“十一五”时期要尽快解决困难群体的社会保障问题

一、要高度重视困难群体的社会保障问题

改革开放以来，我国经济社会面貌发生了巨大变化，人均GDP翻了两番多，人民生活水平大幅度提高。同时，我们也要清醒地看到，由于经济社会发展总体水平还比较低，地区发展不够平衡，城乡二元结构特征仍比较明显，我国还有相当一部分群体收入很低甚至没有收入，缺乏基本的生活保障。

据统计，截止2004年，我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困，而且，以上绝对贫困线和相对贫困线标准明显偏低。

近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，目前总量已经达到4000-5000万人。由于很多失地农民缺乏必要的非农产业谋生技能，加之征地补偿中存在一些不公正现象，他们的生产生活面临较大困难，普遍存在种田无地，就业无岗，社保无份的状况。

二十世纪九十年代中后期以来的国有企业改革和结构调整，至今已向社会释放出下岗职工约3000万人，虽然到2004年底的国有企业下岗职工仅剩153万人，但有相当部分实现再就业的下岗职工存在就业形式不稳定和收入较低问题，还有大量下岗职工成为已登记或未登记的失业人员，甚至因对就业失去信心而被迫退出劳动力市场。目前，包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人。此外，1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道。

党的十六大以来，中央提出了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋斗目标，并强调要按照“五个统筹”的要求，认真贯彻落实全面协调可持续的科学发展观，为我们国家下一步的改革、发展指明了方向，也使得解决困难群体的社会保障成为一个更加紧要和迫切的问题。如果不能采取有效措施解决贫困农民、失地农民、进城农民工和城市低保对象等困难群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，既与我们党要代表最广大人民群众根本利益的要求不相一致，也会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。因此，实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会，客观上要求我们更加注重解决困难群体的社会保障问题，通过加大就业和社会保障工作的力度，使最广大人民群众都能够分享到经济增长、社会进步和改革开放的成果。

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出，维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。要进一步完善社会保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面，切实保障各方面困难群体的基本生活，让他们感受到社会主义大家庭的温暖。

二、保障困难群体基本生活的任务还很艰巨

近年来，随着经济体制改革的不断深化和公共财政体制的逐步确立，我国已经初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的，以“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会保障体系，各项社会保险制度的覆盖面不断扩大。农村社会保障事业也取得了较大进展，救灾救济制度日益完善，农村五保供养工作力度进一步加大，一些有条件的地区探索建立了农村最低生活保障制度，新型农村合作医疗和农村医疗救助制度正在全国积极推进。据卫生部统计，截止到2004年底，全国31个省、自治区、直辖市共有333个县(市)开展了新型农村合作医疗试点工作，实际参加新型农村合作医疗的农民为8040万人，共筹集合作医疗资金32.83亿元，5200多万农民得到合作医疗报销补偿。据民政部统计，2004年全国共筹集农村医疗救助基金13.5亿元，有640.7万贫困农民得到救助。社会保障事业的不断发展和社会保障体系的逐步完善，在保障人民群众的基本生活、维护社会稳定、深化国有企业改革和推进经济结构调整等方面发挥了重要作用。

但是，在保障困难群体的基本生活方面，我们还有很多工作要做：一是缺乏对贫困农民家庭的制度化、规范化、长期化救助办法，传统的定期定量救济工作力度有限，很多农村贫困人口的温饱问题没有从根本上得到解决，营养状况堪忧。二是城市困难群体和大多数农村居民的基本医疗缺乏保障，城镇职工基本医疗保险制度只覆盖了城镇从业人员的1/3左右。新型农村合作医疗尚未全面推开，且受筹资水平的限制，报销比例较低。医疗保障制度的缺失使得他们无法负担疾病费用，形成因贫致病和因病致贫的恶性循环。三是进城农民工的合法权利无法得到有效保障，且难以纳入城镇社会保险体系。四是失地农民的就业和社会保障问题没有系统的解决办法。

三、解决困难群体社会保障问题的政策措施

对困难群体的支持，是政府的一项基本责任，随着我国经济实力和国家财力的逐步增强，要把解决困难群体的社会保障问题放在经济社会发展更加突出的位置。通过深化改革、完善制度，加大投入，更好地保障困难群众的基本生活和医疗需要。在社会保障制度中，社会保险和社会救助是其最主要的两个支柱，在我国，社会保险以相对稳定的就业关系为前提，是就业关联的社会保障制度，更加强调权利与义务的对等。社会救助是政府的无偿转移支付，更体现财政收入再分配职能。对困难群体而言，他们大多数人没有工作或就业关系不稳定，本身无力参加社会保险。因此，社会救助制度建设是解决困难群体社会保障问题的关键和核心，同时通过完善社会保险制度作为配合。

（一）以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点推进农村社会保障事业发展。

一是加快推进新型农村合作医疗制度建设。新型农村合作医疗制度建设已经实施两年，试点工作取得了一定成绩，但在运行和管理中也存在较大问题。主要表现在制度本身与农民之间缺乏良性互动，筹资、管理和监督成本偏高，人均30元的筹资水平过低。下一步，应注意增加农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与，加强民主管理和社会监督，切实体现其“合作”特色，在此基础上鼓励农民适当提高缴费水平。同时，政府也要提高对新型合作医疗的补助标准，中央财政补助标准建议提高为人均20元。此外，应将新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度二者进行整合，以简化农村医疗保障制度设计，降低制度运行成本，提高制度运行效率，具体可考虑将农村合作医疗补助资金和农村医疗救助补助资金合并为农民医疗保障补助资金，与农民个人缴费一起建立农民医疗保障基金，统一管理和使用，经民政部门核定确认的贫困农民可凭救助证免费参加合作医疗，报销医疗费时，在起付线、封顶线和报销比例等方面给予适当照顾。

二是进一步做好对贫困农民的基本生活保障工作。党的十六届三中全会提出，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。农村低保工作的开展有利于保障贫困农民（包括贫困老年人）的基本生活，减轻农村养老工作面临的压力。各地可积极探索在对特困户救助、农村五保供养、口粮救济等制度进行整合的基础上，建立统一的农村最低生活保障制度，使2610万绝对贫困人口脱贫。随着国家财力的增强再逐步将相对贫困人口纳入农村低保范围。考虑到贫困人口多居住在中西部贫困地区，地方财力有限，农村低保资金应主要由中央和省级政府负担，建议中央财政设立农村最低生活保障专项补助资金，对困难地区农村低保制度建设给予支持。

在加强农村社会保障工作的同时，按照政事分离的原则，在整合有关机构和人员的基础上建立统一的乡镇社会保障事务经办机构，全面负责农村的合作医疗、医疗救助、五保供养、临时救济和低保等工作，降低农村社会保障工作成本。

（二）创造条件，逐步建立农村养老保险制度

1992年，有关部门曾制定农村养老保险方案并开始推行，但因实施中问题重重，国务院于1999年发文决定对农村养老保险进行整顿。不过，当前有关方面对建立农村养老保险制度的呼声仍然较高。实际上，养老保险作为一种社会保险制度，是建立在社会化大生产基础上的，是工业化和城市化进程的产物，从本质上是与小农经济和农村社会不相容的。目前在我国大规模推行农村养老保险制度还不具备经济实力。从国际经验看，1957年在世界上最早建立农村养老保险制度的德国，当时农业产值在国内生产总值（GDP）中的份额只有5.7%，农业劳动力只占劳动力总量的13.7%，人均GDP已经超过8000美元；日本1971年建立农村养老保险制度时，农业产值占GDP的8%，农村劳动力占劳动力总量的14.7%，人均GDP超过7700美元；同为亚洲“四小龙”之一的韩国和我国台湾地区都是在1994年人均GDP分别超过8000美元和11000美元时才建立农村养老保险制度。因此，从目前我国的实际情况出发，农村养老保障仍应以家庭为主，同社区保障、国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合，对生活确有困难的，可通过建立农村低保制度解决。

（三）解决失地农民和进城农民工社会保障问题，推进城乡社会保障统筹发展

失地农民和进城农民工是介于城市居民和农民之间的边缘群体，解决好他们的社会保障问题是推进城乡社会保障统筹发展的关键。

失地农民社会保障政策既要针对其自身的实际情况，因地制宜，因人而异，也要立足于现有的城镇和农村社会保障制度框架。对有劳动能力的失地农民，首先应着眼于促进其就业。在实现就业的基础上，以企业职工或灵活就业人员的身份参加城镇社会保险来解决其养老、医疗等方面的保障问题，符合条件的还可按有关规定享受城市医疗救助和最低生活保障等政策。对无劳动能力的失地农民，若领取土地补偿费后生活仍有困难的，在城市规划区以内的，可优先考虑将其转为城镇户口，并按规定享受城镇居民最低生活保障制度和城市医疗救助制度。未转为城市户口的，符合条件的可按当地有关规定享受农村特困户救助和农村医疗救助，还可在自愿的基础上参加新型农村合作医疗制度。有条件的地区，也可以探索在整合养老保障、失业保障和最低生活保障等功能的基础上为失地农民建立基本生活保障。通过失地农民个人缴费、集体扶持和政府适当补助的方式建立失地农民基本生活保障基金，在农民失地后逐月向其发放基本生活费，保障其基本生活。

对农民工，首先应保障他们获得相当于自己劳动价值的工资收入，并保证及时足额到位。在社会保障方面，很多农民工在采矿、建筑等高危行业工作，劳动条件比较恶劣且工作时间较长，是工伤风险最大的群体之一，首先应该尽快将尽可能多的农民工纳入城镇工伤保险，解决他们在工作中遭受事故伤害或者患职业病时的医疗救治和经济补偿问题。对在城市工作的劳动关系相对稳定的农民工，可将其纳入统一的基本医疗保险统筹，不建立个人账户，主要解决其大病风险。对流动性强、进城时间不固定的农民工，主要通过参加流出地的新型农村合作医疗来解决医疗保障问题。

相对工伤和医疗而言，农民工养老保障需求没有那么迫切，而且他们大多数很难达到领取基本养老金的缴费年限，养老保险关系的衔接和养老金权益的积累都存在问题。因此，参加城镇养老保险目前不必作为农民工社会保障工作的重点，已将农民工纳入城镇养老保险的地区要切实解决好农民工流动时养老保险关系的衔接，对不满缴费年限退出养老保险体系的农民工的养老金权益应给予一定保障。

（四）推进城市医疗救助工作

目前城市低保工作已经基本实现动态管理下的应保尽保，城市贫困人群的基本生活有了一定保障。但是，解决他们的基本医疗问题还有很多工作要做。2005年，国务院办公厅转发了民政部、财政部关于建立城市医疗救助制度的意见，城市医疗救助工作开始起步，中央财政2005年和2006年分别安排了3亿元专项补助资金。随着城市医疗救助工作的开展，各级政府也应大力增加投入规模。据统计，2004年城镇居民人均医疗费支出水平为528元，即使城市医疗救助对象仅限于低保对象，且政府按照平均医疗支出水平的50%为2200万低保对象安排医疗救助资金，也需要大约60亿元，目前的实际资金投入与客观需要相比，还存在较大差距。同时，要注意做好城市医疗救助工作与基本医疗保险工作的协调合作，资助困难群体缴费参加基本医疗保险，对参保困难患者自负的大病医疗费用给予进一步救助。

（五）促进困难群体就业应从制度创新和促进经济增长入手

2002年以来出台的一系列税费优惠和财政补助政策，对促进国有企业下岗失业人员再就业和维护社会稳定发挥了积极的作用。但是也要看到，其中的社会保险补贴、税费减免等政策实际上是微观层面的促进就业政策，这些政策在鼓励单位吸纳国有企业下岗失业人员的同时，实际上剥夺了其他劳动者包括进城农民工等的就业机会，产生的主要是一种就业岗位转移效应，而非就业岗位创造效应，不能从总体上缓解我国的就业压力。若将以上政策扩大到除国有企业下岗失业人员以外的城镇失业人员、失地农民、进城农民工等群体，既是政府财力无法承受的，也会进一步扭曲劳动力市场运行机制，还会弱化企业、职工的缴费意识和纳税意识。

因此，为帮助困难群体就业，应主要从以下几方面着手：一是政府要鼓励和支持困难群体的职业技能培训工作。通过政府支持，促进进城农民工、有劳动能力失地农民、下岗失业人员等困难群体及用人单位进行职业技能培训的积极性，提高他们的就业能力。政府可对培训工作给予一定的经费补助，困难地区由中央财政给予适当补助。二是进一步深化政府行政管理体制改革，切实减少对市场和企业的各种不正当政府干预，消除出于部门利益和个人利益而进行的设租和寻租行为，进一步开放市场竞争，打破行业垄断特别是行政性垄断，为社会成员提供尽可能多的创业机会和尽可能好的创业环境。三是研究完善支持中小企业和个人创业的融资渠道，并可通过财政贴息给予必要的支持。

（六）进一步完善公共财政体制，调整财政支出结构，增加国家对社会保障事业的投入

解决困难群体的社会保障问题，必要的财力支持是关键。从国际经验看，社会保障支出在很多国家是财政支出的最主要部分，2002年，德国社会保障支出占财政支出的比重是46.2%，瑞典是41.4%，英国是39.5%，法国是38.6%，我国只占12%左右。当然，不同国家的国情、经济发展水平、社会保障模式等存在很大差异，不宜做简单类比。但是，考虑到我国还有相当数量的困难群体生活在贫困线以下，缺乏必要的基本生活和医疗保障，而近年来我国财力已经有了明显增强。因此，进一步增加社会保障支出规模和比重既是必要的，也是可能的。随着社会主义市场经济体制的日益完善、政府行政体制改革的深化和积极财政政策的淡出，政府财政支出应进一步体现公共服务职能，尽可能减少直至取消在一般竞争性领域的投资，停发长期建设性国债，调整财力用于社会保障、就业等社会事业领域，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供更好地资金保障。