政府行政管理体制改革

——2006年1月4日，高尚全在中央电视台《中国经济大讲堂》的讲演。

主持人：观众朋友,大家好!欢迎收看中央电视台经济频道特别节目《中国经济大讲堂》。今天光临我们大讲堂的这位主讲嘉宾，是一位76岁的老人，他的事业和中国二十多年的经济改革发展紧密相连。从1956年至今，在中国的经济发展改革的道路上留下了他的很多的足迹，他长期从事经济体制改革方面的研究工作，历任国家经济体制改革委员会副主任，国务院经济体制改革方案办公室主任，国务院住房改革领导小组组长，现任中国经济体制改革研究会会长，北京大学教授、博士生导师，浙江大学管理学院院长。那么下面，就让我们掌声有请今天的主讲嘉宾，中国经济改革发展道路的亲历者和见证人——高尚全先生。

人物介绍：

出生于江南水乡的高尚全，1952年毕业于上海圣约翰大学经济系。50年代到80年代在第一机械工业部，农业机械部，国家机械工业委员会，国家经济体制改革委员会从事经济政策和经济体制改革的理论、政策方针与方案的研究。

早在1956年，他就提出了“企业要有一定的自主权”的建议，1984年，他在《中共中央关于经济体制改革的决定》起草工作中，提出了“商品经济是社会经济发展的一个必经阶段”的观点，1993年他又提出“应明确提出劳动力市场概念”的建议，被吸收到《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中。他在国内外出版的主要著作有《高尚全文存》，《民本经济论》、《市场经济与中国改革》、《社会主义市场经济概论》、《论计划与市场》、《中国的经济体制改革》、《强国之路》、《九年来的经济体制改革》等，此外他还主编40多本对改革和发展有广泛影响的经济类书籍。

在对十一五规划献计献策的时候，他曾经谏言，当前中国改革发展处在关键时期，是经济体制发生根本转变、经济结构发生重大变化的时期，也是消费结构发生剧烈变动、社会结构发生重大调整时期。“十一五”时期中国经济体制改革仍处于攻坚阶段，应把政府治理改革作为改革的中心环节。

高尚全：如何建设公共服务型政府？

高尚全：我今天讲的题目是：政府行政管理体制改革。我们正在学习中共中央五中全会的精神，五中全会通过了中共中央关于第十一个五年规划的建议，建议把行政管理体制改革放在一个十分重要的位置。建议指出，加强行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。前两天，中央召开了政治局会议上，胡锦涛总书记进一步强调指出：行政管理体制改革，是落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，建设社会主义法制国家的必然要求。

因为，你要落实科学发展观，你要完善社会主义市场经济体制，你要建设一个法制的国家，离不开行政管理体制改革。为什么中央提高到那么个高度，把这个行政管理体制改革，作为一个关键呢？我想应该我们从改革实践当中来看，因为我们现在改革正在全面深化的这个阶段，改革处在攻坚阶段。那么，攻坚阶段要攻的好多难关。比如说金融体制改革，比如说资本市场发展，比如说国有大中型企业的改革等等。那么这方面的要改革解决这些难点，就离不开政府行政管理机制改革，行政管理体制改革，它既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。所以把政府行政管理体制改革作为下一个重点、作为关键就可以把社会体制改革、政治体制改革，把全面深化改革带动起来。

高尚全：改革要处理好政府与企业的关系

高尚全：从建国以来我国经济发展的历史经验教训来看，我们过去实行计划经济，计划经济体制下企业不成为一个企业，企业是作为政府附属体。企业的产、供、销、人、财、物，从生产原材料的供应到产品的销售都由政府管起来。企业没有自主权。所以计划经济这个问题呢？就暴露的很充分。

1956年，我当时在第一机械工业部研究室工作，从事政策研究。我记得在1956年10月23日那一天，我好奇地发现一机部的招待所住了多少人？住了1440个人，为什么住那么多人呢？因为企业它没有人了要找部里来，没有原材料了要找部里，没有配套协作件它也要找，没电了、没煤了都要找，什么事情都要找到部里。因为这种体制它靠政府部门，靠部门制定计划，靠部门管理。另外，是靠发文件、开会来运转这样的经济的。所以一机部的二局，一年发了多少文件呢？发文件用了八吨纸。当时我还是个青年人，跟你们在座的也差不多，这引起我的思考，说这种体制怎么行呢？企业没有自主权，盖个厕所也要批。所以我写了个调查研究报告叫“企业要有一定的自主权”，后来《人民日报》第二版登了我这个调查研究报告，在我的文章旁边有个画家给配了个漫画。这个漫画说：企业买个打字机坐火车到了中央部的部里来，部里的领导桌子上放了一大摞的文件，这么多的文件那么可想而知企业办什么事，都要经过部里审批。这个漫画反映了当时的情况，这是1956年12月6号发表的这篇文章。

另外，我发现沈阳有两个厂，一个是一机部沈阳有个变压器厂，一墙之隔有个沈阳冶炼厂，沈阳变压器厂需要铜，而沈阳冶炼厂生产铜。本来一个要买铜，一个要卖铜，一墙之隔，就可以进行商品交换了。但是当时体制下不行，因为变压器厂由一机部管的，冶炼厂由冶金部管的。冶炼厂炼出的铜,由冶金部全国分配到全国。变压器厂需要铜,由一机部从全国别的地方调来,结果造成了很大的运输上的浪费,造成了时间上的耽误，暴露了这种体制的弊病。因此，怎么样解决行政管理体制，关键要处理好政府跟企业的关系。计划经济的时候这个问题是很难解决的，因为企业都听政府的，就是部里代表政府，这种部门管理称之为“条条专政”。

那么改革开放以后呢？觉得这个体制不改不行了，所以要简政放权，把14个权力放给企业。现在是不是解决了呢？还没有根本解决。所以在中央五中全会上，温家宝总理在中央十一五规划建议说明中指出，目前政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好。前面用了许多不应该管的事情政府管了，后面用了现在政府还有不少应该管的事情没有管起来。这说明行政管理体制改革仍然跟不上市场经济的需要。

高尚全：怎样推进行政管理体制改革

高尚全：怎么样推进政府行政管理体制改革？中央决定这个中央的建议里头讲得很清楚。政体制管理改革的目标是什么呢？就把过去管制型的政府转变为服务型的政府，把过去无限的政府变成有限的政府。所以建设服务型的政府、法制型的政府，是行政管理体制改革的目标。怎么样改革行政管理体制？怎么样建设法制型的政府呢？

根据我的体会，是否可以用“一、二、三”来概括。一就是解决一个矛盾，党的十一届六中全会明确提出来，社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。这是社会的主要矛盾。后来到了党的十三次代表大会、十四大、十五大、十六大都是这样表述的。当前这个主要矛盾的突出反应是什么呢？我认为是人民全面快速增长的公共需求、公共服务同公共产品的严重不足之间的矛盾。

现在，我国人均GDP已经超过了1000美元，这个时期人们对公共服务、公共的需求是快速增长时期。比如说：公共医疗卫生、教育、社会保障、环境、安全、公共的信息等。这方面需求越来越迫切，因为我们过去对公共需求大家不明显，但是生活提高了以后，大家这方面的需求增长得很快。那么我为什么要把它提到一个主要矛盾呢？就是要把它与政府的职能转变联系起来。因为我们过去政府的职能也好，政府的官员也好，他们主要的精力在对于GDP的增长、政绩工程、私人产品这方面重视得比较多。在招商引资，书记、省长、市长亲自出面招商引资主要是一些私人产品，因为私人产品能够反应GDP很快，能够反应政绩工程，所以它促使他往这方面使劲，而对于公共产品呢重视不够。另外，提供公共产品是要花钱的，政绩不突出、GDP反应不显著。公共产品有两个特点；第一是非排他性，私人产品有排他性。你家里买了个电视机，你不能摆在马路上让大家来看吧。只能放在家里看吧。对不对，因为它有排他性的。那么公共产品没有排他性的，例如马路上的电灯，你走路的时候可以享受，别人走路也可以享受。你享受义务教育，大家来可以享受义务教育，它不是排他性的。第二个特点：非竞争性，公共产品非竞争性，你受义务教育，他也可受义务教育，不是竞争的，而私人产品，有竞争性的。所以现在我们出现了一个问题，就是私人产品往往出现了供大于求。比如钢铁已经建成的、在建的、准备建的大概六亿吨，实际上需要大概是三亿多吨，就供大于求了，产能过剩了。它既说明将来可造成浪费，同时又是调整结构的很好机会，反正是优胜劣汰嘛。

要解决这个矛盾，就必须把政府的主要的职能、主要的财力集中到为老百姓提供更多更好的公共产品上来。所以要提高到这样一个高度，目的是要使得我们各级政府、各级干部，都要重视公共产品。本来政府的职能的本质是服务，是为老百姓提供更多更好的公共产品，为市场主体提供公平竞争的环境，维护老百姓的合法权益。

高尚全：政府要为市场主体提供什么环境

高尚全：刚才讲了一。二是搞好两个服务。一个是服务是什么呢？一个服务是要为市场主体提供公平竞争的环境，搞好服务。因为政府的职能要转到这个方面，为市场主体，为企业为老百姓提供公平竞争的环境。有的人利用权力、利用什么关系。你比如过去物质紧张的时候领导批个条子，一下子倒卖钢材结果发了财了。在融资的时候，通过银行搞好什么关系结果发了财了。在土地批租的时候又是圈了一块地发了财。所以产生这种现象，因为缺乏公平竞争环境，你批到这个土地，别人没有这个机会，这个土地不是通过公平竞争市场化的办法来解决的。而是通过行政的办法来批出来的，所以缺乏公平竞争的环境。每个人能力有大小，掌握的要素也不一样，我们现在按劳分配、按要素分配。那么分配的结果肯定是不一样的，如果一样的话变成平均主义了。

有人说：过去实行效率优先、兼顾公平，结果出现了差距，现在要倒过来，要公平优先兼顾效率。这样行不行，我说不行，有两个不同层次的问题，它不能混淆起来，要搞社会主义市场经济，你不讲究效率怎么样？不讲究效率、没有效率的市场经济，不是好的市场经济。那么计划经济的时候，每人一个月三两油、半斤肉，似乎大家很公平。但是老百姓不满足这样的公平，在效率的基础上才能够实现更好的公平，这是个辨证关系，所以要进一步提高效率，也要更加注重公平。

刚才讲了，第一你要有公平竞争的环境，你是享受义务教育，这是政府提供的公共产品嘛，大家能够享受的，因为现在这方面还是有不公平的地方。所以作为政府来说，要更加注重公平，努力创造公平竞争的环境。另外，政府要通过再分配的手段，来实现社会公平，比如说通过税收来缓解收入的差距，将来也可以采取一些必要的政策措施。比如像英国采取暴利税，暴利者一下子变成亿万富翁了。而且有的资源性的东西，你一下子得到开采权了，本来资源是全民的结果变成他的。所以我们这种环节上税收该收的没有收回来，结果他一开采变利润全归他的，所以现在大家议论说，要加强资源的税收。再有比如，将来是否可开征遗产税来调节贫富差距，现在有不同意见，有的说为了社会公平要设遗产税，有的说现在还缺乏条件。

另外，还创造条件使先富起来的社会成员、赢利多的企业，如何鼓励他们为社会多做贡献，那么政府要创造税收上给他创造条件。我们现在做慈善援助税前可列支的只有3％，要叫他税后拿出来，人家要考虑了。因为如果税前拿出来的话他的积极性就高了。一般国外是采取鼓励的办法，使得企业和已经富裕起来的社会成员拿出钱来为社会做公益事业。政府强调是要更加注意公平的，这几个方面要做好多工作。所以不能简单地说，现在公平优先效率不重要，两个都重要。怎么样使效率和公平，有效地结合起来。所以一方面能够提高效率，另外方面使得社会更加公平，这样子有机地结合起来，所以这是一个服务创造公平竞争的服务。

高尚全：第二要为人民的生存发展创造条件搞好服务，促进人的全面发展。全面发展需要各方面的条件，包括物质文明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件。政府需要为老百姓的生存发展创造条件，我们提倡和谐社会，坚持科学发展观，第一句话坚持以人为本。中央提出，要按照以人为本的要求来加强和谐社会的建设。

为什么要提出以人为本呢？因为，以人为本跟和谐社会密切联系起来，从和谐两个字来分析，“和”字，左边一个“禾”，右边一个“口”字，加起来是一个和，和谐的和。是什么意思呢？人生下来就有嘴，有了嘴就要吃饭，人人有饭吃，就是要解决民生问题。“谐”是什么呢？左边一个“言“字，右边一个“皆”字，就是人人要有话讲，就是要解决民主政治的问题。人的全面发展，要解决一个是民生问题，一个民主政治的问题，维护老百姓的一个政治上的物质上的权利，有了这两个社会就和谐了，如果没有这两个是和谐不了的，没有饭吃怎么能和谐呢？大家有了嘴不讲，怎么能和谐呢？所以我们分析一下中国的造字是很科学的。以上是我要说的搞好两个服务。

高尚全：谁是创造财富的主体

高尚全：第三就是创新三个理念。要建设服务型的政府、法制型的政府，必须创新三个理念。

第一个理念是什么理念呢？政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体。过去两个主体错位了，政府作为投资主体、创造财富主体，认为这样子才是搞社会主义。所以，第一把纳税人的钱，通过财政然后各行各业都去投入。第二把老百姓存在国有银行的钱，而国有银行又把60%到70%的钱贷给国有企业，那么国有企业往往效益并不太高。国有企业老总，心态往往是从贷款的那天起就没有想到还，认为反正都是国家的，就是这个口袋到那个口袋。企业不能还款，那么银行变成不良资产了，最后由财政来掏腰包。所以国有企业、国有银行、国家财政，这种三位一体的体制不适应市场经济的发展。那么，现在我们银行要改制了，财政也要改革为公共财政了。为什么？我们多种所有制经济共同发展了，现在非公有制经济已经三分天下了到这样程度，这种体制不能再继续下去了。所以老百姓和企业应该成为创造财富的主体、投资的主体。　　

我一直在注意浙江的现象，做了一些调查研究，因为我现在还兼了浙江大学的管理学院院长，在浙江大学成立一个民本经济研究中心。浙江是一个人多地少、国家投入少、陆地资源少，“一多三少”的省份。那么现在为什么它的经济发展走在全国前列？为什么人们拥有的财富在全国领先？为什么社会很稳定？我经过调查提出来：浙江初步形成了一个民本经济的格局。什么是民本经济呢？民本经济就是以民为本，民有、民营、民享的经济。首先是以民为本，那么既然是我们是中华人民共和国，是人民的共和国，三个代表最核心的问题是代表广大人民的根本利益。那么让老百姓自己来创造财富，这样才有内在的动力，才有活力。如果大家都靠国家，都让国家来创造财富，然后由国家再给你，那我觉得这样的体制是缺乏活力的。所以基础是老百姓来创业、老百姓来创新，这样子的话就有希望了。

我研究了一个案例，浙江有个叫飞跃集团，飞跃集团的老总叫邱继宝。这个人八十年代在杭州钢铁公司当小工，每天八毛钱，他不满足，他后来不干了，修皮鞋去了，修修皮鞋呢，他也不满足。他说我整天跟缝纫机打交道，我为什么不能造缝纫机呢？他三百元钱起家，自己造缝纫机。但是他造的缝纫机，谁来买呢？我们过去都是买上海的“蜜蜂”、“标准”牌等名牌的缝纫机。但是他要创业，创业是不容易的。他到广交会，广交会不让他进去，他逼得没有办法从下水道进去，给人逮住了。第一要罚款，第二要给他罚他站在那儿。但他不灰心，后来他为了推销他的缝纫机到了深圳，他也不能到香港去啊，到了深圳，在罗湖桥旁边，他看见一个香港过来的老太太。他说老太太你能不能帮忙，我给你五百元钱，能不能把香港的电话薄给我捎一本来。老太太很守信用，第二天把电话薄拿来了。他干什么呢？他一个一个来查香港缝纫机的推销商，然后一个一个打电话，经过这样的千方百计、千辛万苦来创业。他三百元钱起家，国家一分钱没有投入，他成功了。他做的缝纫机那个“芯”，就是高新技术，是电脑智能化，机电一体化。所以这样的缝纫机卖多少呢？一台缝纫机七千多元，一般缝纫机几百元或上千元。所以他现在的一个高新技术的部分是占全部500万台缝纫机产量的10％，但这个10％占了他利润的90％。

所以，为什么要自主创新呢？为什么要有自主品牌呢？他这个效益不一样了，他10％的产品取得的利润占到90％。那么，我们过去大部分是贴牌产品，就是外国的牌子，我给他加工，就是收加工费。加工一个VCD，加工一个鼠标就几美元，所以贴牌以后，我们靠数量不是个办法。为什么中央要提出自主创新呢？把自主创新提到那么高的高度了，中央十一五建议指出，自主创新是转变经济增长方式和调整经济结构的中心环节，为什么提到这样的高度呢？因为靠数量难以为继了，人家利用我们廉价的劳动力、廉价的土地、污染留给我们，我们出口留下加工费，结果贸易摩擦日益严重，人家要限制你、抵制你。所以出路就要靠自主创新，要有自己的品牌，那么邱继宝这个案例说明什么呢？就是说这个他靠自主创新，首先是自主创业，他靠三百元钱起家来创业，如果没有创业，他创新没有基础。我给他概括是“三个自主”：自主创业是基础、自主创新是关键、自主创牌是目标。

高尚全：这个案例说明创造财富要靠企业、要靠老百姓，这样有更大的动力。当然我说这个并不是说国家一些大的工程也需要研发、需要投入的。但是从大量来说，还是鼓励老百姓、鼓励企业来创新、创业。所以我觉得这两个主体过去是我们错位的，那么现在呢，把它要恢复到原来的位置。关键是要处理好政府与企业的关系，政府与市场的关系，政府存在着“越位”、“缺位”、“错位”。因为，本来是企业干的事情，政府去干了。本来是政府应当裁判员，结果却当了运动员了，所以就越位了。缺位呢，本来政府有好多服务功能，但是我们的政府部门往往对于有权有利的抓在手里不放，而对服务的不是很热心去做，这就是缺位了。错位呢，本来是这个用不着政府去投资，民间就可以投资。像以前政府去投资缝纫机、自行车、手表那样。

朱镕基前总理最近去了台州，看了飞跃集团以后他很有感慨，他说上海搞了三个缝纫机厂，它们正在走下坡路。那么你这个企业政府一分钱没有投入，你这个高新技术都用上了，创造了了几千个人的就业机会。利税多少呢？利税三亿五千万元，你看贡献这么大。所以这个问题说明了不是说政府作为这个创造财富主体就行了，那老百姓、那市场可以干的让老百姓干、让市场干，政府应做好政府应当做的事情。过去有一种理念，认为国有的是搞社会主义，政府投资就是搞社会主义，所以国有经济比重越高越好，现在我们多种所有制共同发展。因此企业和老百姓是创造财富的主体，政府是创造环境的主体，这个理念对于我们搞社会主义市场经济非常重要。

高尚全：要坚持“非禁即可”理念鼓励创新

高尚全：第二个理念：是叫“非禁即可”的理念，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的，这个理念非常重要。过去的理念是什么呢？凡是要做什么事情，企业要做什么事情，老百姓要做什么事情都要经过政府审批才能干，不批准你就不能干。这种理念缺乏创新空间，因为你要搞技术创新，但审批的人往往不懂技术。到底是鼓励创新还是限制创新？这是很明显的。这个“非禁即入”的理念为创新提供了空间。

十六届三中全会提出了非禁即入的理念，凡是法律不禁止的公共设施、基础领域，非公有制经济都可以进入的。今年国务院发布了36条文件，支持非公有制经济进一步发展，扩大了非禁即入的理念，包括航空、铁路、银行、矿产等垄断行业都可以进入，所以这样子可以调动各方面的积极性，创造更多的财富。

我到北欧去访问的时候，有一次在餐馆里吃饭，那个老板是浙江青田人。我问，你是大陆出去的，大陆办企业跟北欧办企业有什么区别？他说，我这里方便多了容易多了，在国内要办个企业不知要跑多少部门、盖多少图章。但这里不用，这里送礼都不知道送到哪里去。因为用不着送礼。所以只要按照所在国的法律规定，他们的法律规定凡是谋生所做的经营不需要经过政府审批。但是有一条例外，你要开药店要经过政府审批，为什么呢？因为关系到人命关天的事情。我只要按照他的法律，我只要照章纳税就行了。所以，凡是法律不禁止的大家都可以干这个理念，是深得人心的。

第三个理念：就是政府只能做法律规定的事情，法律不规定的事情政府就不能做的，这就是依法行政。这样，政府的行为受到法律的约束，可以成为有限的政府，法律不规定的政府不能干，就是政府活动限制在法律范围内。不能一会儿叫老百姓种树，一会儿叫种草，一会儿拔掉又种粮，政府不能有随意性。

所以我觉得要加快推进行政管理体制改革，使政府真正转变为一个服务型的政府、法治的政府，就必须要坚持“一、二、三”这样的理念。

我今天的讲演没有讲稿，连一张纸都没有带，言多必失在所难免，请大家批评指正。