挪威土地制度与区域发展政策考察报告

根据联合国开发计划署“妇女土地权益保护”研究课题计划，以借鉴北欧国家城乡协调发展的经验教训为目的，我院于2004年6月6日—10月12日组团赴挪威考察“农村土地产权制度与城乡协调发展”，与挪威地方政府与区域发展部、挪威研究委员会、挪威城市与区域发展研究所、挪威农业大学、挪威农场协会和挪威市镇、地方政府协会等机构会谈，多渠道了解挪威在“农民土地产权制度与城乡协调发展”领域的立法、政策、制度安排及其经验教训。

一、挪威土地制度和土地资源管理与我国农地制度改革

1、挪威的土地制度和土地资源管理

挪威国土面积为387,000平方公里，森林面积占国土面积的37%；山岳高地、沼泽、淡水水面和湿地占44%，其它为山脉、峡谷坡地、雪原和冰川；耕地面积只占其国土面积的3.2%,人均耕地面积0.26公顷，基本与全世界人均耕地面积持平。对习惯于占有大量自然资源的挪威人而言，耕地成为最稀缺的资源，对土地权利保护和管理具有十分明确具体的规定和程序。

挪威人口密度很小，至今每平方公里也只有10人左右，在历史上从来没有出现过无地的农民，以家庭经营为主要形式的庄园式农业一直延续到今天。

挪威的大部分农用土地产权归私人所有，85%的农场为家庭农场，15%的农场由国家拥有，包括教会和农业院校拥有的土地。农用土地之外的大面积地产归国家森林部门拥有，挪威西部地区的情况更是如此，那里的地貌和气候与苏格兰高地具有许多相似之处。

挪威农场的规模比较小，一般由几英亩耕地、面积相似的放牧草地和面积略大一点的森林组成；林木线以上面积更大的土地的产权属于当地社区。尽管面积不大，但每个挪威农场都由各种不同的土地组成。许多农场都是以潮汐水面为起点，穿过森林带，直至冰川的边缘。

农场土地类型的多样性使挪威农场主拥有多种收入来源，包括种植收入、养殖收入、放牧收入、林业收入和市镇非农工作的收入。

挪威农业人口有很多是“兼职农民”，包括政府官员、大学教授、大公司的高层管理人员。国家的休假制度充分考虑到这个现实，安排他们在农忙季节休假，并实行更具弹性的工作制度，保证他们在平时也能有时间“兼职农业”。

为了保证土地经营的规模，挪威土地法规定土地不得分拆继承和分拆转让；为了在家庭经营为主要形式的庄园式农业的基础上，不断扩大土地经营规模，挪威早在1857年就颁布了《土地布局法》，要求农场主相互置换土地，扩大农场的规模。

挪威土地制度是挪威区域发展政策的重要组成部分，其目标是保证城乡无差异的发展机会和生活条件，维持人口分布格局，保证边远地区常住人口的稳定，以利于国防和国家安全。

挪威把农村、农民和农业发展明确规定为区域发展问题，区域发展政策长期以来一直是其最重要的经济社会发展政策。所以，支持农村、农民和农业发展的政策是挪威经济社会发展政策和战略的重中之重，是财政投入的主要领域。

挪威通过《长嗣继承权法》保证土地所有权永久归于同一个家庭，避免土地经营规模逐代缩小。该法规定了法定继承人顺序表，长子（女）是第一继承人，如果长子（女）放弃继承权，其他子女按顺序享有继承权。无论是谁继承家庭土地，都必须按市场价格支付土地款，土地款在所有享有继承权的亲属中分配。实质上，长子（女）享有的第一继承权只是家庭土地权利的优先购买权。如果所有的法定继承人都放弃，政府就成为优先购买者。如果政府决定不购买被所有法定继承人都放弃继承的土地，这块土地就会进入土地市场。在土地市场上，毗邻这块土地的农场主享有优先购买这块土地的权利，银行提供土地产权贷款，政府提供补贴。这种土地转让的制度安排有利于农业经济规模的逐渐扩大。如果这块土地大于2公顷，任何买到这块土地的人，都有在这块土地上居住的义务。

挪威许多城市居民强烈反对土地居住义务。他们在乡村拥有或购买土地有两个主要目的，一是第二居住地，二是进行商业开发，但绝对不愿意以放弃城市的工作和生活方式为代价。他们反对的理由是，实现农业的规模经营和土地居住义务相互矛盾。有些城里人有规模经营农业的资金、技术和市场，但因为顾虑必须在所购买的土地上居住的法律义务，很多人望而却步。这使挪威农业丧失了大量实现规模经营、降低成本、提高农产品质量和市场竞争力的机会。

由于城里人买地受到居住义务的制约，年轻的乡村居民进城寻找收入更高的工作和现代生活方式，挪威的农场数量在逐年减少。挪威农业大学的调查表明，挪威1/3的农场由土地所有者耕种，1/3的农场租耕，1/3的农场被抛荒。

挪威的《土地法》规范土地所有权的利用和转让，对非挪威公民购买土地严格限制，同时确保土地所有权以家庭为主体，半公顷以上的土地转让需要地方议会的认可，地方议会的决定有时候需要得到县级土地委员会的批准，甚至需要得到农业部的批准。已经成为农业用地的土地资源必须用于农业，农场的所有者必须住在农场。如果一块土地因土壤和环境变化的确不再适合耕种而进入土地市场，需要经过严格的审批程序，其交易价格由法院根据新用途的预期收益判定。

当地社区在农地和林地转让过程中具有决定性的影响。每个社区都有农业和森林官员。森林和高地的所有者有权在自己的土地上狩猎，但必须遵守国家《野生动物法》的严格规定。土地所有者有权在其土地附近的河流和湖泊捕渔。

水力资源被看作国家和地方共有的资源，其开发利用有全面的规划和程序，重要水力开发项目必须得到国会的批准。受到影响的土地所有者和当地社区都会因为失去自然资源而得到高额货币补偿，还会得到一定比例的电力自用或者在市场上销售，社区得到的补偿通常进入当地经济发展基金。与此同时，受到影响的土地所有者和当地社区还能拥有地区性电力公司的股份，并分享利润。

2、挪威土地制度和土地资源管理与我国农地制度改革

挪威是小国，地大物博，资源丰富，石油天然气、煤炭、镁矿、铝矿、铁矿、水利、淡水和渔业等自然资源的人均值都是世界人均值的数十倍甚至数百倍，我国经济社会发展的自然资源条件不能与其相提并论。但是，挪威的耕地资源相对贫乏，勉强与世界人均耕地相近。习惯拥有大量自然资源的挪威人对其相对贫乏的耕地资源的珍惜和实行的土地产权制度、土地利用管理措施，对我国土地制度改革和土地资源的管理有一定程度的启示。

（1）挪威土地问题专家在了解了我国现行的农地承包制度后建议，应该尽快把农村承包土地（或曰土地使用权）界定为土地财产权利，真正珍惜土地资源、有效利用和保护土地资源，创新适应市场经济的制度框架。

挪威土地专家认为，对于稀缺而必须十分珍视的资源，必须明晰权利，严格界定归属，才能有效保护和充分利用。在他们看来，中国现行的农地承包制度，实质上是所有权与经营分离的土地制度。所有权归集体，经营权或使用权归农民家庭。农村的“集体”，包括村民委员会和村民小组，实质上已经不再是经济组织，在很大程度上是政府管理农村社会的机制。与国有企业一样，农村土地也存在“所有者缺位”问题。由于农村土地资源没有最终责任人，“在保护中开发，在开发中保护”的目标在很多情况下只能沦为空洞的口号。土地使用权是承包权，是债权，是从集体“借来的”，尽管允许在一定的范围内转让和继承，由于是“借来的”，任何时候“所有者”要求归还就得归还，无论已经转让给谁，无论已经由谁继承。对于“借来的”土地资源，农民理性的选择是在归还之前不计后果地掠夺性使用；在预期收益与预期成本（种子、化肥、农药、灌溉、农机、税费、劳动时间等成本之和）之比不够大，或者机会成本（如弃地外出打工的工资收入）大于预期收入的时候，“借来的”稀缺土地资源就会义无返顾的被抛荒；当“借来的”稀缺土地资源被政府或开发商征用的时候，由于土地承包者不是所有者，既没有保护这种稀缺资源的充分权利，也没有不顾一切保护这种稀缺资源的利益冲动。他们还认为，中国农村土地承包制度中的缺陷，是资本（包括外国资本、私人资本和国家资本）能够大规模剥夺农民、农村和农业发展最稀缺、最珍贵的土地资源的根本原因。

挪威基本上实行的是农用土地私有制，但与我们进行讨论的专家们强调，讨论土地制度的创新，并不是建议中国实行土地私有化。土地私人占有制只是土地资源分配和管理的一种可能形式。从理论上和实践中应该能够找到既能坚持土地公有制，又能解决上述农村土地制度缺陷、适合中国基本国情和土地资源基础的制度框架。一束完整的财产权利包括以下11种权利：所有权、经营权、管理权、收益权、资本化权、安全权、转让权、无期限使用权、处置权、剩余索取权和继承权。如果中国能够在维护土地公有制的前提下，将农村土地承包权界定为土地财产权，使承包人享有经营权、收益权、资本化权、安全权、转让权、无期限使用权、处置权、剩余索取权和继承权9种财产权利，不仅能使农村土地承包户具有不顾一切保护土地资源的充分权利和利益冲动，在土地资源利用中既考虑当前利益，也考虑长远利益，减少甚至杜绝土地抛荒现象，而且能够使他们利用资本化权和转让权获得抓住各种创业发展机会（如创办企业或进城务工）所需要的资本，也能使他们利用剩余索取权在土地被征用时获得足够的补偿。

（2）挪威专家建议，中国可以借鉴挪威开发水力资源给土地所有者和当地社区三种补偿的做法，通过立法解决工业化和城市化进程对农民土地权益的严重损害。任何以发展为目的的土地征用，包括铁路、公路等基础设施建设、工业开发和油田、气田、水利、煤炭、矿山等自然资源的开发利用，都应该给农民提供三种补偿。一是严格按照土地市场价格给持有土地承包权的农民足够的货币补偿，使失去土地的农民能够获得终生的基本生活保障并有一定的发展资金；二是给予失去原有自然资源和生态环境的所在社区足够的货币补偿，建立地方经济社会发展基金；三是立法保护农民对被征用承包土地的剩余索取权，让失去承包土地的农民和当地社区在征地进行基础设施建设或自然资源开发利用的企业中占有股份，分享利润。

（3）挪威专家认为，由于耕地土壤质量和耕种价值不同，中国农村土地承包中不可避免的做法是把一个村子的耕地分成若干类，每个家庭的承包地由不同类型不同位置的若干块土地构成，使家庭承包的土地支离破碎，规模经营非常困难。中国可以借鉴挪威1857年颁布的《土地布局法》，在土地质量普查的基础上，确定每一块耕地、荒地、林地、滩涂的质量系数，建立农村土地资本化的技术基础，然后制定类似于挪威《土地布局法》的法规，引导农民在土地承包权长期化的基础上进行土地置换，鼓励农民进城务工或创办企业，规定和支持毗邻的其他土地承包人租耕进城务工或创办企业的农民的承包土地，禁止农村承包土地的拆卖拆租，逐步实现耕地资源的集中，提高土地资源利用的规模经济效益。

（4）挪威专家还建议，为了防止农村土地经营规模逐代萎缩，中国可以参考借鉴挪威《长嗣继承权法》，立法规定土地承包权在基本条件许可时禁止分拆继承。

二、以区域协调发展为重点的挪威经济社会发展政策

1、挪威区域发展政策的战略目标

二次大战之后，挪威面临工业化和人口城市化带来的种种机遇与挑战。20世纪60年代，不平衡发展所造成的社会矛盾突显，收入分化和人口迅速向城市集中成为当时挪威及其它北欧国家的头号社会问题。

挪威地区发展差异的迅速拉大，导致激烈的政治冲突和社会矛盾。与此同时，全球化也对挪威的发展提出了新的挑战。在种种问题和压力之下，国土资源是否能够得到合理利用，尤其是人力资源能否合理开发利用，地区间能否协调均衡发展，成为挪威保持自身竞争力的必要前提和当务之急。

正因为如此，一项以保障公民平等权利和国家安全的地区发展政策体系在挪威逐渐形成。挪威在确立社会福利制度和地区发展政策时有两个重要理念和原则。第一，各个地区的居民应该获得相同的发展机会；第二，农村应当获得和城市一样的公共产品和公共服务。强调不同区域和城乡之间再分配和均衡的主要考虑是防止人口过度向城市转移，带来社会的不稳定和城市贫困；出于政治和国土安全的考虑，保持人口在全国的合理分布；让人们住在根之所在，住在家乡，防止他们流离失所、背井离乡。

总之，挪威实行的是以区域协调发展为重点的经济社会政策。缺乏工业的地区可以获得比其它地区较为宽容的税收待遇，另外还成立了支持地方产业以及支持农业、渔业和某些其它产业的信贷机构。

具体说来，挪威区域发展政策的战略目标是：

（1）每一片国土上的资源都能得到合理的利用，每一个地区的人口都能获得平等的发展机会，这是挪威地区发展政策的核心，也是挪威的一项基本国策。

（2）通过创造无差异的发展机会和生活条件，让众多的青年人对自己的家乡具有自豪感和尊严感，从而吸引他们留在自己的家乡，参与家乡的创业和发展。

2、挪威区域发展政策的主要内容

挪威在推进区域均衡发展的过程中，不同层级的政府具有不同的职能。中央政府与地方政府在提供公共服务方面实行严格分工，政府在政策的制定上既富于科学性又极具灵活性。

（1）投资政策。从1973年开始，挪威政府向不同产业部门的投资倾斜政策付诸实施。该政策加大了薄弱地区的基础设施建设，根据该政策的规定，政府对一些边远地区和不发达地区以及需要资金支援的产业部门进行了适度倾斜的投资。1973年度向农业部门的投资就达到29亿克朗，而向其它产业的投资总和则只有19亿克朗。这种投资倾斜的趋势后来得到了进一步的发展。在1977-1985年的7年内，每年向农业的投资额均保持在79-93亿克朗之间，而向其它所有产业的投资总和只维持在22-40亿克朗的幅度内。

（2）税收政策。挪威的税收政策主要考虑公民的收入水平和商业周期。挪威的税种有30多个，主要有所得税、增值税、社会保障税等。税收收入几乎可以占到国民收入的一半左右，税率通常每年都会进行适度调整。其中最值得一提的是发展水平不同的区域可以有不同的税率。

（3）财政转移支付政策。挪威在财政政策上实行了大幅度的转移支付。转移支付的方式有两种：一种是收入转移。如果地方的税收收入水平超过全国的平均水平，多余部分在中央和地方之间平均分配，如果地方的税收收入水平低于全国的平均水平，其正常财政预算的不足部分由中央政府转移支付；另一种是支出转移支付，它又分为两部分。其一，专项拨款，在中央预算中有一百多种专门拨款项目，获得的款项必须专款专用。其二，转移支付款，这部分资金占全挪威转移支付资金的60%左右，地方政府可以自主使用这些资金，不必受中央政府的限制。挪威的财政转移支付政策对于中央和地方两级财政的调节幅度较大，涉及面广，包含的项目很多，对实现区域间协调发展的作用巨大。

（4）土地制度和相关政策。挪威的土地产权大部分为私有。经过数百年的演变，挪威形成了相对稳定的土地制度。分布于挪威全国的约18万个地块，经过近一个世纪的产权更替，至今仍然保持总块数的基本稳定。这一制度（通过土地法和相关法律来保障）强调的基本原则是土地所有者必须居住在自己的土地上，并且整个农庄（包括耕地和附属的林地及其它用途的用地）不能分割出售，即使在继承时也是如此。

挪威重视区域均衡发展对人力资源的需求，培养青年人的创业精神，鼓励青年学生大学毕业之后，主动回到家乡创业，从而使人口和智力资源在国家范围内达到基本的均衡。创造与区域发展政策相配套的工具，成立国家产业与区域发展基金，创办产业开发与合作组织，成立挪威研究委员会等跨部门的研究开发与合作机构，使国家的资源得到更加公平和有效的利用。（殷仲仪　詹长智）