宏观调控和政府改革

——2004年7月17日高尚全在上半年改革形势座谈会上的总结发言

感谢各位专家学者利用休息的时间来参加这样一个讨论会。我听了大家的发言以后很受启发，发言的质量很高，信息量很大，我想中改院应当根据大家的发言把材料整理一下。

一、关于宏观调控

今天大家谈得最多的是关于宏观调控，一个就是宏观调控以来我们成果怎么样，最近国务院开会说宏观调控已取得“明显成效”，但统计局的发言人说，已取得“初见成效”，两者提法不完全一样，希望用事实把它统一起来。

如何理解宏观调控。发言当中有的同志提出来什么是宏观调控？我感觉到有三点值得我们研究：一种说法，“目前进行的宏观调控，是我国改革开放以来第五次调控”，把宏观调控作为一种运动，好像除了这五次以外其他时间就没有什么宏观调控了；另一种看法，认为宏观调控就是砍项目，就是刹车；还有一种，把宏观调控跟改革对立起来的，好像要宏观调控就不要搞改革。我觉得以上三种都是对宏观调控的一种误解。我们应统一思想认识，首先，宏观调控是市场经济的一个重要的内容，我们要完善社会主义市场经济体制，必须要完善宏观调控体系，经济运行中出现的深层次矛盾必须通过改革来解决，因此不应该把它和改革对立起来。应该通过宏观调控来深化改革，来完善社会主义市场经济体制，不是一调控就不要改革了。其次，宏观调控是一项经常性的任务，要不断进行的，不能把它作为一种突击运动，靠行政手段为主的运动是不能解决经济运行中的矛盾的。第三，宏观调控不能搞一刀切，经济运行中有投资过热的领域，也有不热的领域，因此要根据不同的情况，该抑制的就抑制，该发展的就发展，该紧的地方紧，该松的地方松，不搞急刹车，不搞一刀切，宏观调控的目的是促进经济持续、稳定、协调发展。

所以，我们要在理念上弄清楚，什么是宏观调控，然后才能更好的进行宏观调控，这是我想讲的一点。

要从源头上来改善宏观调控，源头上就是我们原来讲的对市场经济的含义，应当与时俱进，原来的提法就是“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用”。这样，把国家宏观调控作为一个前提条件，好像配置资源的主体是政府而不是市场；好像资源配置在政府作用下发挥市场的作用，而不是资源在市场配置的基础上发挥政府的作用。因此，必须从源头上完善宏观调控。

宏观调控要更多地运用间接调控，尽可能不用行政手段。政府如何改革宏观调控方式、提高宏观调控的有效性，是当前和今后必须解决的重大问题。一是随着改革的深化，我国经济的市场化程度已经较高，传统的行政方式进行调控所起的作用不会很大。二是长期以来由于计划经济体制所产生的主要是总需求膨胀的倾向，现在已经让位给由于市场经济体制所产生的供给过剩倾向。这就是说宏观调控的背景和基础发生了变化。因此，调控方式必应发生变化。三是依靠行政审批制度和管制来加强宏观调控，容易造成权钱交易，容易抬高企业的准入门槛，造成某些行业的人为垄断，提高某些行业的利润。管制越严，利润越高，地方的积极性就越高，如汽车行业那样。四是行政手段容易加大改革和发展成本。因此，要尽量少用行政手段。

二、关于政府治理改革

政府治理改革应作为今后改革的中心环节，作为能否突破改革难点的关键。

当前，我国经济体制改革仍处于攻坚阶段，金融体制改革、大型国有企业改革、政府治理改革等，都是下一步改革面临的难题。改革抓什么中心环节，抓什么关键，才能把整个经济体制改革带动起来？

我建议，把政府治理改革作为改革的中心环节，作为改革能否突破难点的关键。为什么要从过去的国有企业改革作为中心环节转向政府治理改革为中心环节，把它作为关键问题来抓呢？一是从近期某些行业的投资过热看，主要原因是地方政府的强烈投资冲动。今年1-2月全国固定资产投资比上年增长53％，其中地方项目投资增长达64.9％，而中央项目投资只增长12.1％。二是从银行的不良贷款看，大部分来自政府的干预与国有企业信贷。其中，30％来自政府直接行政命令和政府干预；30％来自国有企业；10％来自地方政府的行政环境和司法环境；10％来自国家主导产业结构调整，包括主动关停并转；20％来自银行自身经营管理问题。三是从土地违规看，在五部委联合进行的全国土地督察中，查出的10.1万起土地违规行为中，其背后几乎都有政府的影子，因为土地已经成为地方政府的重要收入来源。

此外，金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，都与政府改革不到位是分不开的。因此，今后应把政府治理改革作为经济体制改革的中心环节或者叫关键来抓。

政府治理改革，关键是转变政府职能，依法行政，使政府转变为服务型政府，使政府真正转变为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。要改变中央政府谋发展、地方政府搞建设的局面。要进一步处理好中央和地方的关系，划分好事权与财权，深化财税体制改革和人事干部体制改革，弱化并消除投资冲动的体制基础。

三、关于城市化问题

今天座谈会上有的同志讲到的农村问题、城市化问题。我觉得农村变城市，农民变居民，集体土地变国有，这是个特大的转变，我们必须十分重视这个大问题。城市化是我国的一个必然趋势，但靠行政的办法来实现城市化是不可取的，城市化要与市场化需结合进行。我在一个城市座谈会上，听到农村一些基层干部说，对城市化的好处正拭目以待，现在还没有看到。但是农民顾虑很多，一怕失地失业，二怕增加负担，三怕减少收入。我觉得这里有几个问题值得我们注意，一个就是法律的依据，这个大转变的法律依据是什么，不能下一个政府指令，一下子就变成城市化，原来的承包法，现在还算数不算数？怎么样衔接？第二个是农民的利益怎么保证？原来的土地现在变成国有的了，不是集体的了，那么如何使得农民的土地有一个合理的补偿，有没有侵犯农民的利益，这个问题要认真地思考。第三是土地变为国有以后，怎么样保证土地资源合理利用。有一个例子，有个城市的郊区本来是集体土地，有农民的坟墓，政府要搞公用设施，收归国有。但是政府把土地收归国有以后没有搞公用设施，而是搞成公墓了。公墓它要收费而且费用很高，所以农民意见很大。不要以为城市化，变集体土地为国有了，就可以任意地扩大城市，把城市的规模搞得更大一点，而且可以不跟农民谈判了。不能草率地靠政府的行政手段来实现城市化，使农村变城市，农民变居民，集体变国有。应当慎而又慎，一定不要损害农民的利益。