工作方法，也是我国社会主义民主发展的需要。

第四，坚持民主集中制原则是我国国家机构具有活力的重要因素之一。我国的全国人大和地方各级人大是人民行使国家权力的机关，因此，它以最广泛的民主为基础，另一 方面，我国的行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，向它负责，受它 监督。整个国家机构在民主的基础上产生，又集中地处理国家事务。民主集中制原则从建国一开始就于宪法中确立，它贯穿在国家机构发展的始末，始终是指导我国国家机构 组织与活动的基本原则。

第五，坚持社会主义性质和方向，是我国国家机构发挥更大作用的根本保证。我国的国家机构是以人民代表大会为核心的各级各类国家机关的有系统的总和，是我们社会主义国家存在的表现形式，是实现人民民主专政的国家职能的组织体系。50多年来，尽管国家机构体系的个别环节有所变动，但是国家机构总体上的社会主义性质是没有变化的。

坚持党对国家机构的领导，坚持社会主义的根本性质，坚持民主集中制的基本原则，就一定能够在全面实现小康社会，建设中国特色社会主义事业的过程中发挥更加巨大的 作用。

【参考文献】

[1]曹康泰.为确立紧急状态制度提供宪法依据[A].宪法与宪法修正案辅导读本[J].北京：中国法制出版社，2004.235.

[2]邓小平文选(1975—1982)[M].北京：人民出版社，1983.299.

[3]中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议[M].北京：人民出版社，1981.56.

[4]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面[M].北京：人民出版社，2001.32.