统筹经济社会发展中的财政政策
摘要:作为政府主要职能工具的国家财政,在统筹经济社会发展中具有不可替代的重要作用。财政是体现政府管理社会事务职能的重要经济手段,其公共财政的职能以满足社会公共需要为目的,体现公众利益,追求社会全面发展。
作为政府主要职能工具的国家财政,在统筹经济社会发展中具有不可替代的重要作用。财政是体现政府管理社会事务职能的重要经济手段,其公共财政的职能以满足社会公共需要为目的,体现公众利益,追求社会全面发展。
在社会主义市场经济中,市场对资源配置起着基础性作用,但市场机制本身也有缺陷。由于市场只能解决经济效率问题,无法实现经济发展的多重目标,存在明显的失灵领域,政府必须根据经济运行变化,进行宏观调控。而预算、税收、国债和转移支付等财政政策,就是重要而有效的宏观调控措施,能起到调节引导社会需求,促进充分就业、稳定物价和促进经济增长的作用。由于竞争性市场按要素价格进行分配,必然形成收入分配结果的差异,政府则可以通过财政收支活动,对由市场机制形成的分配进行再分配,实现社会的公平和正义。此外,公共财政还提供市场不能有效提供的公共产品,使广大人民群众共享经济发展的成果。
改革开放以来,根据经济运行态势的变化,我国各级财政部门有效地运用财政政策手段,对保障国民经济的健康运行进行适时适度的宏观调控。特别是上世纪90年代后期明确提出构建公共财政体制框架以来,财政改革与发展更是以经济社会的协调发展为目标,致力于促进社会的全面进步。
1993年实施紧缩性的适度从紧财政政策,成功地实现了经济“软着陆”;1998年针对宏观经济中出现的通货紧缩趋势,及时实施扩张性的积极财政政策,每年拉动经济增长1—2个百分点;2005年针对经济局部出现过热的态势,再次调整财政政策取向,实施中性取向的稳健财政政策,为保持经济持续平稳较快增长提供了有效保障。为支持科教兴国战略的实施,各级财政特别是中央财政不断加大对教育、科技、文化、卫生、体育等事业的投入,2004年中央财政用于这些方面的支出共987亿元,投入国债资金147亿元。在中央财政中,各项教育、科研支出占中央本级财政支出的比重,由1997年的4%和4.6%分别逐年提高到2004年的5.1%和5.2%。近年来,农村税费改革取得实质性进展,特别是2004年实施了“两减免三补贴”等财政支农政策,取消除烟叶以外的农业特产税,加快减免农业税改革试点步伐,全面推行粮食直补,对粮食主产区实行良种补贴,对农民购置农机具给予补贴,促进了粮食增产和农民增收。为认真落实中央关于就业和再就业的各项财税政策,财政加大了资金投入力度,仅2004年中央财政就安排再就业补助资金83亿元,比上年增长76.6%;同时,地方安排就业补助支出70亿元,增长30%以上。各项社会保障支出占财政支出的比重由1997年的11.1%,提高到当年的16.2%。财政投入有力地促进了区域经济协调发展。西部大开发战略实施5年多来,中央财政对西部地区累计投入各项建设资金4600亿元,累计安排转移支付和专项补助资金5000多亿元,长期建设国债资金有1/3以上用于西部地区。财政部门认真制定并落实振兴东北老工业基地的财税优惠政策,在加大投入力度的同时,实行增值税转型试点,推动了经济社会发展和企业制度创新。
目前,我国经济社会发展已进入建国以来最快、最好的时期。但是,由于体制性、机制性因素和历史等方面的原因,经济社会发展中的一些深层次矛盾和问题也逐渐显现出来。相对于经济的快速发展,教育、科技、文化、公共卫生、环境保护等社会事业的发展较为滞后,社会就业已成为困扰经济社会协调发展的一个突出问题,城乡发展不平衡状况有所加剧,城乡居民收入差距仍在扩大,居民之间的贫富差距呈扩大趋势。贯彻落实科学发展观,清醒认识并准确把握我国经济社会发展过程中的新情况新问题,充分发挥公共财政职能,进一步完善财政政策,统筹经济社会发展,是本世纪前20年财政改革和发展的一项重要任务。
完善财政宏观调控政策,促进经济稳定增长。要进一步完善财政政策,适时适度运用财政政策调控宏观经济。今后一段时期,财政要继续准确把握宏观经济发展变化的趋势,及时调整政策取向,从积极财政政策转向中性的稳健财政政策,按照重在补短、突出结构优化的原则,调整长期建设国债的使用方向与结构,向市场传导松紧适度的调控信号,既防止通货膨胀苗头的继续扩大,又防止通货紧缩趋势的重新出现,避免经济出现大起大落,促进经济稳定发展。
优化财政支出结构,促进各项社会事业加快发展。在加快社会管理体制改革、鼓励社会各方面加大社会事业投入的同时,完善财政对各项社会事业的资金投入机制。一是完善和创新教科文财政投入政策,探索有国家法律保障、与经济增长和财力相适应的教科文财政投入稳定增长的机制。二是结合事业单位分类改革的进程,明确教科文事业的财政供养范围,确保纯公益性的义务教育、基础科研、公共文化设施的资金投入。继续推进中小学布局调整、整合高教资助政策、支持国家文化资源共享工程建设。支持基础研究和重大高新技术项目攻关,提高自主创新能力。三是加强公共卫生体系建设,支持推进医疗卫生体制改革,建立和完善疾病预防控制体系和医疗救治体系,健全多层次城镇职工医疗保障体系,推动新型农村合作医疗试点和农村医疗救助制度建设,加快改善农村医疗卫生条件。
完善收入分配政策,逐步缩小贫富差距。一是改革公务员工资制度。简化公务员工资结构,实行职务与级别相结合的工资制度。清理各类津贴、补贴政策,逐步实施规范化的地区附加津贴制度。规范行政事业性收费,实行“收支两条线”管理,从制度上、源头上杜绝因行政事业性收费导致的收入分配差距。二是完善企业工资分配制度。进一步确立和规范劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则,完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。推行职工工资集体协商制度,建立健全动态调整最低工资保障制度。建立特许经营权制度,征收特许经营权收入,以有效调节垄断行业过高的工资性收入。三是继续加大扶贫投入。增加用于提高贫困人口素质、贫困地区科技水平以及生产生活基础设施建设等方面的投入,充分发挥财政资金的引导带动作用,广泛吸纳各类社会资金参与农村扶贫开发。四是完善税收调节机制。改进并完善个人所得税制度,积极创造条件研究开征物业税等税种,形成完善的收入调节体系,逐步缩小收入分配差距,促进社会公平。
支持就业和社会保障体系建设,强化社会安全网建设。一是通过减免相关税费、建立“下岗失业人员小额贷款担保基金”、提供财政贴息等,鼓励下岗失业人员自谋职业,鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员。二是通过调整财政支出结构,加大就业与再就业资金投入。三是支持开发公益性岗位,提供即时岗位援助,妥善解决有劳动能力和就业愿望、原属国有企业的大龄就业困难人员的就业问题。四是通过建立“中小企业发展基金”等方式,鼓励和扶持中小企业发展。要大力支持社会保障体系的建设,完善城镇社会保障制度,积极稳妥地推进农村社会保障制度建设。进一步理顺社会保障管理关系,逐步建立劳动保障部门制定政策、税务机关负责征收、财政部门负责预算管理、社会保险经办机构负责审核发放的管理机制。
加大支持“三农”力度,促进城乡与区域协调发展。一是切实按照多予、少取、放活的方针,完善国家对农业的支持保护体系,形成支农资金稳定增长机制。二是深化农村税费改革,大力推进乡镇机构、农村义务教育体制和县乡财政体制改革,进一步缓解县乡财政困难。三是逐步扩大公共财政覆盖农村的范围,支持建立城乡统筹的劳动就业制度、义务教育制度和社会保障制度,逐步形成城乡统一的劳动力市场、资本市场和土地市场。财政政策应继续鼓励东部地区率先发展,完善出口退税等机制,调动东部地区做大蛋糕的积极性;促进中部地区崛起,农村税费改革专项转移支付资金适当向中部地区等粮食主产区倾斜,巩固中部大农业大粮食的基础地位;坚持实施西部大开发和振兴东北等老工业基地战略,大力推进东北等老工业基地战略性调整与技术改造,进一步加大对西部地区的财政转移支付力度,提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例。
加快财政制度创新,提高财政政策运行效率。进一步完善分税制财政管理体制,改进政府间转移支付办法,积极推进区域间基本公共服务均等化进程,促进省以下分税制财政管理体制的完善。继续完善企业税收制度,加快统一内外资企业所得税政策,规范税收优惠政策;推进增值税转型改革,做好试点工作,及时总结经验,完善相关措施,适时在全国推广;完善消费税制度,适当扩大范围,调整并完善税率,建立地方财政增收机制。加强预算管理制度改革,完善部门预算、绩效预算管理制度,加快建立国库单一账户体系,全面推行政府采购制度,为财政有效促进经济社会统筹发展,奠定坚实的制度基础。
(作者:财政部综合司司长)