以公共职能为目标，加快政府改革进程

国家（政府）职能是一个长期以来在国内外都备受关注的话题。在我国改革开放的进程中，特别是从计划经济向市场经济转变的过程中，如何转变、确定和行使国家职能更是受到我国政府、专家学者和民众的高度关注。

西方国家在18—19世纪的自由资本主义工业化时期，政府对社会经济的干预受到新兴资产阶级和自由主义思想家的反对，政府的作用被限制在充当“守夜人”的角色，对经济发展采取放任自由的政策。在两战期间和战后为应付经济大萧条以及凯恩斯经济学派的兴起，政府的经济职能空前强化，政府的作用得到充分的发挥和过度扩展。然而，经济国有化以及普遍的社会福利造成经济发展的低效率和滞胀危机，导致人们对国家职能的重新审视和经济自由主义的复兴，从20世纪80年代开始，大规模的经济私有化与缩减国家的职能范围、规模以及经济功能再次成为一种广泛的政策选择。

建国后，我国政府对国家职能的界定经历了以阶级斗争为核心和改革开放以来以经济建设为核心的两个历史阶段的转变。经济建设型政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，当然是一个重大的进步。然而，对如何确定政府经济活动的边界和范围仍然存在许多错误认识。当前经济建设型政府有两个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用，这是当前政府过度干预经济，实现政府职能转变困难的根本原因；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如社会保障、农村公共卫生，推向市场，推向社会。这些导致我国政府的越位、错位与缺位现象的普遍存在。

我国政府改革首先要给政府职能明确定位。我国经济制度创新，无论是国有企业改革，还是打破行政垄断，无论是改革财政金融体制，还是建立社会保障制度，都涉及政府本身的改革，应从科学界定政府职能入手，才能消除政府的越位、错位和缺位现象。

一、市场经济中政府的基本职能是组织“公共物品”的供给

市场经济条件下政府的职能，就是弥补“市场失灵”，其最基本的特征是：满足公共需求，经常不断地给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务，并促进经济增长。正如罗伯特·基斯德尔斯基1996年指出：“从本质上讲，政府作用被界定为提供公用商品，即那些市场提供不了的商品，而并非为追求政府目标而替代市场”。［引自尼古拉斯·施普尔伯：《国家职能的变迁》（中译本）辽宁教育出版社2004年版，第253页。］在西方是这样，在中国也应当如此。所以，社会主义市场经济条件下的政府管理表现为公共管理。强化政府公共职能无论怎么强调都不过份。那么，政府都有那些公共职能？

1、政府首先应该履行亚当·斯密界定的三项经典职能：

（1）保护产权，特别是保证契约的顺利执行，这是政府的首要职能。政府作为社会仲裁人和各种民间经济行为主体相区别，通过立法和司法，规范市场经济条件下财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，使民间经济行为主体的合法权利得到保障。

（2）提供公共设施和公共服务。诸如基础研究和基础教育、市政设施和公共交通系统等基础设施建设以及社会保障、信息服务等，在大多数情况下，也是市场解决不了或解决不好的，必须以政府为主导。

（3）实施国防与外交，保证经济发展有一个良好的国际环境。

2、作为现代国家的三项宏观调控职能：

（4）一是宏观调控职能，提供稳定的宏观经济环境。信息不完全下的个人行动和企业分散决策，极易导致市场经济的内在不稳定性，需要政府干预，熨平经济波动，保持经济稳定增长。

（5）二是调节分配。效率与公平是一对矛盾，市场机制可以更好地解决效率问题，但解决不了公平分配问题，因此，政府应通过累进所得税、转移支付和建立社会保障制度来消除贫困和扶助低收入阶层。

（6）三是资源再配置，调节各种总量关系，减少从宏观角度来理解的资源浪费，提高全社会的资源使用效率。加强经济与社会可持续发展的协调职能，正确处理人口、资源、环境与经济发展的关系，加强对资源、生态和环境的保护，消除市场的外部经济负效应。

3、作为转轨国家，我国政府应当履行的特殊职能：

（7）作为一个转轨国家，我国政府还要承担培育、健全市场机制及市场中介组织，国有企业改制等过渡性职能。在转轨过程中，中国的市场发育受到社会历史条件特别是传统计划经济的强大惰性的制约，要拆除市场发展所面临的各种障碍，创造能够促进市场发展的政治条件，决定了政府必须发挥重大的关键性的作用。

（8）对国有资产营运的监督管理职能。计划经济时代形成的庞大的国有资产的保值增值，以及今后政府仍然要提供社会所需的公共品都需要政府来监管。

（9）作为一个发展中国家，我国政府还负有反贫困和促进经济发展的某些职能，但要把市场机制作为经济发展的基本工具。

只有清楚的界定政府职能，才能退出越位，纠正错位，补足缺位。所谓政府职能转换就是在逐步削弱直至取消政府对微观经济主体的直接干预，同时相应强化其保护产权和合法契约的履行，提供基础设施，完善社会保障制度以及稳定宏观经济等方面的职能，这是政府改革的根本方向。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调，要“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”，“集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，这是发展社会主义市场经济的根本要求。

二、政府职能转变的关键是观念创新

观念创新是制度创新的前提，不能把政府的职能范围与责任看作是无所不包。目前，反映在官员具体管理行为、各级政府的政策文件和各种行政工作会议中的政府管理观念，还在很大程度上带有计划经济的痕迹。比如，我们的政府官员还比较习惯于对经济活动中的公共权利进行设租限制和审批，最典型的例子莫过于郑州市政府设立的“馒头办”；习惯于数量管理、项目管理，而不是规则管理；习惯于直接的纵向控制，而不是间接的横向协调。在思想上总是受愚民思想的影响，对微观行为主体不放心，以为只有经济权利资源掌握在政府手中而不是在市场手中才是规范有效的。这种政府管理观念是中国历史上官商传统的积习，计划经济实际上强化了这种传统，它与市场经济精神格格不入。

市场经济必须保证人们自由创业、自由选择和自主决策。市场化改革过程就是市场主体的这些基本权利逐步得到确立的过程。过去“只许州官放火、不许百姓点灯”曾是中国积贫积弱的根源，而“文革”中将这一政府控制推向极至。政府必须转变管理观念，首先政府推动经济发展，不是要政府投资并经营企业，而是要提供优质的公共服务，为市场主体创造良好的经营发展环境；其次，要相信企业和国民，相信市场主体。行政管理部门不要老是想把更多的经济资源权利控制在自己手中，不要老是在封闭的圈子里考虑问题，老是把眼睛盯在国内，要花更多的精力对付来自国际竞争对手以保证国家利益最大化。再次，政府加强管理或者政府规制，不是要加强审批、加强控制，而是加强法制，维护公正公平的市场经济秩序。政府不要总是与民争利，甚至为了某些特权阶层的所谓国家利益，不惜控制一切社会资源，遍设关卡，阻碍百姓创业致富和社会经济的发展。在市场经济条件下，特别是在经济全球化、信息化的国际竞争格局下，“对内强调企业或个人自主，对外强调政府竞争”是非常重要的，因为国家利益意义上，政府管理的目的不是把国内管死，而是在激烈的国际竞争中努力把整个国家的“蛋糕”做大，这是开放经济条件下政府实施战略管理的基本要求。

国家职能转变与政府改革的最大挑战莫过于千百年来形成的根深蒂固的官本位传统。中国的官本位要求社会组织与个人都必须围绕政府官员运转，官员是百姓的衣食父母，百姓的职责就是事下以奉上。计划经济体制就是整个社会经济都以政府为核心来运作的。而市场经济要求放弃官本位观念，树立人民主权与平等观念。政府是由纳税人养活的，政府的天职就是为纳税人服务，为社会服务，要求整个社会经济体制都围绕企业来进行运作。

三、在政企分开中重构政府与企业的关系

市场经济体制的两个核心问题就是企业经营的市场化和政府干预经济职能的制度化，正确处理政府与企业的关系是政府职能转变的前提。过去，我国整个经济运作是以政府为核心，政府是计划经济的司令部，计划是政府制定的。在市场经济条件下，企业是市场主体，应围绕企业为中心来建立整个经济管理体制。如何以企业为核心，建立政府、企业和中介机构的新型关系的运行机制是我国市场经济体制建设的一大挑战。

1、坚持以政企分开为突破口，重构政府与企业的关系。

我国的改革实践证明，按照市场经济的要求根本转变政府的职能及管理方式，是经济转轨中最难以解决的问题。这个问题不解决，市场经济就很难建立。从改革伊始，就明确提出转变政府职能，实行政企分开，但是目前政府部门的许多改革还没有到位，政府职能转变还没有实现根本性转变，政资不分，政企不分依然存在。原因何在？

首先，政府作为国有资产所有者的职能是政企难以分离的主要根源。政企难分是由国有经济关系本身决定的，在市场经济中，所有者对资本的监管可以有多种形式，如所有者直接管理企业（业主本身是经理），董事会监督、股东大会决议（用手投票），股票市场上的买卖（用脚投票）等；在国有制条件下，无论资本所有者以“国有资产管理局”的形式，还是以“国家资产管理委员会”的形式，是财政部或是计委，是属于“人代会”，或是“属于”国务院，反正公共的财产总得有一个公共机构作为其所有者的代表或化身，来执行所有者的职能。因此，要想政府不干预企业，前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体(樊刚，2000)。因此，实现政企分开，最核心、最关键的是进一步改革国有企业产权结构，尽量减持国有股权，消除政府直接干预企业的资产基础，限制和约束政府的资产干预职能。政府可以拥有资产，但不必拥有企业，更不能经营企业。

其次，计划经济体制下形成的政府社会经济管理职能也是造成政企不分的重要原因。在计划经济国家里，政府的社会经济管理职能与作为资产所有者的职能是合二为一的，企业只是政府的一个车间或办事机构。在市场经济国家里，政府对经济的干预表现为间接监控，并不直接干预企业的经营。目前我国政府职能还带有浓厚的计划经济色彩。由于政府掌握的资源过于广泛，拥有社会资源的直接控制权。无论是国有资产、还是民有资产，都拥有直接干预的权力。因此，要清理和调整计划经济体制下形成的政府职能，重塑社会主义市场经济条件下的政府与企业关系。比如精简机构，削减审批权，使企业成为真正独立经营的市场主体，这是市场经济体制的核心问题。

再次，要规范政府干预职能及行为。政府干预职能的法制化是市场经济体制的核心之一。政府调控的一个重要方面就是制定市场运行的“游戏规则”，规范市场秩序。为此，作为调控主体的政府应该率先垂范，做到政府调控的规范化，包括政府调控的主体资格认定，调控的范围、层次、方式、程序等，均应有明确的法律、法规或政策规定，从而把政府干预经济活动的全过程纳入法制化轨道。正如哈耶克所说：“政府的全部活动应该先确定并有公开规则的制约——这些规则能使人们明确地预见到特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这些认知规划自己的行动”。因此，政府要依法行政，规范自己的行为，其中最重要的是实现政府调控程序的法制化。因为政府对市场运行的调控程序的健全与完善不但与调控的效率紧密相关，更重要的是与调控的公正合理性密切相关。

2、发挥政府作用，促进各类市场中介组织的建设。

市场中介组织的发育程度是市场经济成熟与否的重要标志。市场中介组织的发展本来不是政府的工作，而是市场力量自发组织和改进的结果。因为市场中介具有两个基本功能，一是传播市场信息并提供相应的服务，行业行为约束，维持正常的经营秩序；二是代表市场主体与政府谈判，维护市场主体的权益。然而，在我国由于市场主体的地位不明确，中介组织由政府的行业主管部门演变而来(如电子工业局变为电子工业协会)，带有浓厚的“准政府”性质，成为政府的审批机关。这显然与中介组织的性质不合，有违政府职能改革的初衷。

发挥政府作用，主要是政府应通过立法，形成社会中介组织法律、法规体系，建立社会中介组织资格认证制度，引导和促进行业企业自组织的形成与发展，尽快建立起沟通市场与政府联系的各种中介组织。中介组织应代表本行业企业的利益，服务企业。加强企业协调，维护市场秩序，为企业提供市场调研、信息沟通、技术服务和人员培训以及为政府制定行业发展规划提供政策咨询。

政府有关部门应为社会中介组织的发展提供发展空间，减少政府部门办理的有关中介事务。但考虑到目前政府肩负着机构削减和人员安置工作的繁重任务，因此，政府有关经济体制和政府机构改革方案中，可以将行业协会等中介组织作为政府职能分解的对象之一，使之成为机构人员分流的一个安置渠道。但必须理清政府与中介组织的角色定位，与政府彻底脱钩，成为自主执业、自立信誉、自负盈亏、自我发展的社会组织。

四、改革投融资体制，建立公共财政，调整施政目标

政府作为投资主体是计划经济的重要特征，也是市场经济下一系列问题的根源。由于投资体制是决定经济体制的核心内容，也是政企不分的根源所在。因此，加快投资体制的改革，区分政府行为和企业行为，把投资主体角色交给市场是急需解决的问题。改革投融资体制的核心是根据政府的基本职能是组织公共物品的供给，在退出竞争性领域的同时，将政府财政主要投放于市场失效的公用事业领域，如国防、基础科技、公共教育、基础设施、环境保护、社会福利、消防救灾以及信息服务等，建立起公共财政的框架。因此，建立公共财政是我国改革发展到建立社会主义市场经济体制阶段，适应以市场机制作为社会资源配置的基本机制和转变政府职能的客观要求。

1、要分清市场行为和非市场行为，转变计划经济下财政统包大揽的做法，按照市场经济的要求，科学的界定政府与市场的活动边界，调整财政分配范围。

计划经济是以否定市场机制的作用为前提的，政府计划是资源配置的唯一机制，以国家计划统揽经济活动的全局。国家财政只能是统包大揽的供给型财政。市场经济下资源配置是以市场机制为基础的，企业是市场主体，必须具有按市场要求自主配置资源的财权和财力。在市场经济下，社会经济活动基本上可分为两类：一是市场行为，即通过市场机制所进行的资源配置，一是非市场行为，主要是政府通过计划机制所进行的资源配置。财政分配是政府非市场的经济行为。政府的非市场行为既可以是对市场机制作用的否定和替代，又可以是对市场在资源配置中失效与缺陷的弥补和纠正。市场经济下市场行为与非市场行为的划分，体现了市场经济在客观上对市场与政府的功能和活动范围的界定，在现实生活中是判断政府职能和财政分配的“越位”和“缺位”的依据。市场经济对政府行为包括财政的要求有两点：一是在市场有效运行的领域要避免政府的直接干预，财政可以退出这一领域的资金供应，同时为市场正常运行提供严密的游戏规则；二是对市场失效的领域必须以社会管理者的身份进行干预，保障市场的顺畅运行，实现效率、公平与稳定三者之间的最佳耦合。只有清楚地界定政府与市场的关系和活动范围，才能确定财政支出的合理范围，建立起公共财政。

2、调整财政支出范围，提高财政资源配置效率。在计划经济条件下，我国财政是生产建设性财政，财政资金优先保证生产建设的需要，支出的一半以上是用于生产建设。而公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础之上的政府计划配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需求为目的。由于市场机制具有较计划资源配置更优的效率性，因而公共财政比生产建设性财政更能提高社会资源的整体配置效率。

从效益最优原则出发，国有资产主要应在提供公共物品的领域发挥作用。为了提供充分和优良的社会公共物品，使社会资源配置合理优化，并为非国有资产的投入创造良好的投资环境和竞争环境，国有资产应从一般性竞争领域退出，将有限的国有资产转移到国防、环保、社会保障、基础设施、科技和文教卫生等公益性领域。这是我国国有资产的战略性重组的重要任务，也是我国财政改革的基本方向。

财政体制改革在目标选择上，必须体现财政公共性的基本原则，既明确财政的本质是纳税人与征税人的规范关系--纳税人是财政资金的最终所有者；征税人是为纳税人服务的，是受纳税人委托行使公共职能的；征税人必须以纳税人的整体利益为最高准则，必须接受纳税人的监督。

财政体制改革的最终目标是建立与经济分权的政治分权化，既在赋予地方政府财政事权自主权的基础上，赋予地方人代会以财政决策权和监控权（相应还有人事罢免权）。在进一步规范税费划分的基础上，明确赋予地方政府（人代会）以税收立法权，地方政府可以根据本地实际在现在分税制基础上增加或减少地方税种与税率。各种税费必须通过立法程序后，即举行公开听证和多数人民代表表决通过才能实施。彻底杜绝乱摊派、乱收费现象。

改革财政监督制度，围绕财政公开化原则，建立普遍的财政民主制。将地方政府的财政监控权由上级监控下放到当地纳税人监控，保证纳税人的钱真正用于公共事业，政府真正履行公共职能。要赋予由纳税人广泛参与的人代会或财经委员会真正的对地方财政收支进行全面监控的权力。同时，加强地方政府的财政预算管理，从财政体系内部对政府行为进行约束。这样就从纳税人监督和财政体系内部解决了地方财政管理中的缺位问题。

3、国有资产管理改革与建立社会保障制度。国有投资公司是国家财政投资市场化的组织形式，在多数市场经济国家中，其职能主要限于国家财政投资的公共物品、准公共物品的投资与管理，目的是通过适当引进市场机制提高财政投资效率和公共品、准公共品的质与量。我国国有投资公司是作为国有企业改革的配套措施提出来的。过去，我国国有资本投资经营体制一直是国家财政无偿拔款、用款单位无偿使用的计划经济体制。1983年、1984年两次实行“拔改贷”改革，将国家财政无偿投资该为银行贷款，企业需承担还本付息的责任。随着改革深入，国家为强化对所有权的控制，成立国有资产管理局等专门的国有资产管理机构。1994年以后股份制改革的全面推行，如何使国有资本得到合理配置、确保国有资产保值增值，遵循市场经济法则构建新的国有资本经营体制就成为越来越紧迫的问题。1999年我国政府为推进国有企业“债转股”改革，成立了四家资产管理公司，负责管理国有资产，使国有投资公司实际充当国有资本出资人和管理者的角色。但这一改革并不成功。政府没有赋予国有资产管理公司接管企业的权力，许多国资公司控股的企业仍然服从当地政府和过去上级主管部门。因为其生存有有赖于政府政策的优惠和补贴，而国资公司不能提供这些优惠和补贴。

要使国有企业改革成功，必须进一步剥离国企的政策性负担，然后严格按市场经济规律办事，赋予国有投资公司充分的市场自主权。国有企业政策性负担中最大的是社会保障，如退休、养老、医疗等。要把这部分负担从国有企业剥离出来，必须建立与市场经济相适应的社会保障制度。社会保障制度建设需要数千亿元的启动资金，靠个人和国家财政一时是无法解决的。资金来源只能是变现庞大的存量国有资产了。非经营性国有资本和非竞争性领域的国家投资积累要承担公共物品和服务的供给职责，一般是难以变现流通的，适合于变现的国有资本是竞争性领域的国有投资积累。因此，区分两类不同性质的国有资产，对竞争性领域与非竞争性领域的国有资产进行分类管理。将竞争性领域的国有资产改造上市，既是实现国有资产战略重组，从竞争性领域退出，又是建立社会保障制度，为国企改革创造良好的外部环境的重要举措。

需要指出的是，国有投资公司本身的经营管理体制必须市场化，不能脱化为另一类政府职能部门。国有投资公司应完全拥有根据企业经营情况和发展前景决定是否持有企业股份，增加投资，还是减少投资的自主权。专门负责非竞争领域投资的国有投资公司，也要制定一套合理的决策程序，摆脱行政的不适当干预，科学合理地安排投资，避免出现盲目投资问题。投资项目的建设完全应实行市场化，遵循市场经济通行的成本效益原则。建立严格的招投标制度和财政支出管理制度特别是政府采购制度是财政管理体制改革的重中之重。

五、在转变政府职能过程中，精简机构，改革政府行政管理体制

机构与职权总是相互联系的，我国早已提出实现政企分开、转变政府职能的改革目标，但十多年过去了，政企不分的现实依然如故。我国政府之所以转变职能如此难，原因之一就是机构改革滞后，计划经济时代形成的条块管理部门及其权力仍然没有废除。

任何行政机构都有自我膨胀和扩大权力的趋势。各国通常是用预算和法律加以约束，必要时进行全面的精简改革。我国除了采取冻结的行政手段外，还没有找到更好的抑制机构膨胀的办法。加上我国官本位的文化传统使机构人员能进不能出，能上不能下，导致政府机构不断膨胀，造成官多扰民。

1、简政放权，清理和取消政府审批制的同时，加强政府规制。

实现政府职能的转变，关键是削减政府职能部门的审批权力，这也是精简机构和冗员的前提条件。行政审批权总是与部门权力与利益紧密相连的，行政审批职能是政府各部门行政职能的核心与关键，因而成为各部门在政府机构改革中极为关注和讨价还价的焦点，也是转变政府职能与机构改革的攻坚难点。然而，行政审批是政府工作效率与管理水平低下、抑制创新和腐败滋生蔓延的根源，严重影响了我国投资环境的改善和改革开放进程，与社会主义市场经济发展的要求极不适应，取消审批制度势在必行！

审批制度改革是投融资体制改革的关键环节。民间投资之所以启而不动，原因就是实业投资的交易成本太高，一个投资项目本来一年可以完成，但要盖100多个公章（审批环节），审批两年还批不下来，为盖一个公章还要跑多趟，成为企业化钱的无底洞。政府为企业服务成本太高，与其说政府在服务企业，毋宁说政府在拖垮企业。

应对现有的行政性审批进行全面清理，能减掉的要尽量减掉，确实不能取消的，要公开办事程序，接受公众监督。政府部门重点是管好政府本身的投资，对非政府的投资，应在投资规模控制、进入限制等方面尽可能放开；杜绝各种官僚文牍和借机“寻租”的行为，做到“该放的放开，该管的管好”。在人事管理制度方面，国有企业领导由上级部门任命、提升和免职，无法使国有企业真正独立，公司治理结构无法确立。企业所有制改革与现在采用的派政府官员去监督企业经理的做法相比效果会好得多。在大幅度减少审批以后，政府工作重点要放到制定产业政策，推动技术进步，加强环保、安全管理，提供信息服务等方面，最重要的是创造和维护公平竞争的环境。简单地说，要加强与社会主义市场经济相适应的政府规制。这个问题的解决应当成为政府职能转变和机构改革的核心内容。

我国市场不发育，从总体上说，并没有体会到真正的意义的“市场缺陷”。政府的管制本质上也不是克服市场缺陷的安排，而是计划经济管理的产物。作为计划经济遗产的管制太多，而市场经济“规制”缺乏，是我国政府实施公共经济政策的矛盾所在：一方面，政府作为改革的推动者要培育市场，创造市场机制充分作用的条件。这就需要放松与计划经济体制有关的各种管制或规制；另一方面，又要强化对市场主体，特别是公共生产部门和公共服务部门进入、数量、质量等方面的经济和社会的规制或管理。在经济体制转轨时期，应从我国实际出发，放松计划经济性质的“管制”，强化市场经济性质的“规制”，推动我国行政管理体制由事先审批型模式向事后检查型模式转换。

2、创新政府管理方式，提高政府管理效率。

政府必须根据新的职能定位，改变政府管理方式。政府管理方式必须由直接管制向监控方向转变。目前，各级政府仍然习惯于用行政办法代替市场，直接干预企业决策。产业政策调节的范围过大，很多政策手段不符合世贸组织规则。入世后，政府对经贸管理将受到WTO规则的制约，数量限制、国产化和外汇平衡要求等措施要取消，政府必须依法行政，增加透明度。因此放松行政管制，减少对资源配置的干预，减少对市场准入的审批，放开企业的手脚。将政府管制的重点转移到加强市场法规建设、维护公平公正的市场秩序上来。政府要转变管理方式，不能再直接投资工业和直接干预企业的经营活动，由政府行使企业职能将一去不复返。政府对行业和企业的管理，要由行政——控制型管理转变为规则——服务型管理。

目前，传统计划体制下形成的权力和政府部门在改革中的既得利益，是政府改革的阻力。对于利益获得者而言，已获得的资源控制权是不愿轻易让渡给市场，并且这种让渡是需要补偿的。比如一些政府部门控制的审批权，一些企业所享有的资源和商品交易的特许权，以及围绕着权钱交换的寻租机会等。这些利益关系已形成进一步扩大市场配置资源的基础性作用的障碍，也成为中国能否履行入世承诺的重大隐患。

解决的办法除了政府职能改革，从涉及经济利益关系的审批程序中撤出外，更重要的是要制定有利于发挥市场作用的规则和立法保障，把类似于政府购买、公共投资、社会公益项目、国有资产管理及交易等项涉及经济利益关系的活动纳入市场交易体系，并依法制定透明公开的交易程序和监督体系，铲除钱权交易和寻租的根基。

3、按照市场经济要求加快政府机构改革。

面向21世纪，我国政府机构改革应继续按照市场经济要求，调整组织结构，加强宏观调控部门，减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法、监管部门，使政府组成部门控制在适当的、合理的范围内。

1998年以来，国务院加快了政府管理体制改革，对国务院机构进行撤并重组，实行机构精简，人员分流，机构改革取得很大成效。但还需要职能到位，并推动地方与基层政府的改革。一是宏观调控部门应进一步转变职能，减少宏观部门的微观管理及具体审批事务，通过宏观部门的分工协调，完善宏观调控体系，综合运用经济政策和经济杠杆，提高宏观调控能力。二是要尽量减少专业经济管理部门，保留的部门要实现政企彻底分离，改变管理方式。三是要适当调整社会服务部门，合理划分中央与地方在社会公益事业的管理权限，实现“地方为主，分工管理”。将大部分社会事务如教育、科技、文化、卫生、体育的管理权下放到地方，由地方政府根据法律、法规自主进行管理，中央政府只负责指导和协调。四是要加强市场执法监管部门，改进市场监管方式。政府管理的重点是建立市场经济规则和秩序，在执法监督上，应实行“决策与执行分开”，推广综合执法，由一个部门综合执法，减少重复执法，重复检查。在行政与司法机构方面，应体现分权原则，实现权力制衡。改革司法制度，实现司法独立。五是改革政府人事制度，实现公务员“政务官”与“执行（事务）官”两官分途，建立专业化、高素质的公务员队伍。

4、中央与地方政府经济关系制度化。

长期以来，我国行政领导体制的特色是集中领导和分级管理相结合，条条领导和块块领导相结合，这种条块分割体制下的分工合作搞不好，就容易形成部门利益和地方保护，削弱中央政府的调控能力，严重制约了全国统一大市场的形成。如何采取切实的措施，彻底打破条块分割格局，做到在全国范围内能够令行禁止，人尽其才，物尽其用，货畅其流，是亟待解决的问题。

解决地方保护的关键是，理顺中央和地方的经济关系，使其规范化、制度化。合理划分中央与地方的事权，并通过制度规范地方利益的获得方式，确立起规范的利益机制和激励机制；政府行为必须严格按法律程序办事，决策过程和政策制定必须有严格的法律依据，取消含糊和模糊的规则，消除部门利益和行业垄断，使社会经济的各项活动都有明确的法律程序、法律约束和法律保障；建立科学的财政转移支付制度，促进各地经济共同发展。理顺中央与地方的关系将大大提升中央政府的组织调控能力。

与国际上多数国家通行的三级政府不同，中国是五级政府架构，即中央、省、地级市、县区、乡镇。行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已事成必然。美国有50个州均拥有相当大的自主权，联邦政府只负责军事、外交、税收等国家事务。改革高度集中的政府管理体制，实现省县直辖和市县脱钩，扩大基层民主自治和直选层级、刷新地方治理将是本届中央政府的重要课题。

要打破行政性分割和垄断，进一步开放市场，促进公平竞争和全国统一市场的形成。出台和完善有利于形成全国性统一市场的法律，提高其权威性。《反不正当竞争法》特别要针对地方保护主义泛滥的现实，制定约束地方政府与部门的有关条款，对限制跨地区、跨部门投资、产品销售和人员流动的地区、部门政策和法规，要坚决禁止和取缔。要明确《反不正当竞争法》的执法主体和司法程序。要进一步放松市场进入管制，结合加入WTO的要求，对已有的不符合建立全国统一市场的法律法规，进行一次全面清理。

要改革对地方政府政绩的考核标准，建立适应市场经济要求的评价体系。首先要取消对各级地方政府GDP总量、增长速度等考核指标。考核评价的内容应调整为：一是为经济发展所提供的软硬环境；二是为消除收入不合理和增加就业机会所采取的措施；三是为环境保护和可持续发展所采取的措施；四是为经济结构和经济布局的合理化所采取的措施等。从而使中央与地方的行政关系和经济关系制度化、法制化，明确各自的权利与义务，对双方都形成合理的激励与约束机制。

5、加强政务公开，推进政治民主化。

市场经济与政治民主具有天然的亲和力。市场经济（或者经济自由）需要政治民主做保证，要坚定不移地加快政治民主化进程，加强社会主义政治文明的建设。政治民主要求将政府活动置于社会公众与舆论的监督之下，以及越来越多的社会团体与个人参加国家管理。现阶段要加强政务公开，在改革和完善政府决策机制中，应当逐步提高决策过程的透明度。要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度，接受社会公众与舆论监督，才能取信于民。

结论与思考：政府职能与经济增长

经验表明，政府的职能范围与经济增长有密切的关系。制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺思指出：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。因此，政府的职能范围即不是越大越好，这会导致政府官能过大和政府失灵；也不是越小越好，这会降低政府的宏观调控能力，引起市场失灵。国家必须时时注意对自身职能作出合理的调整，以适应千变万化的现代社会经济生活发展的需要。

在经济全球化时代与加入WTO后，我国政府面临两大问题：一是如何履行自己的承诺，创造公平的市场环境，这涉及到法律法规与政策的调整，对外是为了履行承诺，对内是提供一个各种经济成分平等竞争的环境。为确保市场竞争的效率与公平，应该加强公正严明的立法与执法，规范社会各角色的行为，惩治违法行为；二是政府职能转变：（1）在梳理原有政府经济职能体系的基础上限制、削弱乃至返还给市场、企业或社会某些权力或职能，即放弃社会资源指令性计划配置和直接生产经营的权力，把属于企业的自主权切实还给企业，使之成为自主经营的市场主体。把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用。把经济活动中的社会服务性及相当一部分执行性、操作性职能转移给社会中介组织，以防止因政府干预过度而造成的政府失灵。（2）强化公共服务功能，政府有义务为社会提供基本的公共产品和信息服务。因此，政府又需要强化、拓展乃至增加某些职能，特别是公共财政职能和宏观调控职能，创造一个有利于市场机制良性运作和逐渐成熟的体制环境、政策环境和社会经济环境。同时要建立政府信用，维护法制、为企业提供高质量、低成本的服务。 （高尚全 全毅：中国经济体制改革研究会、中国（海南）改革发展研究院；福建省社科院）