5位专家学者对《全面推进依法行政实施纲要》的理解和诠释

全面推进依法行政，努力建设法治政府

国务院制定和颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）系统规划了我国依法行政的实施蓝图，明确提出了建设法治政府的宏伟目标，全面确立了我国未来10年依法行政、建设法治政府的行动纲领。下面是5位专家学者为促进对《纲要》的理解》而撰写的文章。

政府决策：依法、科学、民主

中国人民大学法学院教授　杨建顺

《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）指出，要全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。其中，建立健全科学民主决策机制，提高制度建设质量，既是建设法治政府目标的重要内容，也是实现其他目标的重要保障。它意味着“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”。

一、建立健全科学民主决策机制，依法决策、科学决策和民主决策

总结我国长期以来行政决策实践的经验和教训，《纲要》明确了健全行政决策机制的基本要求，架构了公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，强调要实行依法决策、科学决策、民主决策。其中，依法决策是前提，科学决策是目标，民主决策是保障。依法决策意味着在决策领域必须建立健全一系列法律规范，明确界定各级政府、政府各部门的行政决策权，确立完善的内部决策规则。民主决策是实现依法决策和科学决策的重要途径和制度保障。实行科学决策的意义主要在于降低决策的风险和成本，提高决策的质量，为依法决策和民主决策提供最可靠和最有效的客观依据。

依法决策的主要标志是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的制约和规范，必须坚持法律保留和法律优先的基本原则，确保各种决策以及决策的各个环节都在法律规范的范围内进行；民主决策的主要标志是在决策过程中能够使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达；科学决策的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的科学思想、理论和技术，尊重事物的客观规律。依法决策、民主决策和科学决策，其关键在于决策过程的合法化、民主化和科学化，在于通过一系列具体机制予以保障。

行政决策是一种权力，是行政权力运用的过程、结果和表现形式。无论是一般决策，还是重大事项的决策，都是行政机关实施行政管理过程中行政职权的具体体现。合法化和民主化包含对决策权力的监督与控制，其目的就是要保证决策权能够按照科学化的要求行使。由于决策者非理性的影响，即所谓科学技术的负效应、科学的困惑、科学的反思和科学的挑战等问题，决定了决策中的科学技术功利主义是不可避免的，因而决策中的非理性选择倾向亦是难免的。强调决策合法化和民主化，主要是为了防止决策权失控，也是为了确保决策科学化的实现。

二、完善行政决策程序，提高制度建设质量

完善行政决策程序，反映了现代行政法中公正程序原理的基本要求，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。《纲要》提出了程序正当和完善行政决策程序的具体目标，明确阐述了提高制度建设质量的相关内容。

首先，作为完善行政决策程序的前提，必须实行决策公开。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。其次，要确立重大行政决策的合法性论证制度、专家咨询制度。在纷繁复杂的现代国家，所有组织和个人均难于拥有所有信息。根据多元制衡的程序要求，政府机构应当将专家提供的信息咨询，作为决策的重要依据。实现决策的合法化、民主化和科学化，要求强有力的专家咨询来支撑。必须建立有效的协调和沟通机制，使行政决策和专家咨询很好地结合起来。再次，要建立广泛的公众参与制度。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布。在社会公示的前提下，通过听证会和征求意见等多种方式，确保最大限度的民众参与，广泛听取各领域和各阶层公众的意见，尤其是采集反馈和论辩意见，推进决策合法化和科学化。

面对错综复杂的市场经济中浩如烟海的信息以及形形色色的各类市场需求，政府决策者根本无法凭借历史积淀和个人从政经验与政治倾向来解决各类难题。在现代市场经济条件下，实现决策科学化，提高制度建设质量，最重要的条件就是实现决策的合法化和民主化，充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。

三、建立健全行政决策评价制度和责任追究制度，提高行政管理水平

为了系统地、持续地确保决策的合法性、民主性和科学性，行政机关应当建立相应的决策评价机制，明确规定决策评价的标准和基本程序。在这方面，《纲要》亦作出相应的规定。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对实施情况进行评估。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度。

为了确保决策评价的科学化，应当尽可能全面地吸收各个领域的有关专家参与。并且，行政机关应当建立和完善一系列评价机制，确立评价的实施规程。建立责任追究制度，是决策评价机制的一种归宿。但是，要确保责任追究的法治化、民主化和科学化，同样需要完善一系列的标准和程序，建立健全相应的制度。值得注意的是，决策评价的主要目的不是追究责任，而是总结经验，吸取教训，以进一步完善有关决策，提高行政管理水平。

转变职能，改革体制

北京大学教授　姜明安

《纲要》确立了在我国建设法治政府的目标。其中，转变政府职能和改革行政管理体制是我们撰写法治政府这篇大文章要做的两篇破题文章，只有首先做好这两篇文章，我们才能完成法治政府这篇大作，才能拿到法治政府的“资格证书”。 

一、转变政府职能和改革行政管理体制对于依法行政，建设法治政府的意义

推进依法行政，建设法治政府必须以转变政府职能为前提。原因在于：第一，法是人民意志和利益的体现，法治政府应是为人民服务的政府。政府如果不是行使为社会提供“公共物品”的职能，而是直接干预经济，就必然会与民争利，以权谋私，背离法治政府的宗旨；第二，法是社会公正和人民权利、自由的保障，法治政府应是权力受控制的政府。政府职能如果不受限制，可以“越位”做其想做的任何事情，不可避免地会造成权力滥用；第三，法是为生产力发展所决定并服务于生产力的上层建筑，法治政府应是运用法的规范，促进生产力发展的服务政府。政府如果为管理而管理，无限制地扩大对社会和市场的规制范围，就会窒息社会和市场主体的活力，窒息市场竞争，阻碍生产力的发展。

当然，“转变政府职能”是要求政府“归位”：政府做政府应该做的事，而不是要求政府“弃位”、“不作为”。法治政府绝不应是“甩手掌柜”式的政府。

推进依法行政，建设法治政府必须以改革行政管理体制为前提。原因在于：其一，体制首先涉及权力和利益关系。这些关系处理不当，必然导致地方保护主义或部门保护主义，必然阻碍依法行政。其二，体制会对执法行为动因的形成产生影响，不好的体制产生的此种影响可能是极为负面的。其三，体制对于执法作风、执法态度有重要影响，不好的体制可能助长官僚主义、衙门作风。

二、科学界定和依法规范职能，建设“有限”和“有为”的政府

转变政府职能首先要求科学界定政府职能。不科学界定政府职能，转变政府职能就会失去方向。其次，转变政府职能要求依法规范政府职能。不依法规范政府职能，转变政府职能就不可能有保障。关于政府职能的科学界定，《纲要》提出了“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的原则。

《纲要》要求的科学界定政府职能和转变政府职能同西方国家自上世纪后期开始实行的“放松规制”（Deregulation）运动相比较，《纲要》提出的“转变政府职能”，是在强调政府“有限”的同时，强调政府的“有为”。

“转变政府职能”同时也要求政府加强某些与市场经济相适应，有助于促进市场经济发展，有助于促进统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的职能。

三、改革行政管理体制，为依法行政提供制度保障

国内外行政法治的经验证明，深化行政管理体制改革既是推进依法行政，建设法治政府的内容，又是推进依法行政，建设法治政府的保障。因此，《纲要》明确将改革行政管理体制作为我国推进依法行政，建设法治政府的目标，并确立了改革行政管理体制的基本原则和具体任务。

《纲要》提出了改革行政管理体制的四项要求：第一，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，解决行政机关的组织机构、人员编制、职责权限的法定化问题。

第二，完善依法行政的财政保障机制。财政保障机制是行政管理体制的重要组成部分。

第三，改革行政管理方式。《纲要》要求，充分发挥间接管理、动态管理和事后监督管理等手段；充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享。

第四，推进政府信息公开。政府信息公开对于提高政府的政务透明度，保障行政相对人的知情权，促进政府依法行政有着特殊重要的意义。为此，《纲要》明确要求，政府信息，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法可不予公开的以外，应一律向社会公开，允许公众查阅，行政机关应为公众查阅政府信息提供便利条件。

监督重在落实

中国政法大学教授　马怀德

全面推进依法行政，建设法治政府是一项宏伟的目标，也是未来10年政府机关和政府工作人员的最重要任务。对于多年习惯了传统管理方式的各级机关和工作人员来说，要实现这样的目标，还有相当繁重的工作要做。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》在总结以往行政监督制度经验的基础上，从行政决策、行政执法等方面提出了多项重要的监督制度和方式，对于顺利推行依法行政具有重要意义。

首先，在行政决策领域，建立健全决策跟踪反馈和责任追究制。这项制度将有利于监督行政决策机关和决策人员审慎决策，防止出现“长官意志”和领导“拍脑袋”决策。长期以来，由于缺乏民主和科学的决策机制，相当的行政决策都带有很大的盲目性，加之决策没有明确的信息反馈和跟踪制度，无法认定决策的正确、适当与否。特别是由于重大决策往往是集体领导的结果，即使出现明显的决策失误，也无人负责，给国家和社会造成了严重的经济损失。应该说，一次错误的行政决策造成的损失要比一个贪污犯罪大得多，国家和社会为此付出的代价是极为沉重的。关于决策失误的责任追究制度是科学民主决策的最重要保障。如果违反行政决策的相关制度和程序，不尊重公众和专家在决策中的意见，仍然延续“暗箱操作”的决策方式，那么，一旦出现决策失误，就要承担相关的法律责任。

其次，在行政执法领域，《纲要》针对行政执法体制存在的问题，提出建立健全多项监督保障制度。如，行政执法案卷评查制、执法主体资格制、执法责任制、评议考核制、执法过错和错案责任追究制等一系列监督制度。其中，最有意义的制度是执法责任制。执法本来是一项非常严肃的活动，有法必依、执法必严是对行政执法活动的基本要求。但是，由于长期以来我们不重视行政执法的责任追究制度建设，许多公务人员只注重行使权力，忽视其承担的责任，出现了大量滥用权力、损害相对人利益的违法行为，而难以追究执法机关和执法人员责任的情形。行政法理论上也存在公务行为由国家承担责任，公务人员个人无需负责等似是而非的观点，这些在某种程度上放纵了执法人员的违法行为，损害了执法应有的公正性。应该说，执法责任制是依法行政的重要保障。

再次，行政复议和行政诉讼制度是行政机关依法行政的最有效监督形式。在众多的监督形式中，行政复议和行政诉讼制度发挥的作用越来越明显。《纲要》注意到行政复议与行政诉讼制度的特殊作用，明确提出认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作，完善复议工作制度，探索提高复议工作质量的新方法和新举措，如，建立简易复议程序，完善行政复议责任追究制度；要求行政机关自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督；对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，对人民法院作出的生效行政判决和裁定，行政机关要自觉履行。同时，还提出完善并严格执行行政赔偿和补偿制度，严格执行关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障相对人依法获得国家赔偿。还要求探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。必须看到，依法行政必须调动各方面的力量，尤其是公民、法人或者其他组织的力量，充分利用行政复议和行政诉讼等制度的作用。

最后，行政机关工作人员和行政机关的依法行政考核和报告制度是改变传统政绩观的重要举措，也是监督行政机关和行政机关工作人员的重要制度。

《纲要》提出，要建立和完善行政机关工作人员依法行政情况的考核制度，把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，制定具体的措施和办法，完善考核制度。同时，建立行政机关的定期报告制度。要求地方各级人民政府定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况。国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。长期以来，不当的“政绩”观和干部考核方式扭曲了对行政机关及其工作人员的正确评价标准，也加剧了地方保护主义。干部考核机制强调“政绩”，以经济指标衡量政绩似乎已经成为惯例。干部的升迁与奖惩实质上与所谓的政绩挂钩，促使很多领导单纯追逐经济利益，以牺牲资源和环境为代价寻求跨越式发展，最终造成了畸形的竞争和地方保护，也损害了法制的统一。为此，必须树立正确的政绩观，尤其要强调法治的作用。即衡量公务人员，特别是领导人员的政绩，首先要看他是否能够忠实地执行宪法和法律，严格依法行政。只有这样，才能倡导良好的社会风尚，树立正确的政绩观。

为了避免依法行政走过场，还要强调行政首长在依法行政中的责任，各地方、各部门的行政首长作为推进依法行政工作的第一责任人，要负起责任，加强对推进依法行政的领导。同时，要建立行政机关向上级政府和本级人大的定期报告制度，将依法行政的各项要求和任务落到实处。