政府转型：下一步改革的重点

一、政府转型是全面贯彻科学发展观的关键

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。随后，四中全会《决定》，再次强调要树立落实科学发展观。但从今年上半年以来关于经济运行的争论来看，科学发展观还没有得到全面贯彻落实。

中央提出宏观调控政策和措施以来,已取得了明显的效果,但一些深层次的矛盾和问题仍未解决。以地方的投资增长过快为例,由于地方政府要对当地经济发展负责,但其行为取向更追逐任期内的政绩,侧重考虑本届政府的利益,很少考虑下一届政府的事情,因此,就事论事还不能解决投资过热,还不能解决深层次矛盾和问题。根本的办法靠改革,靠规范政府的行为,正确处理中央与地方的关系，靠人事干部制度改革等。从这个意义上来说，要切实落实科学发展观，最迫切、最现实的是实现政府转型。

与成熟的市场经济相比，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模发展的初期，政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用；在市场经济发展早期，经济运行中不可避免地存在着一些盲目性，政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位；在经济社会全面转型期，制度建设的深化与完善，既是政府责无旁贷的任

务，也是政府公共职能的重要内容。在这个意义上，可以说中国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而是在于政府行为必须规范，要按照科学发展观的要求，逐步实现政府自身转型和职能转变。

二、政府转型是进一步深化经济体制改革的中心环节

从26年的经济体制改革历程看，每一段历史时期，改革都有一个重点，在主题明确的情况下，改革就容易推进。党的十六届三中全会明确提出完善社会主义市场经济体制的原则和任务，要完成这项任务，“十一五”时期至关重要。“十一五”时期，我国经济体制改革仍处于攻坚阶段，金融体制改革、大型国有企业改革、政府治理改革等，都是下一步改革面临的难题。改革抓什么中心环节，才能把整个经济体制改革带动起来，确实是值得我们研究思考的重大问题。

总的来说，当前经济体制改革的各项任务都与政府转型密切相关。金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，都与政府改革不到位有关。如果政府主导的投融资体制不改变，政府的职能没有根本改观，这些改革就很难取得实质性的进展。我们说完善市场经济体制，其中有一个重要的标志，就是市场在资源配置中发挥基础性的作用，政府主要采取经济手段和法律手段，间接地实行宏观调控。这次四中全会《决定》中就强调，要“正确处理市场机制和宏观调控的关系，坚持按市场经济规律办事，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善国家宏观调控”。要实现这一点，就要形成完善的金融市场和土地市场。金融业改革的重点是银行改制，降低不良贷款比例。不少不良贷款产生的原因，除了内控机制不到位、监管不力、政府越权干预银行运作以外，还有一个根本性的体制因素：由于我国资本市场的不发达，许多原本应当通过资本市场融资，风险相对较高的项目不得不转而通过银行借贷解决资金需求，并经常通过行政干预的方式进行。我国是世界上土地资源相对稀缺的国家之一，但是在行政干预下，造成了资源浪费。我国的劳动力市场还有一些缺陷，农民工的工资拖欠就是一个问题，户籍制度也是一个问题，十六届三中全会《决定》已经明确提出要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，这些没有政府职能转换很难得到解决。另外，电信、铁路、电力等基础产业，要开放市场，打破垄断，都需要和政府改革配套进行。关于社会保障体制的完善，也与政府转型有密切联系，政府只有从直接投资建设中退出来，财政资金才能够更多地用于社会保障。

26年改革的经验表明，我国的政府改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。可以说，离开政府改革的渐进展开和深化，市场经济体制的完善是不可能的。在这种情况下，“十一五”期间应把政府转型作为中心环节和重点来抓。要从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府。要使政府真正转变为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。要进一步处理好中央和地方的关系，划分好事权与财权，深化财税体制改革和人事干部体制改革，弱化并消除政府投资冲动的体制基础。

三、政府转型是推进社会体制、政治体制改革的重要内容

从我国整个改革的大局看，经济体制改革本身要顺利推进，还需要加快社会体制改革和政治体制改革，各项改革的配套性和关联性在加强。而政府改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。从社会体制看，目前我国正处在社会结构发生重大调整的时期。经济体制改革引发社会利益分化，社会多元化主体正在形成。经济的发展和改革，最终要落实到不同社会群体、不同利益主体上。在改革和发展中，一部分群体，如下岗工人、失地农民产生了挫折感；又如一些官员的腐败问题，引起了社会和人民群众的不满。因此，在这个时期，如何防止各种矛盾的积累和激化，如何化解各种社会矛盾，就成为关键问题。随着改革的深化，我们对政府转型的认识在加深，现在，我们应更多地从社会的角度来考虑问题。从改革初期的“政企职责分开”、“简政放权”，到建立社会主义市场经济宏观调控体系，都是从市场经济本身的要求出发来考虑问题的。近年来我们提出“责任政府”、“法治政府”的理念，更多地体现了社会发展的客观需要。在过去的改革中，我们过多地强调了经济发展，出现了社会发展滞后于经济发展的局面，现在看来，社会体制改革的滞后正在制约现代化建设的整个进程。在市场经济体制不断走向成熟的情况下，传统的公民“义务本位”正在向“权利本位”转变，政府的“权力本位”和“官本位”也必须向“责任本位”和“服务本位”转变。从社会体制改革的要求看，政府迫切需要改变职能的越位、缺位和错位，为社会发展提供最基本的公共产品和公共服务。现阶段最重要的是要提供良好的就业服务和社会保障，让老百姓能够看得起病，上得起学。与政府转型相关联，及时地谋划事业单位改革。

时至今日，我们都有一个切身的感受，就是非经济因素制约改革的进程表现得越来越明显。党的十六大提出了“政治文明”这个概念，事实上，完善社会主义市场经济体制，客观上还需要适时地推进政治体制改革。今年的十六届四中全会刚通过了《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出以提高执政党的执政能力为出发点，实现经济社会协调发展。这是中国共产党执政五十多年来在改革和发展观上的历史性突破。我们已经认识到，经济体制改革、社会体制改革和政治体制改革是一个互动的过程，单方面的改革进程都要受到其它领域的制约。从政治体制改革本身来看，最终的落脚点还是建立一个高效、廉洁和民主的政府，提高政府应对经济社会矛盾和公共事务的能力。需要进一步指出的是，政府本身还担负着谋划和协调改革全局的重任，这对改革的成败起关键性的作用。

基于以上考虑，我认为，政府转型应当成为“十一五”乃至更长时间改革的中心和重点。政府转型是一项事关改革全局的重要课题，在实践中还可能遇到许多具体问题和困难，需要我们进一步深入地研究和探讨。但是我相信，只要我们坚持以人为本的改革观，进一步解放思想，我们的改革就能够走的更加顺利一些，成效更大一些。