温家宝：全面推进以税费改革为重点的农村综合改革

（二OO五年六月六日）

这次全国农村税费改革试点工作会议，是在全国即将全面取消农业税的背景下召开的，意义非同寻常。这次会议的主要任务是按照党的十六大和十六届三中、四中全会精神，研究分析农业税取消后农村经济社会发展面临的新情况、新问题。部署下一阶段以税费改革为主要内容的农村综合改革工作。这里，我先讲几点意见。

一、认真总结农村税费改革试点工作，充分认识取消农业税的深远意义从一九九O年中央开始抓减轻农民负担工作算起，农民减负和农村税费改革到现在已经是第十六个年头了。这十六年大体可以分为三段。

一是从减轻农民负担抓起。这是农村税费改革的序幕，大体从一九九O年到一九九九年，整整十年。当时讲的农民负担，主要是指国家税收之外对农民的各种收费、罚款和摊派。上世纪八十年代中后期，农村已基本确立新的经营体制，但农民收入增长仍有很大的制约。一九八九年，农民人均纯收入比上年减少百分之一点六，出现了负增长。一九八九一九九0、一九九一年这三年、农民人均收入平均每年只增长百分之零点七。在农民增收困难的情况下，一些部门和地方不能正确估计农民的承受能力，出现各种乱收费、乱罚款、乱集资的情况，农民负担过重引起的恶性案件和干群冲突时有发生。针对这种情况，一九九O年初，中央在广泛调查研究的基础上，发出了《关于切实减轻农民负担的通知》，明确提出了向农民收取的“三提五统”不得超过上年人均纯收入百分之五的规定。同年九月，中共中央、国务院作出了《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》，把减轻农民负担工作纳入了全国治理“三乱”的总体部署。一九九一年十二月公布了《农民承担费用和劳务管理条例》。一九九三年于取消或暂停了上百项达标升级活动和对农民的不合理收费及负担项目。

一九九六年，中共中央、国务院在总结前几年农民减负工作经验的基础上，发出了《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。这个文件提出了减轻农民负担的“约法三章”作出了治乱减负的十三条具体规定，明确了减轻农民负担工作的党政主要领导责任制，加大了对加重农民负担违法案件的查处力度。但实际情况仍不理想，在表面看来农民负担暂时稳定的背后，加重农民负担的机制和动力并没有消除。

这种情况告诉我们，减轻农民负担，必须寻求治本之策。农民负担重的问题之所以成为顽症，症结主要在于两方面：方面是税制问题，税费不分，费出多门，费重于税，还有乱罚款、乱摊派；另一方面是行政体制和财政体制方面的问题，机构臃肿。人员膨胀，“食之者众，生之者寡”，一些应由财政负担的公共服务转由农民负担。因此，对农民负担问题，光抓治乱减负是不够的，还必须进一步推进税制和机构的改革。但这两个问题解决起来都非易事，税制改革涉及调整各方面利益关系，机构改革涉及政府职能转变和精简机构人员，不仅需要有相应的经济条件，而且要有各方面的共识和支持。这段时间，地方不少同志也在研究减轻农民负担的治本之策，一些地方还进行了积极的探索。中央高度关注着这些地方改革试验的情况。一九九八年十月，国务院成立了由财政部、农业部和中农办三个部门主要负责同志组成的农村税费改革工作小组，开始着手研究和制定新的改革方案，为减轻农民负担工作由治乱减负适时地转向税费改革做准备。。二是按“减轻、规范、稳定”的目标推进税费改革试点。二O00年三月，中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，并在资源的前提下，在安徽全省进行改革试点；正式启动了农村税费改革。

大家都了解，安徽改革试点的主要内容是，乡镇“五统筹’”纳入农业税，村的“三提留”成为农业税附加，农民除了交纳百分之七的农业税和百分之一点四的农业税附加之外，不再承担其他任何收费。安徽的改革试点当年就见到了成效，基本实现了、“减轻负担”和“规范税制’这两个目标。二OO一年，又同意江苏试点。二OO二年。在总结安徽、江苏等地试点经验的基础上，将试点范围扩大到了二十个省区市，并针对一些地方出现的农村基层组织运转和中小学经费保障困难的问题，及时明确了要努力实现“三个确保”的目标要求，即：确触民负担明显减轻。一不反弹；确保农村义务教育经费正常需要；确保乡镇机构和村级组织正常运转。二OO三年，鉴于各方面条件都已成熟，在全国所有省区市全面推开了农村税费改革试点工作，中央财或于农村税费改革的转移支付达到三百零五亿元。可以说这四年按照‘减轻、规范、稳定”的目标进行的农村税费改革试点工作已基本到位。

三是明确提出取消农业税的目标。为了切实加强农业、进一步调动农民的积极性，中央决定加大促进粮食增产、农民增收的政策力度，我在二OO四年十届全国人大二次会议上宣布了中央关于五年内取消农业税的决定。由此，农村税费改革由“减轻、规范、稳定”的目标转向逐步降低直至最终取消农业税。从二00四年开始，农村税费改革进入了一个新的阶段。

二0O四年，开始在全国降低农业税的税率，还选择了黑龙江和吉林两省进行全部免除农业税的试点，并取消除烟叶外的农业特产税。同时对种粮农民实行直接补贴。对部分地区农民进行良种补贴和购置农机具的补贴。这“两减免、三补贴”的政策。使农民直接得到实惠四百五十亿元。由此，中央财政对农村税费改革的转移支付也增加到了五百二十四亿元。今年又全面取消牧业税，同时加快降低农业税税率的步伐，并鼓励有条件的省区市自主进行免征农业税的试点。中央财政对农村税费改革的转移支付已达到六百六十四亿元，再加上与地方财政配套的转移支付一百八十五亿元，财政对农村税费改革的转移支付约达到八百四十九亿元。从目前的情况看，已有二十七个省区市决定全部免征农业税，另外四个省区中的多数市县也免除了农业税。就全国而言，明年各级财政对农村税费改革的转移支付将增加到九百亿元以上。这样，原定到二OO八年取消农业税的目标明年就能基本实现。

在党中央、国务院的领导下，各级党委、政府和广大干部群众共同努力，农村税费改革试点已经取得了重要的阶段性成效。这主要反映在四个方面；一是明显减轻了农民负担。二OO四年与一九九九年相比，全国农民共减轻负担八百一十五亿元，人均减负约九十一元；二OO五年中央统一安排的加上地方自主决策的免征农业税，又使农民减轻负担约二百二十亿元，人均减负二十四元一角八分。二是延续了几千年的农业税即将全部取消。从开始的“治乱减负”到形成比较规范的农业税及其附加，再到逐步减免直至最终取消农业税，这就终结了由传统的农业社会所遗留的税赋制度，消除了农民承担不合理税赋的制度性缺陷。三是为全面深化农村改革奠定了基础。农村税费改革进展到今天，不可避免地要求进行乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等方面的综合改革，带动农村上层建筑的变革与进步。这不仅关系到农村税费改革成果的巩固，而且关系到整个农村经济社会的现代化进程。我们说农村税费改革是继土地改革、家庭承包之后的又一次意义深远的重大变革，含义也在于此。四是干群关系出现积极变化。农村税费改革顺民心。合民意，使农民普遍得实惠，是近几年农民情绪明显好转。积极性得到调动、农村社会保持稳定的最重要政策原因。现在回过头来看，农村税费改革所以进行得比较顺利，取得比较明显的效果，最重要的是：我们在改革过程中，始终坚持把减轻农民负担作为改革的第一位的目标，把维护农民的物质利益和民主权利，保护和调动广大农民群众的积极性作为基本出发点；始终坚持尊重实践、尊重群众，从实际出发，与时俱进地不断完善改革政策；始终坚持加强对农村税费改革的领导，中央把握改革的大方向、大原则、大政策，依靠地方和基层，有关部门协调配合；始终坚持处理好改革发展稳定的关系，兼顾到各方面的利益和对改革的承受能力，确保农村税费改革顺利平稳地推进。

农村税费改革已经进展到即将全面取消农业税的阶段，但有两个问题还是需要进一步加深认识：

第一，为什么要取消农业税。从我国农村的现实情况看，农民的收人水平低，农业的比较效益也低，取消农业税有利于促进农民增收，有利于提高我国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部从对农民的收粮收款中解脱出来，更好地为农民服务。同时，农业税在国家财政收入中的比重已经很低，取消农业税，也不会对财政收入产生很大影响。因此，社会上对取消农业税是很理解、很支持的。但是，也有人认为农民是我国最大的社会群体，取消农业税后，农民不纳税了，不符合市场经济条件下的公平原则，也不利于增强农民的国家观念。对这个问题必须讲清楚：取消农业税并不等于农民不纳任何税。农民从事各项非农业经营活动都要依法纳税。因此，取消农业税，仅仅是免除了农民在土地生产经营中的直接税。目前，农民总体上收入水平还相当低，去年人均纯收入二千九百三十六元四角，平均每个月二百四十四元七角。在农民的人均纯收人中，来自农业生产经营的只有一千零五十六元，平均每个月八十八元，远未达到国家规定的个人所得税起征点。因此，对农民的农业生产经营取消税收，应该说更符合公平的原则。实际上城镇居民直接纳税的时间也不长。而且未达到个人所得税起征点的也不必纳税。农业税形成于传统的农业社会，带有浓厚的自然经济色彩，现在世界上已没有几个国家还设有这样的税种。我们现在取消农业税，既是着眼于增加农民收入和增强农业的国际竞争力，也是着眼于建立完善的龄主义市场经济体制，着眼于逐步消除城乡二元经济结构的体制性障碍，着眼于统筹城乡经济社会的协调发展。从农民目前的总体收入水平和增长情况看，要具备按现代税制要求纳税的能力，显然还要经过相当长的时期。对此。我在去年全国农村税费改革试点工作会议上就讲过，实现。城乡统一税制”是改革的方向，但这是需要经过长期艰苦努力才能实现的目标。因此，我们对农民还是要长期坚持实行“多予、少取、放活”的方针。

第二，为什么农村税费改革到现在还是试点。现在绝大多数地方已经免征了农业税，但我们还一直说农村税费改革是试点，这是为什么？一是正在进行的农村税费改革试点内容并不完全，还有许多相关改革没有到位，有许多政策措施还需要随着实践的发展调整完善。二是一九五八年的《农业税条例》是全国人大公布的法规，修改或废止必须经过法定的程序。回顾农村税费改革的历程。有利于我们深化认识这一改革的重大现实意义和深远的历史影响。农业税是一个古老的税种。如果从春秋时期的鲁宣公十五年（公元前五百九十四年）实行“初税亩’算起，到明年赔是二千六百年；如果把时间再往前推，以公元前二十一世纪的“禹帝制九州，‘任土作贡’、按等征赋”，作为我国农业赋税制度的雏形算起，已经有四千多年的历史。我们现在已经明确，到明年即公元二OO六年，这一在中国历史上绵延了数千年的古老税种就将终结了，这是一件具有划时代意义的事情。早在春秋时期，孔夫子就提出过“薄税敛则民富”’的思想。但真要做到谈何容易？汉代“文景之治”和清代“康雍乾盛世”期间的所谓减免因赋和丁银，至今仍是人们常讲起的制。，但实际上，文景时期对田赋都是一时一地的临时性减免，当时叫“时赦”。、最长的时间是十一年。康雍乾时期的“摊丁入亩，新增人丁永不加赋”，也只是把原来征收的所谓＿“丁银”纳入了“田赋”，而田赋却始终在增加。现在，我们已经到了要彻底取消农业税的时候。迈出这一步，我们经历了艰难的历程，也有着深远的考虑。当前，我国正处在加速工业化、城镇化和现代化的关键时期正处在完善社会主义市场经济体制和构建和谐社会的关键时期，把取消农业税这一关系亿万农民切身利益的重大举措，放在这样的历史背景下来审视，才能充分理解这场变革的重大现实意义和深远历史影响。二、巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革农业税的取消已经是指日可待。但由此引起的涉及面更广、层次更深的改革才刚刚破题。取消农业税的积极意义显而易见，但也使农村原有的深层次矛盾开始凸显，还引发了不少新情况、新问题。只有下决心深化改革，进行体制创新，。才能巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，才能保证农村经济社会的稳定发展。否则，还有可能前功尽弃。我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，都没能跳出周而复始的“黄宗羲定律”。重要原因之一，就在于税制改革之后，缺乏更深层次的经济和社会管理体制方面的改革，保障机制没有建立起来。所以，我们在开始进行税费改革的同时，就始终在考虑和探索一系列相关的综合改革。

从明年开始，农村税费改革将进入新的阶段。重点是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的综合改革。必须明确，取消农业税并不等于完成了税费改革，不搞好相关的综合改革，取消农业税这个来之不易的成果是巩固不住的。正是从这个意义上讲，推进综合改革的阶段，是农村税费改革更重要、更艰难的阶段。完成这一阶段的改革任务，还需要五年、十年，甚至更长的时间。对于这场已经涉及到农村各

个领域的改革，我们必须充分认识它的艰巨性、复杂性和长期性，做好打攻坚战、持久战的充分准备。各级领导一定要统一思想，把握形势，认清肩负的历史使命，组织领导好这场改革。

推进农村综合改革，要围绕进一步解放和发展农村生产力这条主线，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，促进农村经济社会全面进步，推进全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。下面，我谈谈对其中几项主要改革的意见。

（一）积极稳妥地推进乡镇机构改革。

这是巩固税费改革成果，跳出“黄宗羲定律”的关键。改革开放二十多年来，我们已先后进行过三次全国范围的乡镇机构改革。从去年开始，作为农村税费改革的配套内容，又在部分地区部署了乡镇机构改革的试点工作。目前，全国已有十七个省区市、一百五十七个县、一千九百五十三个乡开展了试点工作，应该说已经有了一个良好的开端。今年三月，国务院在部分省乡镇机构改革试点工作座谈会上，提出了“统一思想、明确方向、坚定不移、有序推进，积极稳妥、试点先行”的要求，并对试点工作提出了严守机构编制只减不增和确保社会稳定这两条“底线”。根据试点工作取得的经验，乡镇机构改革的目标是：转变政府职能，整合事业站所，精简机构人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。围绕这个目标，当前要抓好三个方面的工作。

一是抓转变职能，努力建设服务型、法制型政府。乡镇机构改革，最重要的挑变政府职能。要按照有所聪所不为的原则。适当调整乡镇在经济管理上的职能。切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种催收等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务和经营发展环境上来。同时要努力提高社会管理和公共服务水平，并按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的法律、政策，规范政府行为，保障农民的合法权益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的执政基础。

二是抓事业单位整合与改革。关键是要合理区分公益性事业和经营性事业，实附类管理。公益性的要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的要强化自我发展能力，逐步走向市场。要整合现有的事业站所，提高资源利用效率，做到既减轻农民负担，又增强为农服务能力。三是妥善安排分流人员。这在乡镇机构改革中既是重要环节；又是难点问题。要在严格定编定岗的基础上，根据公开公平、公正的原则择优选用，严禁搞暗箱操作。要积极探索多种分流方式，帮助分流人员重新就业，妥善解决他们的实际问题。

衡量乡镇机构改革的成效，主要看四条：一看是否有利于巩固税费改革成果，确保农民负担不反弹；二看是否有利于提高工作效率，降低行政成本；三看是否增强了为农服务的功能，促进农村经济社会发展；四看是否提高了依法行政的能力，促进农村社会稳定。（二）加大农村义务教育管理体制改革的力度。

发展农村教育事业，是提高农民素质和农村文明程度的迫切要求，也是推进农村小康建设的重要任务。我国城乡经济发展差距大。社会发展差距更大。这两年，中央对农村教育的入不断增加，为实施西部地区“两基”攻坚计划，中央安排了一百多亿元资金，目前西部地区农村义务教育投入的百分之五十以上是中央安排的。总的看，实施“两基”攻坚计划以来，农村义务教育有了较快的发展，但总体落后的局面还远没有改变。当前农村义务教育管理体制中存在的突出问题是。投入保障水平偏低，资源配置不合理，县级以上政府农村义务教育的责任不明确。改革农村义务教育管理体制的目标是：按照在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的要求，建立起各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制。

这里的关键是要进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任，进一步巩固以政府投入为主的经费保障机制。在保障农村义务教育经费的稳定增长方面，县级以上各级政府的财政要更多地承担起责任。如果以政府投入为主的经费保障机制建立不起来。农村中小学乱收费的现象就难以避免。这不仅会使取消农业税带给农民的实惠付之东流，而且会使农村贫困家庭、经济困难家庭的子女难以完成义务教育。今年，我们对国家扶贫开发工作重点县义务教育阶段农村贫困家庭的学生实行了“两免一补”政策，就是加强中央和地方财政对农村义务教育的支持，各地一定要抓好这项政策的落实。同时，要加快改革农村教育行政管理体制，严格教师资格制度，精简教师队伍，提高教师素质。建立城乡教师交流制度。鼓励和引导城镇教师到乡村执教。继续做好农村中小学校布局的合理调整，提高教育资源使用效率。

衡量农村义务教育管理体制改革的成效，最关键的一条，就是看农村贫困家庭的孩子是否都能上得起学，是否都能接受九年义务教育。

（三）进一步改革县乡财政管理体制。

农业税取消后，相当部分县乡失去了一个主体税种，一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构的运转，这不仅制约其职能的有效发挥，而且还会影响一级政府工作的主动性和积极性。因此，必须进一步改革县乡财政管理体制。一是要根据目前县乡财政的实际状况，进一步完善省以下财政体制，提高县乡财政的自我保障能力。二是要进一步规范财政转移支付制度，完善中央对地方缓解县乡财政困难的奖补办法。今年中央财政已经安排了一百五十亿元，今后要继续加大对困难地区的转移支付力度，力争用几年时间较为明显地缓解县乡财政的困难。三是要改革县乡财政的管理方式。具备条件的地方，可以推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革试点。四是要按照公共财政的原则，进一步调整财政支出结构，增加公共产品和服务的支出比重。

县乡财政管理体制改革相当复杂。除了钱的问题之外，还与上下级政府之间财权、事权的划分有着直接的联系。因此，改革必须先行试点，在不断完善方案的基础上稳步推进。这里要强调的是，在取消农业税后，必须确保财政困难县工资的及时足额发放和基层政权的正常运转。

（四）协调推进农村其他方面的改革。

除了上述三项重点改革任务，与税费改革直接相关的改革内容还有不少，比如，尽快建立坚决制止发生新的乡村债务的有效机制，探索逐步化解旧债的具体办法；严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，进一步完善“一事一议”制度，引导农民开展自己直接受益的基础设施建设和发展公益事业；深化国有农场的农业税费改革和加快分离企业办社会职能，等等。这些问题都直接关系到群众的切身利益，关系到农业税取消后农村经济、社会的发展和管理。各地要从当地实际出发，抓紧研究，积极探索，推进这些方面的改革。此外，去年已经开始进行的其他方面的一些改革，比如粮食流通体制改革，农村金融体制改革，土地征收征用制度改革等，都要继续推进。总之，要围绕促进农村体制机制创新和发展生产力这个大目标，把农村改革全面引向深入。

这里。我要强调一下，减轻农民负担的工作不能放松。必须继续严格制止各种加重农民负担的错误做法。目前，全国绝大多数地方都已经免征农业税了，按理说，农民的各种不合理负担也都应该取消了，但实际情况并非这么乐观。从最近了解到的情况看。问题还不少。突出的是一些地方没有严格执行减轻农民负担的“四项制度”：一是涉农税收、价格和收费的“公示制”；二是农村义务教育收费的“一费制”；三是对农村公费订阅报刊费用的“限额制”；四是对涉及加重农民负担案件的“责任追究制”。这四项制度是防止农民负担反弹的基础性工作和制度性约束。必须继续抓好落实和督促检查。否则，税取消了，费又来了，农民的负担又会加重，就会失信于民。

此外，一些乡镇为了解决税费改革后的财政收支矛盾，出现了大搞招商引资和以举债来弥补经费缺口的现象，必须引起高度重视。税费改革后，怎么看待乡镇财政出现的收支矛盾？如果只是把过去由农民承担的税费改成由上级财政转移支付，那还叫什么改革？因此，实行税费改革，就一定要推进乡镇机构改革，在解决“食之者众”和转变乡镇政府职能这两个根本问题上下工夫。当然，另一方面，各省区既要把中央对税费改革拨付的补助资金及时、足额下发到基层，又要自行安排必要资金支持基层的改革。特别是今年自主全免农业税的省区，省级财政要更多地承担责任，不能把收支缺口向下转移。对乡镇财政出现的收支矛盾，用行政办法去搞所谓的“招商引资”，甚至不惜举债来弥补收支缺口，这是在饮鸩止渴。将来会遗患无穷，必须采取断然措施坚决加以制止。为此，，有必要提出约法三章：一是各地一律不得对乡镇下达招商引资的指标；二是乡镇政府一律不得举债搞建设；三是乡镇政府一律不得为经济活动提供担保。

当前农村出现的这些新问题提醒我们：一是对农民负担的监督管理工作一刻也不能放松，二是必须加快推进农村综合改革。否则就难以巩固和发展农村税费改革已经取得的成果。三。城乡统筹、推进新阶段农村全面发展。

改革是发展的动力，改革的目的是为了更快更好地发民。因此，讲了农村的改革，我还想讲一讲农村的发展。

党的十一届三中全会以来，我们坚持推进农村改革和发展，在理论和实践上都进行了一系列重大探索和创新，取得了令人瞩目的成就。我们坚定不移地稳定和完善家庭承包经营制度，并作为农村的基本经济制度写入了宪法。上世纪九十年代，我们及时提出了延长土地承包期三十年不变的政策，实际上就是肯定家庭承包经营制度长期不变，进一步保障了农民的生产经营自主权，给农民吃了定心丸。从上世纪九十年代中后期以来，我国农村发展的自身状况和外部环境都发生了一系列重大变化。一九九八年十月，十五届三中全会专门研究了农业、农村的若干重大问题。在年底召开的农村工作会议上。中央作出了关于我国农业、农村经济发展进入新阶段的重大判断。此后又提出了农村经济工作的中心任务是进行农业和农村经济结构的战略性调整，并明确了结构调整的基本目标是增加农民收入。为了改变多年来工农差别不断扩大的状况，，让农民休养生息，我们提出了“多予、少取、放活”的方针。提出要健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系，等等。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的战略思想。之后，中央在“三农”工作方面又提出了“把解绝决‘三农问题作为党和政府全部工作的重中之重”，顺应工农和城乡关系变化的两个趋向，实行“工业反哺农业，城市支持农村”等一系列重大的方针。这些都是我们做好“三农”工作的重要指导思想和必须遵循的原则。

我国正处在工业化和城镇化快速发展的阶段。在这个阶段，，如何保持农业持续发展，避免在一些国家曾经出现过的农业萎缩、农村萧条。农民受到损失的问题。这对我们是一个极具挑战性而必须解决好的历史性课题。这里，我就几个直接关系农业和农村发展的关键问题谈点认识与思考：

（一）关于土地问题。

土地问题事关两大方面。一是国家粮食安全，二是农村基本经营制度。可以说。这是农业发展中必须守住的“两条底线”。

立足国内实现粮食基本自给的方针任何时候都不可动摇。实现粮食基本自给就必须有相应的耕地作保障，但工业化、城镇化的发展又必然要占用一定的耕地，这是一个很大的矛盾。而当前粮食生产面临的最大制约就是耕地大量减少。如果这个问题不处理好，将直接影响到十几亿人口的吃饭问题。

土地问题的另一个方面，就是农村的基本经营制度问题。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，必须长期稳定，并不断完善。

有些同志认为，稳定土地家庭承包经营，会妨碍土地使用权的流转，影响适度规模经营的发展。实际上，中央关于农村土地问题的政策性文件中，在强调稳定土地承包权的同时，也明确“有条件的地方，农户可以根据自愿。有偿的原则依法流转土地的使用权”。那为什么还会产生这种认识上的不一致呢，关键是怎么理解流转。土地已经依法承包到农户了，而且法律规定承包经营权三十年不变。因此，三十年承包期内的土地流转，决定权在农户，而不在别的任何人和组织。所以，不是不赞成农村土地使用权流转和发展适度规模经营，而是不允许搞强制性的流转和拔苗助长式的规模经营。土地使用权的流转应该是市场行为。凡市场交易，一个基本前提就是产权要清晰。农户合法获得的土地跟权，也是一种产权。土地承包关系越稳定，就越有利于发育土地使用权流转的市场，而不是相反。

关于土地的经营规模问题。我国农业规模小、经营分散是事实，但这是国情决定的。我国有二亿四千多万农户，但只有十八亿亩耕地，这就是决定土地经营规模小的基本国情。我们人均只有一亩四分耕地，即使把一百个人的地都集中给一个人种，与南北美洲、澳洲相比，也称不上什么规模，而集中后你必须解决那九十九个人的生计，这是我们在现有的国情国力下难以做到的。耕地不仅是农民的基本生产资料，而且还是农民的重要生活保障。有了那几亩承包地，农民就不会流离失所，就不怕没有饭吃。我经常讲，不要小看农民家里那一小块承包地，它可是我们国家稳定的基石。我这样讲，决不是说不搞规模经营，而是说，要讲条件，讲农户自愿。对于具备条件的地方，我赞成在农户自愿的基础上发展多种形式的适度规模经营。最重要的条件就是农村富余劳动力要转移出来。

（二）关于城镇化问题。

我国农业最突出的矛盾就是人多地少，光靠这点土地，几亿农民富不起来。因此，解决“三农”问题，从根本上讲确实需要推进城镇化。问题在于，中国的城镇化道路究竟怎么走？发达资本主义国家早期的工业化和城镇化，大多经历过残酷的资本原始积累过程，在海外掠夺殖民地，在国内迫使农民破产，把农民赶到城里成为雇佣工人，对他们实行血汗工资制，这才成就了他们的工业化和城镇化。一些后起的国家想学着走这条路，但海外殖民地不可能再有了，只能在国内通过大资本兼并小农场来迫使农民破产，而农民进城后又没有那么多就业岗位，于是就形成了城市周边大量的贫民窟，悬殊的贫富差距反过来又构成了对经济发展和社会稳定的严重制约。这种城市化过程是我们必须避免的，我们必须走出一条具有中国特色的城镇化道路。我国城镇化的发展滞后，加快城镇化步伐是必要的，但也要实事求是。因为城镇化的进程和水平最终取决于工业化程度和整个国家的经济发展水平。西方发达国家的城市化历程。在欧洲大约用了四百年的时间，美国用了二百年，日本用了一百年。我们人口比他们多得多，特别是农村人口尤其多，地区之间的发展又是如此不平衡，对提高城镇化的速度和水平应该有一个清醒的估计和判断。

今后相当长时期，我国的城镇化过程将会有一个显著特点，就是大量农村劳动力在城乡之间双向流动就业，这将是一种长期现象。城里有工作时，就到城里打工；城里没工作了，就回乡务农。决定这个状况的主要原因是，相对于数量庞大的农村富余劳动力，目前城里的就业岗位还是太少，因此进城后能够稳定就业的还是少数人。同时，在向进城务工农民提供住房和各种社会保障方面，目前城市的能力也明显不足。因此，对城镇化过程中的农村人口转移问题，必须采取实事求是的态度。对确实具备条件转为城市居民的农民，不应当歧视和阻拦。但面对庞大的农村劳动力和农村人口，目前我们还不具备鼓励他们大批进城定居的能力。所以，要花更大的力量，保障处于流动就业中的农民的合法权益。一要保障他们在流动进城务工中的合法权益，为进城务工的农民创造良好的政策和体制环境。二要保障他们在农村的土地承包权。农村土地承包法对此已有明确规定：只有将户口举家迁入了设区的市，也就是地级市，转为非农业户口，农户才应当退回他承包的土地。这是因为家里保留着承包地，进城务工的农民才能进退有路，不至于失去最基本的生活保障。现在有一亿多农村劳动力处在流动就业之中，切实保障他们在上述两方面的合法权益，对于在城镇化过程中既增加农民收入，又保持社会稳定关系重大，千万不可掉以轻心。

（三）关于农业的可持续发展问题。

耕地减少、淡水短缺、生态环境恶化等资源、环境的承载能力问题，将是对今后我国农业发展的严峻挑战。今年中央一号文件突出强调要提高农业综合生产能力。这符合我国农业的实际情况，只有狠抓生产能力建设＿农业才能保持发展的后劲。加强农业生产能力建设，就要增加投入，今年中央和各地都明显加大了这方面的力度，今后还要继续加强。我今天主要想讲的是另一方面的问题，就是提高农业的生产能力，必须加快生产方式的转变，否则，农业就难以实现可持续发展。

比如，农业生产能力建设的一个重要方面是水利。我国人均淡水资源不足二千二百立方米，仅相当于世界平均水平的四分之一，而且时空分布极不平衡。目前全国的用水中，近百分之七十是农业用水。随着工业化、城市化的推进，农业用水的比重只会降低而不可能提高。因此，兴修农田水利就必须和推广节水灌溉技术紧密结合。必须改变”大水漫灌”的粗放方式，否则难以为继。

再比如，提高农业生产能力，必然要增加物质投入，化肥是其中的重要一项。这些年化肥施用量增长很快。二OO四年已经达到四千六百三十六万六千吨，与一九九O年相比，增长了百分之七十九。一这样快的增长，其实相当一部分是不必要的。许多农民缺乏必要的技术指导，不懂得科学施肥，认为是多多益善。其结果，不仅造成资源浪费和成本增加，还造成对环境的污染。靠这样的增加投入来提高农业生产能力，显然也将难以持续。

因此，提高农业生产能力，必须在增加投入的同时，更加重视生产方式的转变，切实把农业发展引导到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。农业也要按照建设资源节约型社会、环境友好型社会的要求，大力发展循环经济，使有限的农业自然资源能够永续利用，这实际上就是要以科学发展观来指导农业发展。

（四）关于加强农村建设问题。

、我国农村人口数量巨大，将来即使城镇化水平达到了百分之六十甚至百分之七十，仍然会有绝对量相当大的人口继续生活在农村。因此，在椎进城镇化的同时，必须把农村也建设好，使留在农村的人口也能逐步过上经济发展、生活富裕、精神文明的生活。因此，我赞成这样一个提法，就是要推进社会主义新农村建设。这就要加快建设现代农业，加强农村基础设施建设，发展农村教育、卫生、文化等社会事业，搞好村庄建设规划，活跃农村文化生活，健全村民自治机制，等等。

加强农村建设，首先要充分调动广大农民群众的积极性，引导他们发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，以自己的辛勤劳动来改变农村面貌，创造自己的幸福生活。另一方面，要按照“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，进一步加大解决“三农”问题的力度。我们在总体上已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，要下决心逐步调整国民收入分配格局，强化政府对农村提供公共服务的职能，逐步建立覆盖农村的公共财政制度，形成在政府投入带动下、社会力量广泛参与的农村基础设施和社会公共事业投人稳定增长的机制。要健全农村教育、卫生、文化等社会事业的投入体制，落实新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定。还要合理整合现有的各种支农资金，统筹使用，优先集中用于农村最薄弱的方面和农民最急需解决的突出问题。

在加大解决“三农”问题的力度上，要进一步提高思想认识。我国工业化任务尚未完成，城市化水平还低，需要花钱的地方很多。提出“工业反哺农业，城市支持农村”，当然不是说农业、农村的事情都由国家包下来。提出这个方针，一是为了明确长期努力的方向，二是为了增强紧迫感，强调现在就要量力而行、尽力而为地去做。农村的落后是长期积累下来的，推进社会主义新农村建设也是一个长期过程。各地务必从实际出发，特别要尊重群众意愿，考虑群众承受能力，千万不能脱离实际，搞强迫命令，搞达标升级。要用引导示范的办法。从群众最迫切要求解决的问题入手，循序渐进地推进。

（五）关于扩大和健全农村基层民主问题。

村民自治是农村的一项重要制度创新。健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，是农村基层民主政治建设的一项重要内容，也是促进农村经济发展和维护农村社会稳定的一项重要保障。

税费改革后，村委会的运行机制发生了很大变化。除了政府给的补助，村里要办的事情，比如搞水利、道路等建设和其他公益事业，都要通过“一事一议”的方式来办。应该说，它更加符合村民自治的精神和要求。但现在不少地方反映，“一事一议”很难议、甚至议了也办不成事。干部群众还都需要适应这种新机制。尤其是干部，过去习惯于少数人拍板定事，现在必须学会与群众商量、按民主决策的程序办事。当然，也要教育和引导群众懂得正确行使自己的民主权力，懂得依靠自己的辛勤劳动来改善自己的生产生活条件。“一事一议”关键是抓好三个环节：一是所“议”之事要确实符合大多数村民的意愿；二是“议”就要真“议”，是充分发扬民主而不是搞形式；三是“议”完之后的实施过程和结果要接受群众监督，真正做到村务公开。“一事一议”制度是个新事物，还应当在实践中不断加以完善。但重要的是必须认识到，这是完善农村基层民主制度所必须迈过的一道“坎”。要教育我们的农村基层干部学会做群众工作、学会与群众协商办事、学会正确处理人民内部矛盾，把农村的事情、农民的事情办好。

今年是中央确定的改革年，也是深化农村税费改革工作的关键之年。做好今年的改革试点工作，对于全面推进以税费改革为重点的农村综合改革具有十分重要的意义。让我们在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，以坚强的组织领导，饱满的工作热情，严谨的工作态度，扎实的工作作风，善始善终搞好农村税费改革试点工作，为全面推进农村的改革、发展、稳定作出新的贡献。

*这是温家宝同志在全国农村税费改革试点工作会议上的讲话。