以统筹城乡发展为重点推进新农村建设的建议

我院于2006年3月25—26日在海口举办了“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会”。160多位中外官员、专家学者、村民代表参加了此次研讨会。在我院已有研究成果的基础上，结合此次会议的观点提出本建议。

一、我国农村改革发展正处于历史新起点,充分估计统筹城乡发展对新农村建设的重大作用

1.我国已进入统筹城乡发展的新阶段。十六大以来，中央根据我国经济社会发展的客观要求，及时地作出了“统筹城乡发展”的重要判断。在这一判断的基础上，把解决“三农”问题列为政府经济工作的“重中之重”，进一步提出我国总体上已经到了“以工促农，以城带乡”发展阶段的基本论断，制定了“多予、少取、放活”和“工业反哺农业，城市支持农村”的基本政策。以全面免除农业税、建设新农村为标志，我国农村的改革发展处在新的历史起点。

统筹城乡发展，就是要把农业和农村经济放到整个国民经济发展全局中统筹部署；就是要把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹安排，充分发挥城市对农村的带动作用，使城乡居民共享改革发展的成果；就是要打破以二元结构为基本特征的城乡分治格局，大力推进城乡一体化进程，最终建立起城市和农村互补互促、共同进步、平等和谐的经济社会发展新格局。

2.我国以统筹城乡发展带动新农村建设的时机已经基本成熟。第一，在未来相当一段时期，工业化仍将是国民经济增长的主要拉动力。2005年，我国第二、第三产业已占国内生产总值的87.6%，农业在国内生产总值中的比重已经下降到12.4%。与2004年相比较，2005年一、二、三产业的比重分别有-0.7、1.1、-0.4个百分点的变动，而且，农业比重下降的趋势依然很明显；第二，提高农民收入的主渠道仍然是农村向城市转移劳动力，以城带乡的发展将是新农村建设的大方向。1990年，农村居民人均纯收入中，工资性收入占20.22%,而在2004年已经上升到34%，仍然是农民收入结构中增长最快的部分；第三，我国初步具备了通过国民收入再分配，以工业补贴农业、以城市补贴农村的基础条件。我国农村劳动力与城市劳动力大致各占50%，但后者所创造的价值占国内生产总值的87.6%，前者只有12.4%。

我国已经处于工农、城乡利益关系调整的临界点。2005年，我国GDP已经超过18万亿元，人均GDP达到1700美元，开始步入中下等收入国家的行列，全国财政收入突破3万亿元大关。由此，可以为新农村各项社会事业提供必要的资金支持。

3.统筹城乡发展的关键是打破城乡二元结构。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，建国初期，为使农村支持城市和工业发展，采取了城乡二元分治的政策。改革开放后，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。

4.把为统筹城乡发展提供制度保障作为新时期农村综合改革的基本目标。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。

二、把建立农村公共服务体制作为统筹城乡发展、推进新农村建设的重点

5.我国农村面临全面快速增长的公共需求与公共服务供给匮乏的突出矛盾，并成为制约农村经济社会发展的重要根源。当前，我国农村社会正由温饱型向发展型转变。农村恩格尔系数从1978年的0.677大幅度下降到2005年的0.455,这表明农村居民对食物的支出下降很快，而对个人发展的支出呈快速上升趋势。在消费结构转型当中，随着农村潜在公共需求的逐步释放，农村居民日益成为公共需求的主体。但是由于农村公共服务制度的缺失，农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。我国农村人口占全国人口的70%，但是国家80%的公共卫生资源投放在城市；义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村。从短期来看，这使得农民“因病返贫”，因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看，公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高，不仅会影响农民未来收入的提高，还会形成许多经济社会问题。

6.充分估计提供农村公共服务在缩小城乡差距中的作用。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低生活保障等基本的公共产品上。2004年，我国名义城乡收入差距为3.2：1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，有学者估计我国城乡实际收入差距已达5～6倍。按照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30%～40%左右。这个比例已接近拉美国家。不久前，联合国一项对智利的研究结果表明，在减少贫困的因素中，40%来源于社会政策。面对这种名义与实际的城乡差距，应当充分估计并高度重视农村公共服务对缓解和缩小城乡差距的重要作用。由此看来，缩小城乡差距，不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，逐步实现公共服务的均等化。

7.关注民生，最直接、最现实的在于为农民提供基本而有保障的公共产品。近年来，我国基础设施的投资过于庞大，有的地区基础设施建设已超出经济社会发展的实际需求，造成资源配置的不合理。我国农村的基础设施建设比较落后，适度加快农村的基础设施建设是必要的。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。

8.“十一五”时期，应当努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视以及户籍制度改革难以突破等，加剧了城乡二元制度的格局，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围,他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：

（1）建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年，逐步把农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。在此基础上，需要进一步探索一个长效机制，从制度上根本解决农村的义务教育问题，包括农民工子女在城市的义务教育问题。还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步统一城乡标准。

（2）加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都于2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期，应当继续推广好的经验并使其制度化。最重要的是建立可持续的筹资机制，将各级政府的补助经费列入财政预算，在若干年内将中央和地方所有财政新增加的卫生投入全部用于农村。建立农民连续“参合”的奖励机制，调动农民“参合”的积极性。

（3）在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计，如果建立农村最低生活保障制度，我国用财政支出的0.12％就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口，继续沿用原来的开发性扶贫方式，不仅成本高，而且也很难根本解决问题。“十一五”时期，我国应尽快建立覆盖全国的农村低保管理和执行制度。可由民政系统专项负责，以县级政府管理为主，对低保所需资金实行专项转移支付，以保证资金来源的稳定性。中央财政可按统一标准向各地支付发放低保资金，而各地可以根据当地生活水准调整本地农村低保标准。

（4）探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前，我国60岁以上人口已达到1．34亿，超过总人口的10％；全国70％以上的老龄人口分布在农村，农村老龄化问题尤为突出。“十一五”时期，可以按照“低水平、广覆盖、适度保障”探索现阶段的农民社会化养老保险制度。

9.建立中央、地方的公共服务分工体制。我国自1993年实行分税制以来，中央与地方的经济关系基本没有变动。财权的上移和事权的下移、各级政府在公共服务方面的分工不明确、不合理是农村公共服务供给匮乏的重要原因。“十一五”时期，要从建立公共服务体制的需求出发，重新界定中央与地方的职权范围。同时，启动和规范中央政府对地方政府和对政府部门的公共服务问责制。根据我国实际情况，要把农村各种纯公共产品，如义务教育、社会保障等由县乡两级政府提供为主转为中央和省级政府提供为主，地市级政府适当配套。地方和社区性的准公共产品，可以采取多方融资的方式解决。

10.按照建立农村公共服务体制的要求，推进行政体制改革和事业机构改革。建立农村公共服务体制需要城乡各级行政体制的调整：一是以扩大公共服务职能为重点推进行政体制改革。“十一五”时期全国大部分地方实行“省管县”的条件将成熟，在全国范围内应当逐步减少行政层级；二是乡镇政府改革要与建设农村公共服务体制结合起来，要以形成有利于农村公共服务和社会事业发展的体制、机制为重点，加快进行乡镇政府机构改革；三是以扩大公共财政覆盖农村范围为重点，加快县乡财政体制改革；四是将乡镇事业机构纳入公共服务体制统筹规划和改革。按照公共服务体系建设的要求，统筹考虑和设计乡镇事业机构改革方案。

11.逐步建立“政府主导、社会参与、运行透明、监管有力”的现代农村公共服务供给体制。一是要建立农村公共产品供给决策机制，实现决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。使农村公共产品供给能够反映农民的意愿，对农民负责；二是建立以政府为主导的公共产品资金筹措机制。政府是农村基本公共产品供给的主体，要确保财政主要运用于农村公共产品的支出上。要以公共财政为平台，采取多种优惠政策，吸引企业和民间组织多种形式筹资；三是实现公共产品供给透明化，加强群众监督，避免暗箱操作和权力寻租。

三、从解决统筹城乡发展过程中的现实矛盾出发，构建现代乡村公共治理结构

12.我国乡村公共治理面临新形势。随着我国市场化改革的深化，广大农民广泛地参与各类市场经营活动，农户已经成为独立的微观经济主体。在这个大背景下，利益多元化已经成为我国农村社会关系变化的基本趋势。从当前农村的利益结构看，数量较多的农民处于相对弱势的地位，往往缺乏能力和渠道来表达他们的利益诉求。利益关系的失衡使得乡村社会出现了较多的利益冲突和利益纠纷，由此乡村社会群体上访和群体事件逐渐增多。从有效地化解农村社会矛盾，维护农村社会稳定出发，完善乡村公共治理已经成为新农村建设面临的迫切任务。

13.把维护农民权益作为完善乡村公共治理的主要目标。现代乡村公共治理有多重目标，但是最基础、最现实的目标是能够有效地维护农民权益。“十一五”时期，要着力解决乡村社会最突出的问题：第一，使农村公共治理能够正确处理政府与农民之间的关系，着力解决乡村干部的腐败问题，改善基层政府形象；第二，农村公共治理要着力保护征地过程中农民的土地权益，使土地纠纷不再继续扩大。应当赋予农民永久性具有物权性质的土地使用权，使农村土地可流转、可抵押、可入股；第三，随着农民公共需求的快速增长，农村公共治理必须能够确保农村公共服务供给的有效性；第四，随着大量农村劳动力的进城，城乡公共治理必须能够确保农民工的基本权益不受侵犯。

14.按照现代公共治理的要求，优化地方政府职能。实现地方政府的善治是建立现代乡村公共治理的前提条件。从我国的实际情况看，我国县、乡政府与乡村治理密切相关。在新农村建设中，县乡政府不能用集权手段包办新农村建设，不能用层层下达行政任务的手段来实现农村发展。尤其要防止新农村建设变成地方政府的政绩工程和形象工程。韩国的新村运动经验表明，在新农村建设的初期，政府的直接推动至关重要，包括中央政府的政策推动和资金支持，地方政府的规划和干预，都是新农村建设的“催化剂”。但是随着新农村建设进程的加快，县乡政府的角色要逐步淡出，把主要的职能放在社会管理和公共服务上，使农民逐步成为新农村建设的主体。

15.充分发挥村民自治在乡村治理中的作用。实践证明，加强村民自治是建立现代乡村治理的重要环节。村民自治可以让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多领域充分发挥基础性作用。在我国目前的村民自治试点中，某些乡镇领导对农村选举的干预较多，村干部对乡镇领导负责还是对村民负责面临两难选择。“十一五”时期，我国可以在试点的基础上寻求村委会选举的技术改进，解决选举过程中的程序公正问题。

16.积极引导和鼓励发展农村新型合作经济组织。当前，农村新型合作经济组织作为分散的农户面对大市场，获取各种社会化服务的重要载体，在乡村治理中扮演越来越重要的角色。积极引导和鼓励发展农村新型合作经济组织不仅有利于农村产业结构调整，实现规模经营，还可以为下一步转变县、乡政府职能创造良好的条件。改革开放以来，各地在发展农村新型合作经济组织方面进行了一些探索。但是这些组织普遍存在规模不大、发展速度不快、稳定性较差等问题，难以满足农村经济社会发展的要求。我国应当尽快改善农村新型合作经济组织的法律和宏观政策环境，为专门的合作社立法。在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农村专业合作经济组织的扶持政策。在其发展初期，应当对农村新型合作经济组织免征所得税和营业税；对农村新型合作经济组织的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等，由财政给予一定补贴；还应当建立对农村新型合作经济组织的贴息贷款机制。

四、按照建立现代乡村公共治理的要求，积极稳妥地推进乡镇政府改革

17.农村税费改革后，乡镇政府改革的任务相当紧迫，但要稳妥推进。在税费改革之前，乡镇政府改革主要是着眼于减轻农民负担。而税费改革之后，农村形势出现重大变化。适应这种变化，乡镇政府要实现职能的实质性转变，要成为国家扶持农业、服务农民的基层政权。“十一五”时期，应当把乡镇政府改革列为农村综合改革的重点，系统规划设计，稳妥地推进。

18.“十一五”时期，乡镇政府改革要在试点的基础上全面铺开。我国是一个发展不平衡的大国，不同地区的乡镇经济社会发展差异性相当大，不同地区的农村对乡镇政府的要求有很大的不同。乡镇政府改革应根据乡镇所处地域的经济状况、农民组织化程度、宗教信仰、民族习惯等实际情况，因地制宜，分类进行。乡镇政府改革不能搞“一刀切”和“整齐划一”，允许各地方根据实际情况确立不同的基层政府体制，赋予省级政府在基层政府体制设置上一定的自主权。

从各地乡镇政府改革的实践看，乡镇政府改革可以根据各地实际情况采取以下几种模式：一是县城驻地及部分城郊结合部乡镇，或工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的地方。可以考虑撤销乡镇政府，改为县级政府的派出机构；二是有一定工商业基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的地方。可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，通过改革建立精干高效的行政管理体制和运行机制。随着乡镇经济的发展和农民自组织化程度的提高，可逐步将其改为县级政府派出机构；三是以农业为主要产业的地方，这类乡镇一般地处偏僻，可利用的资源贫乏，乡镇政府负债严重，农民负担重，农民组织化程度低，农村中的矛盾和问题突出。对这类可采取进行有效归并、重组，实行“扩乡、精县”的办法；四是少数民族地区的乡镇。这些乡镇一般地广人稀，民族风俗、语言习惯与其它地区不同，经济上一般比较落后，为此要加强乡镇政府的经济社会职能。[page]   19.“十一五”时期要基本完成乡镇政府职能转变。从目前的实际情况看，“十一五”时期全部完成乡镇政府改革难度相当大。但是可以先完成最重要的乡镇政府职能转变目标。按照乡镇职能的基本定位，应强化社会管理和公共服务职能，转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能。在职能界定清楚的情况下，可以将原乡镇政府履行的如保障宪法、法律的执行，保护环境等职能移交给县级政权机关，由县级政权机关或职能部门履行。将原乡镇政府履行的经济管理、经济服务职能，转移给社会中介组织和农民组织。属于为农民提供公共服务的公益性事业单位（所、站），列入县级公共财政，属于经营性单位（所、站），从政府序列划出，实行企业化管理，实现政企分开。

20.逐步探索把村民自治延伸到乡镇自治。根据我院农民入户问卷调查，80.07%的农民赞成乡镇领导实行竞争性选举,70.12%的农民赞成实行乡镇自治。“十一五”时期，一些地方实行乡镇自治的时机将逐步成熟。对工商业基础比较好、群众自组织化程度比较高的乡镇如江浙、广东沿海一带的乡镇可以有选择地开展进一步扩大乡镇自主权的试点工作。改革乡镇主要领导产生方式，扩大群众参与选举乡镇干部的范围和渠道，积极探索由选民直接选举乡、镇长，形成符合各地实际情况的乡镇自治模式。如深圳的大鹏镇“两推一选”镇长的探索，山西省临猗县卓里镇的“两票”选任乡镇主要领导干部探索，四川省遂宁市市中区步云乡进行的直选乡长的探索，湖北省京山县杨集镇“海推直选”镇党委书记和镇长的探索等，都有很重要的借鉴意义。

21.乡镇政府改革要上下联动，注重综合配套改革。乡镇政府改革不仅仅是乡镇政府自身的问题，还涉及到县以及县以上政府的改革，涉及到乡村基层自治组织的改革。因此，必须上下结合，上要有县乃至省、市行政体制改革的跟进，下要着力推进与乡镇对接部门的职能转变和机构调整。我国宪法规定，乡镇的建制权由省级人民政府行使，因此，可以采取“分步走”的改革战略，统一制定规划，由各省按照规划结合实际，扎实有序地推进乡镇体制改革。