中国改革的回顾和展望

——二〇〇四年十一月十七日高尚全在广东改革发展论坛的讲话

一、改革开放取得的成绩

改革开放以来，中国社会经济、政治、社会生活的各个方面都发生了深刻的变化。中国成功地突破了传统的计划经济体制束缚，初步建立了社会主义市场经济新体制，市场在资源配置方面的基础性地位已经确立。确立了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。主要标志是：

——基本形成了产权多元化的市场经济微观基础。改革开放以前，中国经济基本上是单一的公有制经济，当前，非国有经济在产出意义上的比重已经超过了2/3，各种所有制经济在国民经济中的比重发生了深刻变化，非公有制经济已经成为促进我国社会生产力发展的重要力量，不同产权主体之间的竞争机制基本形成。

——市场体系初步建立，由市场供求形成价格的商品市场体系已经基本形成。目前在商品零售环节，政府定价比重占４％左右，政府指导价比重约为１％，市场调节价比重高达９５％。土地、资本、劳动力以及技术和信息等要素市场体系初步建立，并且正在进一步发展和完善。

——初步形成了宏观调控体系的框架，为政府间接管理和调控经济奠定了方向性的基础，适应市场经济的宏观调控政策和手段运用日趋成熟。计划、投资、财税、金融、外贸、外汇等方面的改革，取得了重大突破。国民经济和社会发展计划突出了宏观性、战略性和政策性，政府管理经济的方式逐步转变为经济和法律手段为主的间接调控。

——基本形成了全方位、宽领域、多层次的开放格局。对外开放的不断扩大，为推动经济市场化提供了重要动力，外向型经济领域的市场化程度和体制转轨进程明显较快。改革极大地促进了社会生产力的发展，显著地提高了我国的综合国力和人民生活水平。

改革推动了我国由农业社会向工业社会的转型，使我国发展成为世界第六大经济体。扣除价格因素，国民生产总值增长了8.4倍，按照现行汇率计算，2003年人均GDP达到1090美元。从解决温饱的发展阶段步入了小康社会的发展新时期。按照世界银行的分类，我国已走出了低收入国家的行列。

二、体制性障碍成为当前束缚生产力发展的主要因素

国际经验表明，人均GDP从1000美元到3000美元的时期，可能出现两种前途：一种是进入“黄金发展时期”。因为经济社会转型为经济的持续发展提供了强大的动力，因而可以保持一个较长时期的经济增长，可以顺利实现工业化和现代化。另一种是矛盾凸显时期。因为经济社会不协调，各种经济社会矛盾不断显露出来，如果处理不当，矛盾激化，经济社会发展就会停滞不前，甚至引发社会动荡和倒退，就像一些拉美国家一样。拉美有些国家在工业化、现代化的道路上出现了剧烈的社会冲突。他们实施的公共政策，没有使贫穷人数减少，反而使贫穷人口继续贫困化，社会分配严重不公；同时公共政策缺乏对官员特别是执法人员的约束，导致了严重的腐败。我们应当吸取这些教训，避免“拉美”现象，努力实现第一种前途。

当前，我们具备了实现第一种前途的可能性：从国际环境看，经济全球化以及国际产业结构的调整和转移，为我国经济发展提供了有利条件。经济全球化使各国经济联系更加紧密，生产要素在全球范围的自由流动程度不断提高，有利于我国利用国际资本，引进先进技术，开拓国际市场，为国民经济发展注入新的活力。尤其是我国加入世界贸易组织，就要按国际游戏规则办事，这就促使我们加快改革的步伐，有利于我们的改革更加规范化、法制化、制度化。改革带动了开放和发展，开放和发展又促进着改革。从国内环境看，我国已初步建立了社会主义市场经济体制，为经济发展提供了体制保障；经过25年的改革开放，我国的综合国力进一步增强，人民生活得到了明显改善，为实现第一种前途提供了物质基础。

但是，实现第一种前途也面临着巨大挑战。必须看到，我国的社会主义市场经济体制还处于"初步建立"阶段，尚不完善，还存在不少问题。当前存在的主要问题是经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，其中一个重要原因就是我国的改革还不到位。我国渐进式的改革，市场经济体制的初步建立，主要体现在新体制因素的引入、成长与拓展方面，尚未根本触动旧体制的核心部位，这使得改革在各个领域的进展是不平衡的，生产力发展仍面临诸多体制性障碍。

所谓体制性障碍，简单说就是传统计划经济体制中改革滞后、不适应市场经济要求的部分，如当前我国存在改革滞后于开放，宏观改革滞后于微观改革，政府改革滞后于市场主体改革的问题。这些问题的存在，使一些深层次矛盾难以有效缓解，并且逐步积累起来。当前存在的经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出等问题，都与经济体制不完善和改革进展不平衡有关。

比如，我国目前的财政体制依然存在着较多的计划经济时代的特征，也就是人们经常提到的国家财政、国有银行和国有企业三位一体的特征，适应市场经济要求的公共财政体制还很不完善。在这种情况下，政府财政实际上无法摆脱承担国有银行体系和国有企业经营风险的角色，从而制约了财政支出和政策安排向社会公共领域的转变。突出的表现是，在非国有经济对工业领域增加值、社会就业、固定资产投资和外贸进出口等方面的贡献已经明显超过国有经济的情况下，财政收入和支出结构并没有充分反映现实经济结构的重大变化和要求，非国有经济的作用和利益没有受到应有的重视。再如以国有银行和国有投资机构为主体的金融体制由于主要服务于国有企业，已经难以适应市场经济发展的现实要求，特别是作为经济增长重要支撑的非国有经济难以获得应有的融资支持。另一方面，各种名义上的非国有金融机构实际上大都具有政府背景，其运行机制普遍具有较强的行政干预特征，不仅难以"导出合理的金融产权结构和市场结构"，而且往往会引起信用关系的混乱。另外，行政性垄断依然是阻碍市场竞争和优化资源配置的重要因素。我国的传统计划经济实际上是一种国家垄断和政府控制的经济，由于计划经济时期国有经济过度扩张，国有经济几乎遍布国民经济的各个领域，因而行政性垄断不仅在基础产业、公用事业领域普遍存在，而且在许多竞争性行业中也大量存在。行政性垄断使权力直接介入市场，不仅难以通过市场力量来打破，而且往往构成市场经济体制进一步完善的主要障碍。

另外一个突出问题就是经济发展和社会发展的不协调。经过20多年的快速发展，我国综合国力显著增强，经济总量已居世界前列。但是，科技、教育、卫生、文化、社会事业的发展还比较落后。尤其是就业和失业问题突出。当前就业面临城乡双重压力，总量问题与结构问题交织，新增劳动力与失业人员并存。扩大就业是解决社会问题的首要任务。党的十六届三中全会《决定》明确了扩大就业的政策取向，这就是在产业类型上，注重发展劳动密集型产业；在企业规模上，注重扶持中小企业；在经济类型上，注重发展非公有制经济；在就业方式上，注重采取灵活多样的形式。教育发展不平衡，医疗与公共卫生问题，也是当前的突出矛盾。社会、文化等领域的新体制和新机制尚未真正建立起来，非典疫情的蔓延暴露了我国经济和社会发展不协调问题。我们必须坚持以经济建设为中心，但不能忽视日益突出的社会问题。应通过建立经济和社会协调机制，转变政府职能，加强公共服务和公共管理，促进经济和社会协调发展。

为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革，进一步解放和发展生产力，为经济发展和社会全面进步注入强大动力。

三、制度建设和体制创新成为下一步改革的重点

当前乃至今后一段时期，我们的改革仍将处于攻坚阶段，金融体制改革、大型国有企业改革、政府治理改革等，都是下一步改革面临的难题。胡锦涛同志最近指出，我国的改革发展正处于一个关键时期。温家宝同志也强调，当前我国经济发展正处在一个重要关口。那么下一步改革应该重点抓什么中心环节，才能把整个经济体制改革带动起来？十六届三中全会指出，改革要"注重制度建设和体制创新"。制度建设和体制创新就是要用完善制度和体制的手段消除体制性障碍，解放生产力。我国的改革即将进入一个以制度建设和制度创新为重点的新时期，将对推动社会生产力发展产生深远的影响。

我国前期改革的重点是在计划经济体制中引入市场机制，所面临的主要任务是重塑市场经济的微观主体，企业改革是经济体制改革的中心环节。之所以如此，主要是因为在传统体制高度集中的条件下无法孕育出市场经济的微观基础，改革必须以集权的分散为基本前提。随着经济市场化的大规模推进，多元化产权主体竞争格局和市场经济的微观基础基本形成，市场在资源配置中的基础地位已经确立，我们已经建立了社会主义市场经济体制的框架，但是这一框架还不完善，改革不平衡问题突出，要但完善这一框架就必须以制度建设和体制创新为主要内容。这是与前期改革重要的不同点。也就是说，今后一段时期宏观经济体制改革更加强调"重在建设"。改革不再像旧体制尚未被根本打破之前那样，主要是以既定体制"允许"或某些特殊的"开口子"政策的方式进行，而是以制度建设和体制创新为主要内容。如果说前期改革主要是使被旧体制束缚的社会生产力得以释放，今后的改革将致力于形成和完善能够使社会资源有效配置、经济有效运行的市场机制，创造能够最大限度地发挥人的积极性和创造性进而提高社会整体创新能力的社会环境和制度安排。制度建设和体制创新是完善市场经济体制的重要内容，也是中国最终实现全面向市场经济体制转轨的重要标志。改革如果没有制度建设和体制创新方面的重大进展，社会生产力发展中的体制性障碍就不可能被清除，市场经济体制的完善也不可能实现。

四、关键是政府治理改革和政府职能转变

我们虽然初步建立了社会主义市场经济体制，经济运行市场化的基础已经确立，但计划经济思维和管理方式仍然在现实中存在一定"市场"。现代市场经济体制是不排斥政府干预的体制，但政府对经济活动的干预不仅必须以“促进”和保护市场为基础和前提，而且要受到法律约束。

从前一个阶段投资过度增长看，主要原因是政府的强烈投资冲动。从土地违规事件看，主要也是政府行为不当，把土地作为地方政府的重要收入来源。

这表明，当前政府行为偏重GDP的增长，并且直接干预经济的现象比较普遍。市场经济的主体是企业，而政府大量介入经济活动，过多的介入市场的微观层面，从而难以站在全局的立场上实行全面统筹，就难免会削弱其宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等职能，甚至导致某些管理职能的扭曲。此外，金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，都与政府改革不到位是分不开的。十六届三中全会明确指出：要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。这表明，改革成功的与否，关键在于能否处理好政府与市场的关系。政府治理改革和政府职能转变成已经为制度建设和体制创新的中心环节。

市场经济体制下政府的职能和计划经济体制下的政府职能有重大区别。首先，计划经济体制的基本特征是政府对经济的行政性控制，各种经济杠杆或手段都是为这种控制服务的，这种控制与市场经济条件下的政府干预有着本质的区别。市场经济下的政府干预前提是政府与市场功能的科学、合理界定，政府干预必须服从市场规律。也就是说，政府宏观管理与调控不是配置资源的前提，而是必须以市场配置资源为前提，配置资源的主体是市场，而不是政府。其次，市场经济下的宏观管理与调控必须严格依据法律授权来进行，并且一般不介入具体的经济活动。目前有些政府和部门多有强调自己的"宏观管理和调控"职能，实际上很大程度上不过是计划经济时期行政性控制的翻版。因此，应通过立法和法律监督限制和隔离政府直接行政干预经济活动的权力，明确宏观调控的主体只有一个，就是中央政府，其他层级的政府和部门只是依据法律授权进行一般管理，为市场经济运行提供良好的外部环境。第三，宏观体制改革必须把促进非公有经济发展作为出发点之一。非公有制经济是我国经济发展的重要力量，必须肃清对非公有制经济的政策歧视和传统偏见。国有经济必须依据其功能定位来发展和退出。要规范政府投资行为，我国长期存在的重复建设问题的重要根源在于政府"建设"缺乏硬约束，缺乏自动纠正的机制，有的甚至是出于决策者的利益，为其“政绩”服务的。

因此，在当前情况下，转变政府职能就是把不该管的放权，同时加强自我约束，突出政府的服务性。具体可概括为以下几个方面：

一是由过去的经济建设为主转变为提供公共服务为主。市场经济要求建立一个有效政府，能够有效提供市场经济运作所需要的规则，提供产权保护，提供公共服务，而过去我们的政府既提供规则，又直接参与经济活动，任意干预经济和社会生活的方方面面，并且有一定的行政性垄断力，这就必然降低市场经济的效率。事实上，公共服务也不一定都要政府来提供，有些领域如供水等，民营经济进入可能更有利于提高效率和服务质量。应通过《政府投资法》明确界定政府的投资领域、立项和实施程序、责任及其追究程序，使政府投资行为从单纯的行政约束转变为法律约束，确保政府投资项目的公共性质，并至于公开的、广泛的社会监督之下。政府管理公共事务的方式和手段要更加突出服务，强调以人为本。

二是增加政府的透明度。在市场经济条件下，人们必然对政府提出公开、公平、公正的要求，这也是参与国际经济技术合作和竞争的必要条件。但是，在现实生活中，许多行政权力缺乏有效的制衡和监督，某些政府部门存在部门利益化、权钱交易现象。这就要求增加政府的透明度，使政府的行为处在广大人民群众的监督之下。

三是坚决打破行政性垄断。由于要素市场化进程步履艰难，政府依然控制着主要的稀缺“要素”资源（土地和金融），并且拥有各种“理由”成为市场化投资主体，这是造成结构畸形和经济波动异常的主要原因之一，也是隐蔽性寻租腐败的根源。我国供给“瓶颈”的周期性出现，重复建设基本都与行政性垄断相联系。行政性垄断广泛存在于竞争性、赢利性领域的局面不改变，经济运行中的矛盾就难以根本缓解。行政性垄断的本质是以超经济权力参与市场竞争，在向社会转嫁成本的同时获取超额利润。在市场经济条件下，行政性垄断只应存在非赢利性公共服务领域，而且要承担一定的社会责任，其评价不是来自“市场”，而是来自社会，因而必须通过一定程序将其置于公开的社会监督之下。

五是依法行政。由人治型政府转变为法治型政府。由于政府管理的事务关系广大人民群众的切身利益，所以政府必须依照法律行使行政权力；必须建立、加强和完善行政法律法规体系，真正做到有法可依、有法必依。

六是合理划分中央与地方政府之间的事权和财权。现有的分税制财政体制缺乏严格的可操作的事权界定基础，一方面使地方政府承担了大量与其可支配财力不相称的职能，导致各级地方政府不得不依靠大量非规范收费来补充；另一方面，也使不同层级政府之间普遍存在“讨价还价”的关系，削弱了政令畅通。近年来普遍出现的地方政府越权、违规批地现象以及城市拆迁问题，其重要原因之一是土地收入已经成为地方政府的重要财源。而由于土地和拆迁问题引发的社会矛盾已经表明，不同层级政府间的财权、事权划分已经不是一个可以继续延迟的问题。

五、完善社会主义市场经济体制任务艰巨

改革在本质上是利益格局的调整，前期改革特别是20世纪90年代之前的改革也存在这一问题，只是当时社会各群体之间的利益差别不很明显，并且改革能够普遍提高各群体的收益，因而改革有着广泛的社会基础，主要障碍在于传统意识形态，改革的推进也往往以思想解放为先导。但随着经济改革的深化，现实利益格局乃至权力架构正在发生深刻变化，改革所涉及的利益关系越来越复杂，特别是束缚生产力发展的体制性障碍大多与部门或团体利益相关，因而改革的难度明显加大。首先，改革的政策设计有可能受部门或团体利益的影响，存在偏离社会公正的可能，现实中已出现一些所谓的"改革"实则是一些部门或团体的谋利行为。其次，改革面临着集团利益的影响，可能造成实施中的变形，不仅使好的改革方案难以实施，而且带来对改革的误解。再者，由于大的部门或团体具有相对畅通的利益表达渠道，弱势群体的利益有可能受到忽视，从而造成某些方面严重失衡，既影响改革深化，也影响社会稳定。在这种改革整合利益关系呈现复杂性和综合性的情况下，广泛的社会参与就成为一种必然的和客观的现实要求，以形成良性的利益调节机制。同时，未来的改革应更加强调法治化的基础，避免随意性和"暗箱操作"。可以说，规范性、公正性、公开性是今后改革必须面临的合法性问题，也是改革得以健康推进的前提。

我国的经济体制改革正面临向更加广阔的领域纵深发展的新阶段。经济的、行政的、科技的、教育的、文化的、司法的、社会的乃至政治诸方面的改革交织在一起，其性质之深刻，范围之广阔，任务之艰巨，将大大超过以往任何时期。我们要看到其艰巨性和复杂性，要高度重视利益分化和传统思维惯性的影响，防止改革可能带来的新的失衡，防止"新瓶装旧酒"甚至局部的暂时的体制复归。同时也要看到，新体制力量的成长反映了不可抗拒的历史趋势，这一趋势的不断强化将对经济体制改革产生重要的积极影响，并且成为确保改革顺利进行的基本动力。改革必将取得成功，由此完成我国向社会主义市场经济的平稳过渡，为我国经济乃至社会的持续、全面发展奠定坚实的基础。