全国人大法律委员会关于《中华人民共和国公务员法（草案）》审议结果的报告

全国人民代表大会常务委员会：

十届全国人大常委会第十三次会议对公务员法草案进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发中央有关部门、各省、自治区、直辖市和较大市以及法律教学科研单位征求意见；法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会还联合召开座谈会，听取中央有关部门和部分专家的意见。法律委员会、法制工作委员会根据各方面的意见，对草案进行了反复研究，并与公务员法草案起草小组先后多次交换意见。法律委员会于4月7日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。4月21日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。内务司法委员会、中组部、人事部和国务院法制办的有关负责同志列席了会议。法律委员会认为，为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，制定公务员法是必要的，草案基本可行；同时，提出以下修改意见：

一、草案第二条规定：“本法所称公务员，是指依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员。”按照草案说明，草案规定的公务员范围包括中国共产党和民主党派机关的工作人员、法官、检察官等。对此，主要有三种不同意见：

一是认为草案规定的公务员范围过宽。其主要理由是：这些人员在工作性质、职责权限、工作方式、权利义务、管理体制等方面都不同于行政机关的工作人员，不加区别地纳入公务员的范围，会淡化公务员制度的特点，也给科学设定公务员的纪律、义务、管理规范等带来很多不便。从国际上看，公务员范围通常是指政府机关工作人员。建议按照分类管理的思路，分别立法分别管理。

二是认为草案规定的公务员范围应再扩大。有的建议参照法官、检察官的模式，将中国人民解放军军官纳入公务员范围；有的建议将交通海事工作人员纳入公务员范围。

三是认为草案关于公务员的定义与所要调整的一些公务员的性质和职责不对应，建议规定得更准确一些。

法律委员会经对上述意见反复研究认为，我国干部管理制度正处在改革过程中，公务员的范围需要同现阶段干部管理体制相符合，同民主政治发展进程相适应。有关部门在起草本法的过程中对这个问题专门作过研究，以不再改动为宜。法律委员会经与起草部门反复研究，建议维持草案规定的范围，但对公务员定义的表述要符合所要规范的公务员范围。据此，法律委员会建议将草案第二条修改为：“本法所称公务员，是指依法履行公职纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”同时，为了使本法和有关组织法、法官法、检察官法等相衔接，建议将草案第七条“公务员中的领导成员的产生、任免、考核、监督等，法律或者有关章程另有规定的，从其规定”，修改为：“公务员的义务、权利和管理，适用本法。”“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。”

二、草案第四条对公务员管理应当坚持的原则作了规定。一些常委委员、部门、地方和专家提出，公务员管理的原则非常重要，对公务员管理的各项具体制度具有统领和指导的作用，建议对各项原则的内容予以进一步明确和充实。法律委员会经研究赞成这一意见，建议根据公务员管理的实践经验，将草案第四条修改为：“公务员管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”“公务员管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩。”“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。”“公务员依法履行职务的行为，受法律保护。”

三、草案第十条对职位分类作了规定，第十一条第四款中又规定，“国家可以根据工作需要，在非领导职务中设置专业技术职务、行政执法职务”。一些常委委员、部门、地方和专家提出，草案关于职位分类与设置专业技术职务和行政执法职务的规定的关系不明确，对职位分类规定得不够清楚，建议按分类管理的原则，把主要的职位类别予以列举规定，并按职位类别设置公务员职务序列。法律委员会经与中组部、人事部反复研究认为，职位分类是公务员制度的重要内容，也是对各类公务员进行管理的必要条件。我国公务员制度已经实行十多年，目前有条件对公务员的职位类别作出相应的规定。据此，法律委员会建议将草案上述规定合并修改为：“国家实行公务员职位分类制度。”“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”同时增加规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。”

四、草案第十二条对法官、检察官的职务和人民警察、海关、驻外外交机构公务员的职务和衔级问题作了规定。其中第四款规定：“驻外外交机构公务员的衔级分为：大使衔、公使衔、参赞衔、一等秘书衔、二等秘书衔、三等秘书衔和随员衔。”内务司法委员会、一些常委委员和外交部提出，草案的这一规定不全面，难以涵盖外交机构公务员管理中的诸多特殊情况。建议就驻外机构公务员的管理单独立法，以便作出比较全面的规定。法律委员会经研究认为，宪法第六十七条规定，全国人大常委会“规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度”，对于驻外外交机构公务员的衔级问题，可在今后的立法中作出规定，本法可不作具体规定。同时考虑到，法官、检察官的职务和人民警察、海关工作人员的职务和衔级问题，有关法律已有规定，有的职务还需要根据本法另行具体确定，这里只规定实行衔级制度即可。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“国家根据人民警察以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。”

五、草案第十五条第一款规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察的办法，择优录取。”根据法官法、检察官法的规定，担任法官和检察官，必须通过国家统一的司法考试。对此主要有两种不同的意见：

一种意见认为，录用从事审判、检察业务工作的人员，通过司法考试就可以了，没有必要实行两次考试。主要理由是：依照有关法律规定，参加司法考试的都是大学本科毕业以上的人员，要求比较高，难度比较大。

另一种意见认为，公务员录用考试和司法考试是两种不同性质的考试，前者是公务员入门考试，后者是专业资格考试；两种考试的内容也不同，公务员入门考试包括行政职业能力测试等方面的内容，这是每一个担任公务员的人员都应具备的能力；而国家司法考试主要是测试法律专业知识。

法律委员会经对以上两种意见反复研究认为，不论是“一考”还是“两考”，都应重在考察报考者是否具备报考职位的任职要求。从实际情况看，为了避免不必要地增加考生负担，以不实行“一职双考”为好。据此，法律委员会建议增加规定：“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”

六、草案第四十五条第三项规定，公务员不得“对抗上级决定和命令”。一些常委委员、地方、专家提出，公务员服从上级的命令是公务员应当遵守的纪律，但草案这一规定过于绝对，为防止执行上级违法或者错误的决定或者命令而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，公务员有权提出纠正意见；对于执行明显违法或者错误的决定或者命令，公务员本人应承担相应的责任，以增强公务员的责任。法律委员会经研究，赞成这一意见，建议增加一条，规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，不得免责。”

七、草案第六十八条第一款规定：“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应，并与企业相当人员的工资水平基本平衡。”一些常委委员、部门、地方提出，公务员的层级比较多，企业人员的层级比较少；企业有效益好的，也有效益差的，收入差距很大，公务员的工资与企业人员的工资很难做到基本平衡。法律委员会经研究，赞成上述意见，建议将这一条规定中的“并与企业相当人员的工资水平基本平衡”一句删去。

八、草案第一百零二条第一款规定：“人民团体、群众团体中除工勤人员以外的工作人员，参照本法进行管理。”一些常委委员提出，人民团体、群众团体属于非政府组织，规定一律参照适用公务员法，不利于其作为非政府组织开展活动。同时，群众团体的数量很大、情况复杂，也不宜笼统规定参照本法进行管理。人民团体、群众团体工作人员管理中的实际问题可以由国家或中央有关部门另行规定予以解决。法律委员会经研究，赞成这一意见，建议删去这一款。

此外，还汇报两个问题：

(一)草案第六十六条第一款规定：“公务员实行国家统一的职务与职级相结合的工资制度。”对此，一些常委委员、部门、地方提出了三种意见：一种意见认为，各地方的经济发展水平、物价水平差距很大，应当允许各地方根据实际情况确定地区附加补贴，以体现不同地区收入差异的客观情况。另一种意见认为，国家应逐步缩小不同地区公务员工资水平的差距，提高艰苦边远地区公务员的待遇。再一种意见提出，目前公务员的工资制度不统一，同一地区的不同机关、不同部门的工资差距比较大，建议公务员的工资实行属地原则。

法律委员会经同人事部反复研究上述意见认为，公务员的工资制度是本法的一项重要内容，关系公务员队伍的稳定和勤政廉政建设，各方面都比较关心。现行工资制度确实存在不少问题，各方面提出的意见也都各有一定的道理，应当逐步加以解决。但这个问题比较复杂，需要慎重研究。关于工资改革方案，国务院正在积极抓紧研究，法律委员会建议维持草案的上述规定，由国务院在制定工资改革方案时充分考虑常委会组成人员和其他方面提出的意见。

(二)草案第八十条规定：“公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。”草案对公务员退休的具体年龄未作规定。对此，一些常委会组成人员和部门、地方、专家提出，退休年龄是公务员制度的一项重要内容，草案规定了录用公务员的最低年龄要求，也应对退出公务员队伍的年龄作出规定。关于如何规定退休年龄，有不同意见：一是建议实行男女同龄退休，规定不论男女，都是六十岁退休。二是建议维持现行规定，男六十岁退休，女五十五岁退休。法律委员会经同人事部反复研究认为，男女同龄退休是退休制度改革的方向，要积极创造条件，逐步实现。但是，目前社会就业压力很大，对公务员的退休年龄作调整的客观条件不具备。因此，法律委员会建议对草案上述规定以不作修改较为稳妥。

草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议经常委会第十五次会议进一步审议后争取通过。

草案二次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。