行政管理体制改革的目标：建设公共服务型政府

“目前，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好，”这是温家宝总理在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》中大声疾呼的内容。《建议》中明确提出要“着力推进行政管理体制改革”。

那么，行政管理体制改革的重点在哪里，究竟应该怎么改？记者采访了中国经济体制改革研究会会长高尚全教授。

高尚全是长期从事我国经济体制改革研究的资深专家，曾连续8年担任国家体改委副主任，可以说是我国改革进程中一个有发言权的见证人。

他坦言，目前我国的改革尚存在四大不平衡，“十一五”期间，要加速推进行政管理体制的改革，改革的中心和重点应是政府转型，政府转型的目标应该是建设公共服务型政府。

一、行政管理体制改革不能滞后于经济体制改革

针对记者提出的改革尚存在哪四大不平衡问题，高尚全说，四大不平衡主要是指：改革滞后于开放，宏观改革滞后于微观改革，政府改革滞后于企业改革，政治体制改革和社会体制改革滞后于经济体制改革

就政府改革滞后于企业改革的问题，他解释说，我国改革的初始进程是以企业为中心展开的。政府作为改革的推动者，应根据改革的进展实现职能上的转变。但因为种种原因，我们的政府改革滞后于企业改革，出现了诸如总理在《建议说明》中所描述的现象，各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好，一些部门之间职责不清、管理方式落后、办事效率不高等等。

他说，政府改革滞后，不仅直接制约了国企改革的推进，而且难以理顺市场经济体制中政府与市场的关系。条块分割的行政管理与市场急需的统一法治环境之间的矛盾、计划经济下的管理理念和管理模式与市场经济运行的矛盾，构成了对市场化资源配置的障碍，影响了经济的正常运行和经济效益的提高。

他认为，政治体制改革滞后于经济改革也造成了不少的弊端。改革在本质上是利益格局的调整，在这个意义上，单纯的经济改革不可能不涉及政治层面。随着经济改革的深化，现实利益格局乃至权力架构已经发生了深刻变化，如果不改变政治改革滞后的状况，进一步的经济改革和经济发展都会受到制约。在改革的攻坚阶段，经济改革所涉及的范围，整合利益关系的复杂性和综合性，客观上要求广泛的社会参与，没有相应的政治制度安排，经济改革就难以深化。

高尚全分析当前的情况说，在改革推进到一定阶段，特别是改革触及到体制深层矛盾时，必须寻求新的突破，改革才会有崭新的进展。只有坚决实行政企分开，企业才能真正成为市场主体，也才能更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，政府才能集中精力全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，也才能建立起有效的宏观调控体系和制度。只有坚决推进政企分开，坚决把不该管的事交给企业、中介组织和市场，同时把该管的事切实管好，并适应新情况，更多地运用经济手段和法律手段加强管理。

二、改革的重点是政府转型

高尚全在公开场合多次表示，离开政府改革的逐步展开和深化，市场经济体制的完善是不可能的。“十一五”时期，中国经济体制改革仍处於攻坚阶段，金融体制改革、大型国有企业改革、行政管理体制改革等，都是下一步改革面临的难题。

高尚全说，在长期存在的ＧＤＰ政绩观的推动下，政府主导了市场经济中最重要的两种生产要素的配置，扭曲了市场价格，很容易形成新一轮重复建设，新一轮银行呆帐和坏帐，新一轮的环境和资源约束。也正是因为各级政府主导了投资，间接手段的宏观调控很难发挥作用。因而规范政府行为，实现政府自身转型和职能转变成为关键。

高尚全认为，当前经济体制改革的各项任务大都与政府转型密切相关。金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，与政府改革不到位有关。如果政府主导的投融资体制不改变，政府的职能没有根本改变，这些改革就很难取得实质性进展。

高尚全说，目前我国正处在社会结构发生重大调整的时期。在改革和发展中，一部分群体，如下岗工人、失地农民产生了挫折感；又如一些官员的腐败问题，引起了社会和民众的不满。因此，在这个时期，如何化解各种社会矛盾，就成为社会稳定的重大问题。

他直言，在市场经济体制不断走向成熟的情况下，传统的公民“义务本位”正在向“权利本位”转变，政府的“权力本位”和“官本位”也必须向“责任本位”和“服务本位”转变。

高尚全说，十六大提出了“政治文明”这个概念，事实上，完善社会主义市场经济体制，客观上还需要适时地推进政治体制改革。从政治体制改革本身来看，最终的落脚点还是要建立一个高效、廉洁和民主的政府。通过政治体制改革，提高政府应对经济社会矛盾和公共事务的能力。

高尚全表示，应从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府、法治政府，进而真正成为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。

三、如何建设公共服务型政府

高尚全对怎样建立服务型政府提出自己的意见，他认为建设服务型政府需要解决三大问题：一是解决一个矛盾；二是搞好两个服务；三是创新三个理念。

解决一个什么矛盾呢？他解释说，即我国经济社会发展中面临的主要矛盾：公共需求的全面、快速增长与公共产品供应严重不足的矛盾。这是社会主义主要矛盾在改革发展新阶段的突出反映。

党的十六大报告指出：“我国社会的主要矛盾，仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”当前，我国经济社会发展既面临经济发展黄金时期的机遇，又面临社会矛盾凸现时期的挑战。解决好这个主要矛盾，才能使我国经济社会保持全面持续协调发展。

我国在全面建设小康社会的进程中，在不断提高广大人民生活水平的同时，也形成了数量庞大的困难群体，如失地农民、下岗职工、进城农民工等。他们普遍存在着看不起病，孩子上不起学，种田无地，就业无岗，社保无份的问题。近年来群众性事件不仅数量明显增多，而且规模不断扩大，从1994年的1万多起上升到2004年的7.4万多起，已经成为影响社会稳定的突出问题，加大了社会风险程度。

拉美一些国家的经验教训表明，这些问题和矛盾如果处理不当，必将影响国民经济和社会发展、社会稳定和人民生活的提高。因此，防范社会风险，要引起我们更多的重视。

我们是社会主义国家，理应更加重视为民众提供更多更好的公共产品和公共服务。为了适应公共需求的全面快速增长，政府必须扩大和强化公共服务职能，把主要精力和财力，集中到发展社会事业和扩大公共产品供应上来，切实解决好民生问题。

他说，搞好两个服务，首先，政府职能要转变到为市场主体创造公平竞争的环境和服务上来。现在公民贫富差距拉大了，拉大的重要原因就是不公平竞争，不在同一个平等的起跑线上。比如说上世纪80年代有人利用价格的双轨制，通过批文弄一个价差赚钱；90年代有人通过在要素市场、资本市场的资金回扣搞腐败，现在有人利用批地搞权钱交易。老百姓的意见主要集中在这些方面，靠劳动致富、凭能力赚钱，这是允许的、合理的。市场讲求公平竞争，讲求效率，贫穷不是社会主义，只有少数人富裕也不是社会主义。但作为政府，必须更加注重公平，不仅要创造公平竞争的环境，而且要通过税收和财政转移支付，缩小贫富差距。

其次，政府职能要转变到为人的生存和发展创造良好、持久、和谐的环境和提供服务上来。我们的改革也好，发展也好，经济结构调整也好，都是为了一个共同的目的，就是以人为本，不断提高人民群众的生活质量和水平，不断满足人民物质文明和精神文明的需要，走共同富裕的道路。当前和今后首先要重视解决人民群众全面快速增长的公共需求与公共产品供应不足的矛盾，特别是对困难群体，政府一定要通过公平的政策和制度安排，保护他们的合法利益；要调整支出结构，集中财力解决群众迫切需要解决解决的医疗救助、义务教育和救灾等问题，尽快解决困难群体的社会保障问题；要通过税收调节收入分配中的不合理现象，缩小贫富差距。

他强调，建设公共服务型政府，必须创新并坚持三个理念：一个理念是坚持企业和老百姓是创造财富的主体，政府是创造环境的主体。过去两个主体倒过来了，政府作为创造财富的主体了，把纳税人的钱通过财政投资到各个领域。二是坚持“非禁即入”的理念。凡是法律不禁止的，企业、老百姓都是可以干的。这样就有一个创新空间。过去的理念缺乏创新空间，因为企业和老百姓干什么事业都要经过政府审批。三是坚持依法行政的理念。就是政府只能干法律允许的事情。要规范政府的行为，运作要透明，要有监督。