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推进我国民间组织健康有序发展(16条建议)

2005-10-01 15:32 中改院

摘要:胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出,“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。伴随我国改革开放进程,各类民间组织不断发展,并初步显现出在促进经济发展、建设和谐社会中的独特作用。

一、当前,我国正处在经济社会转型的关键时期,积极稳妥地发展民间组织既有现实性,又有迫切性

胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出,“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,形成社会管理和社会服务的合力”。伴随我国改革开放进程,各类民间组织不断发展,并初步显现出在促进经济发展、建设和谐社会中的独特作用。

1.我国正处于从一元社会向多元社会过渡的关键时期,利益关系和社会矛盾凸显,积极稳妥地发展民间组织,对有效地化解社会矛盾、实现社会稳定具有不可替代的作用。我国人均GDP1000美元向3000美元过渡的时期,既是一个经济持续增长的黄金期,也是一个社会矛盾的凸显期。要有效地化解日益突出的社会矛盾,需要发挥民间组织的积极作用,建立社会化的公共治理,形成政府和民间社会构建和谐社会的合力。

1)我国当前的社会矛盾集中地表现为利益关系的调整和失衡,单靠行政力量不可能全面解决日益复杂的利益矛盾。政府要站在社会公平和公正的立场,承认利益分化、尊重不同的具体利益,积极稳妥地发展民间组织,使其成为利益表达、利益协调和利益均衡的重要渠道。在此基础上才能形成社会信任、社会谅解和社会合作,避免社会冲突。

2)我国当前的社会矛盾比较突出地表现为公共需求快速增长和公共服务供给的严重不足。在社会资源扩散的情况下,必须依靠政府和民间组织两种力量才能有效地提高公共服务供给的数量和质量。

3)我国当前的社会矛盾还具体地表现在社会治理上的机构性缺陷:在利益主体多元化的情况下,政府不可能直接面对单个的个人来解决他们遇到的矛盾和问题。因此,无论是国家和企业之间、还是国家和个人之间,都需要民间组织充当沟通的桥梁。

从我国的现实情况来看,有组织的理性比非组织的个人行为更有效。有组织就可以谈判,可以协商。规范发展民间组织,形成在党领导下的协商对话机制,远比非理性的个体行为要规范得多、好得多。在我国社会矛盾尚没有可能转化为政治矛盾的前提下,积极稳妥地发展民间组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用,不仅有利于协调具体利益关系,而且还有利于化解社会危机因素,更好地建设和谐社会。

2.我国对外开放进入新阶段,进一步融入全球化进程对民间组织发展提出了现实要求。在经济全球化的过程中,按照国际惯例,越来越多的国际合作与交流将依赖于民间组织的参与。无论是经济合作与交流,还是人权、环境、发展、和平倡导等诸多领域,民间组织已显示出参与国际事务的协调和倡导的能力。它们往往可以在国际事务的舞台上活动于国家、国际组织和跨国公司力所不及的领域。目前,我国的民间组织参与国际社会事务还有很大的局限性。比如在反倾销案件中,我国的民间商会、行业协会发挥作用相当有限。

3.我国民间组织发展进入关键时期,对其进行正确的政策引导和制度规范已经成为建设和谐社会的当务之急。民间组织、政府和企业,为现代多元社会的三大支柱。但从我国民间组织发育的实际情况看,对其进行正确的政策引导和制度规范,已成为发挥民间组织积极作用、避免负面影响亟需解决的重大问题。

1)随着改革开放的进一步深入,我国民间组织发展已初具规模。但由于制度建设的滞后,还有很多没有登记注册的、半公开的民间组织存在。一些民间组织管理不规范,从事与其宗旨相背离的事情。

2)当前还存在着准入门槛过高、财税支持体系不健全、评估和监管不科学等问题,构成了民间组织发展的体制性约束。一些民间组织的发展严重依赖于领导人个人的人格魅力和特殊的社会关系,发展模式不可持续。

3)有些组织“官办性”太强,“政社不分”。不仅经费大多来自国家的财政拨款,或靠行政性收费,而且人员的一部分也来自政府机关。

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二、我国进入重大利益关系调整的关键时期,要引导民间组织在反映弱势群体的利益诉求、利益保护方面发挥积极作用

当前,我国出现了规模较大的弱势群体,弱势群体的利益保护已经成为公平、公正的焦点问题。能否妥善地解决弱势群体的利益表达和利益保护,既是推进政府转型的重大任务,又是发展民间组织的现实需求。

4.以人为本、关注弱势群体,使一部分民间组织成为弱势群体利益诉求和利益表达的重要渠道。我国弱势群体利益遭受侵害的一个普遍性问题在于,他们缺乏基本权利的保障和有效的利益表达手段,在利益诉求和利益表达中处于弱势地位。他们合法的利益诉求往往只有通过偶发事件,才能引起重视。一些本来可以在基层和民间化解的问题,如农村征地和城市拆迁,因没有得到及时、有效地解决,最终酿成群体性事件。在这种情况下,应当因势利导,稳妥发展为弱势群体服务的民间组织,使其在代表弱势群体的具体利益、反映弱势群体的相关诉求方面发挥积极的作用。

5.民间组织要在解决劳资关系失衡问题中扮演重要角色。现实情况表明,劳资关系的失衡开始成为我国经济社会发展中的突出问题。无论是农民工工资的拖欠,还是频发的矿难,都反映了部分基层工会在维护职工具体利益中的角色缺位问题。从这一现状出发,一方面要完善现有的基层工会组织,使其成为劳动者具体利益的代表;另一方面要使基层工会组织扩大到民营企业、外资企业中去。目前我国农民工已经达到1.4亿人,应当也有可能加快建立农民工工会组织,切实维护农民工的基本权利。

6.解决弱势群体问题是全社会的责任,要加快发展为弱势群体提供慈善性、公益性和服务性事业的民间组织。目前,我国城市有2200多万贫困居民依靠最低生活保障,农村有2900万农民陷于贫困,每年有近8000万灾民需要救济,同时还有6000万残疾人需要实施救助。仅仅依靠政府的力量很难解决这些问题,出路在于让全社会来救助弱势群体。目前,我国登记注册的民间组织只有28万多个,其中相当一部分还不是纯粹意义上的民间慈善组织,具有影响力的基金会屈指可数。我国人口是美国的4.6倍多,贫困人口比美国要多,但是1990年美国非营利性慈善组织就有大约140万个,是我国所有登记民间组织的5倍。这说明,我国发展民间组织来解决弱势群体问题还有很大的社会空间。

三、我国进入以政府转型为重点的改革攻坚阶段,政府转型与民间组织发展互为前提,相互促进,必须明确界定政府与民间组织各自的职能范围,形成二者在公共服务和社会管理中的合力

“十一五”期间,政府转型将成为改革的重点,这无疑给民间组织一个重要的发展机遇。温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出,要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”

7.在经济领域,政府要逐步从微观管理转向宏观管理,要把过去对企业的部门管理、行业管理职能逐步下放到民间商会、行业协会和中介组织等经济性民间组织。在现代市场经济条件下,经济领域的管理具有鲜明的层次性和明确的分工:政府负责宏观管理,从事宏观调控、制订和执行经济法律法规、制订国民经济的整体规划、提供基础设施等公共产品;民间商会、行业协会和中介组织负责中观管理,比如行业调查、行业统计、行业自律、行业技术标准制定、技能资质考核、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等职能,以建立和维护公平竞争的市场秩序;企业负责微观管理,以利润最大化为目标,自主地进行生产经营活动。只有在政府、经济性民间组织、企业三者保持相互独立性、职能界限划分清楚的情况下,才能够形成一个运行良好的市场经济秩序。我国推行政企分开已经多年,但总是难以走出对企业一放就乱,一收就死的困境,问题之一在于忽视了中观管理,忽视了自主性、经济性民间组织的培育,从而使宏观和微观之间难以有效地衔接。下一步的政府转型,应当把中观管理的权限逐步交给具备条件的经济性民间组织,并逐步实现官办、半官办的行业协会、商会和中介组织民间化。

8.按照建设和谐社会的要求,政府要扩大社会性公共服务的职能,但并不等于政府统揽所有的社会管理和社会服务,要充分发挥民间组织消除贫困、解决就业、增进社会融合等方面的独特作用。当前,我国公共产品供求失衡,公共服务面临巨大压力。解决这一问题,需要在加快推进以公共服务为中心的政府转型的同时,发挥各类民间组织在社会公共服务中的特殊作用。面对我国全面增长和深刻变化的公共需求,政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理,相当部分的群众性、社会性和公益性的社会公共服务职能,应该也可能从政府职能中分离出来,以实现多元社会主体参与公共服务提供。根据我国的实际情况,应当在各种社会问题比较集中的公益性领域里,鼓励民间组织在解决就业、环境保护、扶贫开发、艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等方面发挥作用。

9.以社区为依托,发挥民间组织在提供社区性公共服务中的作用。在计划经济时期,国家对个人的管理和服务是通过单位制这个纽带实现的。虽然“国家—单位—个人”体系相当封闭和僵化,但是较为完全地整合了所有的社会资源。随着这一体系的消解,单位不再承载社会管理和服务职能,个人不可避免地由单位人转变为社区人。这就需要我们建立新的社区管理模式以有效地整合个人的公共需求,提供社区性公共服务。在市场经济条件下,由于社区成员的流动性和需求的多样性,政府很难独自承担社区管理和服务职能。这就需要采取鼓励社区民间组织发展的公共政策,尤其是鼓励社区志愿者组成各种各样的民间组织,以自发地满足社区对公益性事业的需要。既能降低政府社会管理的行政成本,又能提供一种政府和民众间有效的沟通渠道,使许多社会矛盾和社会问题在社区这个层面上得到解决,从而促进社区乃至整个社会的和谐稳定。

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四、以政社分开为重点、扩大社会参与为目标,推进社会体制改革,把民间组织纳入公共治理框架

中共十六届四中全会提出“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”,把社会主义和谐社会与社会主义市场经济、民主政治和先进文化一起纳入我国现代化建设的总体布局,同时提出了“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”的要求。这为现阶段处理好政府与民间组织之间的关系提供了正确的原则。

10.在党的政治领导下,稳步推进政社分开,落实民间组织在发展中的自主权。实践证明,政府和社会组织职能不分既不利于政府作用的发挥,也不利于社会组织的发展。下一步,我国社会管理体制改革的目标之一应当是培育独立于政府和企业的民间组织。这就需要在党的政治领导下,稳步推进政社分开,逐步打破官办社会组织的传统体制。政社分开的关键在于各级政府要从部门利益和行业利益中超脱出来,代表整体利益,成为制订公平、公正社会运行游戏规则的主体,而不是参与游戏的主体。在党的统一领导下,民间组织要逐步实现领导人自选、活动自主、经费自筹等方面的改革。

在改革初期,我国采取了行业协会官办的措施,曾经发挥了重要作用。但是,目前这些组织的官办性浓厚,代表性差、行为扭曲的现象很普遍,官僚主义严重而服务意识不足。

政府对行业组织的管理主要体现在两个方面:一是对行业组织制定规范及监督规范的执行,而不对行业组织直接、具体管理;二是加强对行业组织行为的事后监督和制约。行政性的行业协会应尽快摆脱行政依附关系,在机构、财务和人员等方面与政府部门脱钩。政府部门应减少对行业协会的具体干预,在组织管理层的产生、活动内容、资金使用等方面均应给行业协会更大的权限,以更好地体现自发、自愿、自主的办会原则。新办行业协会要遵循自主办会的原则,应当由企业和有关单位自愿发起,政府部门不要直接去组建新的行业协会。

11.按照推进“政事分开、管办分离”的原则,加快推进事业机构改革,鼓励民办非营利机构在教育、医疗卫生等社会性、公益性事业中发挥作用。在市场经济条件下,政府统揽和包办教育、医疗卫生等社会性、公益性事业不但效率低下,而且很难满足社会发展的需要。与此同时,还限制了非营利性民办机构在这些公益性事业中作用的发挥。尤其是当前,全社会日益增长的公共需求与公共服务供给短缺的矛盾日益突出,必须充分调动各方面的积极因素,建立多层次、全方位的公共服务体系。一方面,要按照政事分开、事企分开的原则,对事业单位进行分类改革,在加大人事、收入分配、社会保险等领域改革的同时,强化社会事业领域的公共服务职能,不断增加财政投入。另一方面,要使一部分事业单位转变为非营利民间机构。还要积极创造条件,降低门槛,鼓励民间非营利部门进入公共服务领域。特别是在事业单位的基本制度、功能定位、机构分类转型、产权制度改革、经济结构调整以及运行机制、监管体制、法律框架、政府角色和治理结构等方面要进行系统的配套改革,发挥非营利部门在公共服务领域中的重要作用。

12.以扩大社会参与为目标,实现公共政策的转型。在利益关系分化、利益主体多元化的现实背景下,公共政策的效果更加取决于社会公众的认同和参与程度。这就需要政府从利益主体多元化的现状出发,赋予社会成员更多的知情权、选择权、表达权和监督权。随着公共需求和利益关系的变化,实现公共政策的转型和创新已成为建设和谐社会的重要任务。第一,确保重大事情的公众知情权,实现公共政策由封闭和半封闭向公开透明的转变。在开放时代和信息时代,老百姓的知情权比什么都重要。第二,民间组织要逐步参与公共政策的制订过程。在我国由一元社会向多元社会转变的过程中,民间组织参与公共政策的制订过程,既有助于扩大公共政策的透明度,又有利于增强公共政策的有效性。第三,要实现由严格的行政控制向人性化的公共治理转变。要使公共政策的执行以尊重公民的基本权利为前提,实现从管理型向服务型的转变。

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五、根据民间组织健康有序发展的客观要求,加强制度供给和法律保障

当前,我国民间组织的发展初步形成了一定规模。对我国来说,民间组织的发展毕竟是一个新生事物,既不能采取传统的限制和控制手段,也不能混乱无序,必须在发展中规范,在规范中发展。

13.尽快解决民间组织立法滞后的问题,形成系统和配套的民间组织法律体系。我国民间组织制度建设和相关立法明显滞后于民间组织的发展。已经出台的只有登记条例、捐赠法等几个条法,最基本的社团法以及相应的商会法、行业协会法、公共服务组织法等一系列规范社会组织行为、机构、治理方面和管理体制方面的法律法规都尚未出台。为此,要抓紧制定“民间组织法”,真正从法律层次规范民间组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等,解决民间组织管理法规层次低的问题;抓紧制定民间组织行为法,对民间组织违法违纪的惩戒做出法律规定;抓紧健全民间组织管理的相关规章规定,对不合时宜的规章及条款予以修订或废止。

14.建议成立国家民间组织监管委员会,实现由严格的行政控制向依法监管和科学监管的转变。从1989年开始,我国在民间组织管理上逐渐形成了登记管理机关和业务主管单位分别负责的双重管理体制。这种体制的弊病已经凸显出来:一是抬高了民间组织登记的门槛;二是民间组织难以摆脱行政干预,难以避免官僚化和行政化的情况;三是很难对业务主管单位的职能加以确定和问责;四是限制了民间组织作用的发挥。要改革现行登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制,建议成立国家民间组织监管委员会,统一行使对民间组织的备案、登记和监管的职能,同时对具有专业要求的民间组织辅之以资质认证和必要的业务指导。

15.依法降低民间组织的登记准入门槛,使民间组织发展合法化,确保民间组织运作的透明化。根据目前的规定,民间组织须有业务主管单位,即民间组织必须挂靠在某个行政主管单位。由于这个规定的存在,许多民间组织因为找不到主管部门而无法登记成立。实践证明,降低民间组织登记准入的门槛更加有利于民间组织的管理,更加有利于政府掌握充分的信息。

16.建立民间组织的竞争机制和自律机制,确保其发展建立在良好的社会信誉和优质的社会服务的基础之上。自律、诚信、公共道德和社会奉献是民间组织的生存基础。民间组织必须通过有效的服务争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持,在此基础上才能够获得持续发展所需要的资金和吸引人才。要真正实现这一点,还必须建立民间组织内部自律机制和外部竞争机制。一是建立一系列的内部质量控制制度、财务公开制度和财务监督制度,提高财务透明度;二是加强从业人员的业务培训,提高业务素质和能力;三是建立起内部激励制度、竞争制度和诚信建设;四是民间组织发展也要引入竞争机制,不搞垄断。

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