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加快行政管理体制改革是全面深化改革的关键——访中国经济体制改革研究会会长高尚全教授

2006-02-08 14:49 北京日报

摘要:当前我国改革发展正处在一个关键的历史时期,这个时期也是我国经济体制发生根本转变、经济结构发生重大变化的时期,同时也是我国消费结构发生剧烈变动、社会结构发生重大调整的时期。“十一五”规划的建议指出:加强行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。这表明中央对行政管理体制改革的高度重视。

一、加快行政管理体制改革要处理好政府与企业的关系

记者:高会长,您好。中央“十一五”规划建议指出:要加快行政管理体制改革,把行政管理体制改革放在一个十分重要的位置。那么,您是怎么认识这个问题的?

高尚全:当前我国改革发展正处在一个关键的历史时期,这个时期也是我国经济体制发生根本转变、经济结构发生重大变化的时期,同时也是我国消费结构发生剧烈变动、社会结构发生重大调整的时期。“十一五”规划的建议指出:加强行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。这表明中央对行政管理体制改革的高度重视。

加快推进行政管理体制改革必须处理好政府与企业的关系。政府与企业的关系是我国经济体制中绕不过去的一个重大问题。早在1956年,我当时还在第一机械工业部研究室工作从事政策研究工作。我清楚得记得在那年10月23日,我发现了一机部的招待所住了很多人,一共有一千四百多人。为什么住那么多人呢?因为在计划经济体制下,企业没有人了要找部里来,没有原材料了要找部里,没有配件的配套协作产品它也要找到部里来,甚至连没电了、没煤了都要找来,都要找到部里来审批。因为在计划经济体制下,要靠政府指令性计划,靠发文件、开会来运转经济。一机部的二局,一年发了多少文件呢?用了八吨纸。这种情况引起了我的思考:这种体制怎么行呢?企业没有一点自主权,盖个厕所也要批。所以,我写了一个调查研究报告,题目叫“企业要有一定的自主权”,《人民日报》1956年12月6第二版发表了我的这个调查研究报告。在我的文章发表的时候,有个画家给配了个漫画。这个漫画说:企业买个打字机,坐火车到了中央部的部里来,部里的领导桌子上放了一大摞的文件,这么高的文件那么可想而知企业办什么事,都要经过部里批准。本来画漫画是可以夸张的。但这幅漫画反映了当时的实际情况。

党的十一届三中全会以后,我国各条战线实现了拨乱反正,经济和社会发展又逐步走上了正常的轨道。在推进改革开放过程中,觉得计划经济体制越来越不适应新的生产力发展要求,依靠政府指令性计划已经不行了,所以要简政放权,把权力下放给企业,给企业一定的自主权。但是,直到现在,这个问题还没有彻底解决。各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事,而不少应该由政府管理的事却没有管好。所以,在中央十六届五中全会通过的“十一五”规划建议把着力推进行政管理体制改革提到了“是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”为了正确处理好政府与企业的关系,必须继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。各级政府要加强社会管理和公共服务职能,不得直接干预企业经营活动。

二、加快行政管理体制改革是全面深化改革的关键       

记者:从我国20多年经济体制改革的历程看,每一段历史时期改革都有一个重点。“十一五”时期,我国经济体制改革仍处于攻坚阶段,金融体制改革、大型国有企业改革、政府治理改革等,都是下一步改革面临的难题。那么,下一步改革应抓什么关键,才能把整个经济体制改革带动起来?

高尚全:从我国改革所处的阶段和实践情况来看,当前经济体制改革的各项任务都与行政管理体制改革密切相关。金融体制改革和大型国有企业改革的滞后,都与政府行政管理体制改革不到位是分不开的,政府主导的投融资体制不改变,政府的职能没有根本改观,这些改革很难取得实质性的进展。我们说完善的市场经济体制,其中有一个重要的标志,就是市场在资源配置中发挥基础性的作用,政府主要采取经济手段,间接地实行宏观调控。要实现这一点,就要形成完善的金融市场和土地市场,而这两个市场都是政府高度干预的市场。金融业改革的重点是银行改制,降低不良贷款比例。但是,目前我国银行业普遍存在较高的不良贷款。产生的原因除了内控机制不到位、监管不力、政府越权干预银行运作以外,还有一个根本性的体制因素:由于我国资本市场的不发达(证券市场长期疲软、债券尤其是公司债市场非常小,市政债券市场根本没有),许多原本应当通过资本市场融资风险相对较高的项目不得不转而通过银行借贷解决资金需求,并经常通过政府行政干预的方式进行。另外,电信、铁路、电力等基础产业,要扩大市场准入,打破垄断,都需要和政府改革配套进行。关于社会保障体制的完善,也以政府转型为前提,政府只有从直接投资建设中退出来,财政资金才能够更多地用于社会保障。20多年改革的经验表明,我国的政府改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。可以说,离开政府改革的渐进展开和深化,市场经济体制的形成与完善是不可能的。行政管理体制改革,既联接经济体制改革,又联接社会体制改革和政治体制改革,它处于中心环节。

三、落实科学发展观必须加快推进行政管理体制改革

记者:前不久,在中央召开的政治局会议上,胡锦涛总书记还进一步强调指出:行政管理体制改革,是落实科学发展观,完善社会主义市场经济体制,建设社会主义法制国家的必然要求。那么,行政管理体制改革对落实科学发展观有着什么样的重要意义?

高尚全:中央把行政管理体制改革放到一个很高的地位,这表明中央下一步在此方面改革的决心。近年来,坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观,促进经济社会和人的全面发展,已成为全党的共识。但从实践看,科学发展观的全面落实还需要进一步努力。目前,中央关于宏观调控的政策措施虽已取得明显效果,但一些深层次的矛盾和问题仍未解决,原因是行政管理体制改革滞后,经济增长方式转型很困难。例如,一些地方投资增长过快的根源在于,地方政府要对当地经济发展负责,而经济发展绩效的主要考核指标是GDP的增长,所以其行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标,侧重于考虑本届政府的利益,很少考虑下一届政府的事情。在GDP政绩观的推动下,政府主导了市场经济中最重要的两种生产要素的配置,扭曲了市场价格,很容易形成新一轮重复建设,形成新一轮银行呆账和坏账,形成新一轮的环境资源恶化。也正是因为各级政府主导了投资的大方向和投资增长的速度,我们看到,间接手段的宏观调控很难发挥作用。在不得已的情况下我们采取了行政手段来遏止过快的投资增长。解决深层次的矛盾和问题,根本的办法要靠改革,规范政府行为,转变政府职能,建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系,改革干部人事制度等。从这个意义上说,全面落实科学发展观,必然要求加快行政管理体制改革。

与成熟市场经济条件下的政府相比,处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模展开的初期,政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用;在市场经济发展早期,经济运行中不可避免地存在一些盲目性,政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位;在经济社会全面转型期,制度建设的深化与完善既是政府责无旁贷的任务,也是政府公共职能的重要内容。因此可以说,我国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该,而在于政府行为必须规范。应按照科学发展观的要求,逐步实现政府自身的转型和职能转变,也就是要着力推进行政管理体制改革。

四、完善社会再分配体制促进社会公平正义

记者:十一五规划建议指出:“要更加注重公平”。这是今后一个时期内社会再分配的重要原则。那么,这一要求对行政管理体制改革提出了什么样的要求?

高尚全:现阶段我国完善社会再分配的根本动力是要依靠改革。建设社会主义新农村,我们要在农业税免除之后,继续深入进行农村综合改革;解决农民工的问题,要依赖于户籍制度等一系列的改革;为困难群体提供基本的生活保证,就要继续进行社会保障体制改革;面对老百姓日益增长的公共需求,整个公共服务体系都要进行改革。我们还需要加快建设公共财政,这是我们搞社会再分配的基础。

只有着力推进改革,尤其要把政府行政管理体制改革作为重点,强化政府公共服务职能,才能有效化解社会矛盾,才能有效地搞好社会再分配。政府是搞好社会再分配的关键,要维护市场公平竞争和效率,同时要防止权力“寻租”性腐败,实现社会公平和正义。怎么做?首先,政府要为市场主体创造公平竞争的环境;其次,政府要在二次分配中发挥作用。比如,通过税收调节收入分配中的不合理现象,调整财政支出结构,集中财力解决医疗救助、义务教育以及困难群体的社会保障等问题;另外,要建立利益的表达对话机制,扩大公民依法参与社会治理的空间,使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。

记者:有人说过去效率优先,兼顾公平,结果出现了差距,现在要倒过来,要公平优先、兼顾效率。您是如何看待这个问题的?

高尚全:我认为,效率和公平是两个既有联系又是不同层次的问题,不能把它们混淆起来。搞市场经济,不讲究效率能行吗?没有效率的市场经济,不是好的市场经济。计划经济的时候,每人一个月三两油、半斤肉,似乎大家很公平。但是老百姓不满足这样的公平,在效率的基础上才能够实现更好的公平,它是个辨证关系,所以一方面要进一步提高效率,另一方面,要更加注重公平。所以,作为政府来说,要创造公平竞争的环境,更加注重公平。政府要通过再分配的手段来实现社会公平,比如说通过税收来缓解收入的差距。加大资源税等税收的力度,使该收的收回来。再比如通过遗产税来调节贫富差距。现在有不同意见,有的说为了社会公平要开征遗产税,有的说还缺乏条件,对此要进行认真研究。

五、行政管理体制改革的目标:建设服务型和法制型的政府

记者:那么,应当如何推进行政管理体制改革呢?

高尚全:关于这个问题,“十一五”规划建议里讲得很清楚。根据我的领会,我认为,行政体制管理改革的目标就是把过去管制型的政府转变为服务型的政府,把过去无限的政府变成有限的政府。所以服务型的政府、法制型的政府,是行政管理体制改革的目标。

记者:如何实现行政管理体制改革的目标呢?

高尚全:首先:要解决一个矛盾。当前我国社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。党的十一届六中全会明确提出来了这个矛盾,后来,到了党的十三大、十四大、十五大、十六大都有同样的表述。

记者:那么,当前这个主要矛盾的突出反应是什么呢?

高尚全:我认为当前的一个突出反映是,人民全面快速增长的公共需求、公共服务同公共产品的严重不足之间的矛盾。现在我们生活提高到了人均1000多美元了,这个时期人民对公共的服务,公共的需求增长很快。比如说,医疗卫生、教育、社会保障、环境、安全、公共信息等,这方面需求越来越迫切。过去对公共需求不明显,但是生活提高了以后,大家对这方面的需求增长得很快。那么,我为什么提到一个主要矛盾呢?我们过去政府的职能也好,政府的官员也好,主要的精力对于GDP增长、政绩工程、私人产品这方面重视得比较多。招商引资时,书记、省长、市长亲自出面。招商引资主要是一些私人产品,对公共产品重视不够,私人产品能够反应GDP很快,能够反应政绩工程,所以促使他往这方面使劲,而对于公共产品他重视不够。

另外,提供公共产品是要花钱的,政绩不突出、GDP反映不显著。公共产品有两个特点:第一是非排他性的,私人产品有排他性。那么公共产品没有排他性,马路上的电灯,你走路的时候可以享受,别人走路也可以享受。你享受义务教育,大家来可以享受义务教育,它不是排他性的。第二个特点是非竞争性。例如,义务教育就不是竞争的。现在许多私人产品出现了供大于求。比如钢铁已经建成的、在建的、准备建的大概六亿吨,实际上需要大概是三亿多吨,就供大于求了,出现了产能过剩。它既说明可能造成浪费,同时又是调整结构的很好机会,反正是优胜劣汰嘛。但是,目前公共产品却严重不足。

记者:应该怎样解决这个矛盾呢?

高尚全:关键在于各级政府真正地转变职能,把主要的职能、主要的精力、财力集中到为老百姓提供更多、更好的公共产品上来。要使得我们各级政府、各级干部更加重视公共产品,本来政府重要的任务是为老百姓提供更多更好的公共产品,为市场主体提供公平竞争的环境,为老百姓维护合法权益。

其次,实现行政管理体制改革的目标还要搞好两个服务:一个服务是要为市场主体提供公平竞争的环境。因为政府的职能要转到为市场主体,为企业、为老百姓提供公平竞争的环境。有的人利用权力、利用关系,比如过去物质紧张的时候,领导批个条子,一下子倒卖钢材发了财。在融资的时候,通过跟银行搞好什么关系结果又发了财。在土地批租的时候,圈了一块地又发了财。因为缺乏公平竞争环境,你批到这个土地,别人没有这个机会,这个土地不是通过公平竞争的办法得来的,而是通过行政的办法来批出来的,所以缺乏公平竞争环境。

再次,要创新三个理念。要建设服务型的政府、法制型的政府,必须创新三个理念:

第一个理念:要明确究竟谁是创造财富的主体?在市场经济体制条件下,必须明确政府是创造环境的主体,企业和老百姓是创造财富的主体。长期以来,我们曾把这两个主体错位了,把政府作为投资主体、创造财富的主体,认为这样才是在搞社会主义。在这种主体错位的体制条件下,必然出现这样的结果:第一,把纳税人的钱,通过财政然后各行各业都去投入。第二,把老百姓存在国有银行的钱,国有银行又把大部分的钱贷给国有企业。而国有企业往往效益并不太高,国有企业从借贷款的那天起就没有想到还,认为反正钱都是国家的,不过是从这个口袋到那个口袋。这样就形成了不良贷款进而银行变成不良资产,最后还得由国家财政来掏腰包。因此,国有企业、国有银行、国家财政,这种三位一体的体制不能进入良性循环。那么,现在我们银行要改制了,财政也要改革为公共财政了。多种所有制经济共同发展了,非公有制经济已经三分天下了,这种体制不能再继续下去了。所以,老百姓和企业应该是创造财富的主体,而政府是创造环境的主体。

第二个理念:要坚持“非禁即可”,鼓励创新的理念。为什么中央要提出自主创新?提出自主创新是转变经济增长方式、调整经济结构的中心环节,为什么提到这样的高度呢?这涉及我国该走一条什么样的工业化道路的问题。因为靠贴牌生产、靠数量难以为继了,我们通过加工,人家利用我们廉价的劳动力、廉价的土地、污染留给我们,我们出口留下加工费,结果贸易摩擦日益严重,人家要限制你、抵制你。出路要靠自主创新,不是靠贴牌,有自己的品牌,所以创业是基础、创新是关键、创牌是目标。

凡是法律不禁止的大家都可以干,这个理念非常重要。因为过去的理念呢是,凡是企业要做什么事情,老百姓要做什么事情都是要经过政府审批才能干的,不审批你不能干。这种理念缺乏创新空间。如你要搞技术创新,审批的人往往不懂技术。所以,你鼓励创新还是限制创新,这是很明显的。所以“非禁即可”的理念为创新扩大了空间。现在,我们接受了这个理念,就是十六届三中全会提出,凡是法律不禁止的公共设施和基础领域,非公有制经济都可以进入。去年国务院发了非公有制经济的三十六条,进一步扩大了市场准入的范围,垄断行业包括民航、铁路、银行等都都可以进入,这样可以调动各方面的积极性,创造更多的财富。

我到北欧去访问的时候,有一次在餐馆里吃饭我问,那个老板是浙江青田人。我说你是大陆出去的,在大陆办企业跟在北欧办企业有何区别?他说在这里方便多了,容易多了,而在国内要办企业不知要跑多少部门、盖多少图章。在这里送礼都送不出去,因为一方面用不着送礼,另外他说不知道门在哪里。但是有一条例外,你要办药店要经过政府审批,为什么呢?因为关系到人命关天的事情,在这里只要按照法律办事,只要照章纳税就行了,不要去磕头。所以,“凡是不禁止的都可以干”这个理念,可以大大促进生产力的发展。

第三个理念:就是政府只能干法律规定的事情,法律不规定的事情政府就不能干,这就是依法行政。那么这样政府的权力就从无限变有限了,而且受到法律的约束,这样政府就不能有随意性了。不能一会儿叫老百姓种树,一会儿叫种草,一会儿拔掉又种粮。所以我觉得要转变政府职能,要把政府真正转变为一个服务型的政府、法制的政府,就必须要坚持这样的理念。

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