《政府采购法》颁布两周年感想

《中华人民共和国政府采购法》于2002年6月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2003年1月1日起实施。现在，这部备受关注的重要法律已经颁布两周年了，正式实施也已将近一年半的时间。经过这段时间对《政府采购法》的认真学习和贯彻实施，政府采购制度改革又取得了很大的进展：纳入改革的政府采购规模2003年已经达到1600多亿元，比上年增长百分之五十以上；社会各界对实行政府采购制度改革重要意义的认识进一步加深；很多地方和部门、单位在实施这部法律的过程中摸索出一些好的经验和做法等等。作为一个参加《政府采购法》起草工作的同志来说，看到这些成绩深感欣慰。但是，在看到这些成绩的同时，我也深深地感到，推进政府采购制度改革仍然任重道远，还有很多工作需要我们去做。绝对不能因为《政府采购法》的颁布实施而有丝毫的松懈。

一、应当抓紧制定出台政府采购法实施条例和其他配套办法

按照我国的立法体制和立法习惯，全国人大或其常委会制定出台法律以后，国务院要制定实施条例或者细则，国务院有关部门、省级人大常委会或者政府还要制定具体实施办法。《政府采购法》也不例外。该法第八十七条规定：“本法实施的具体步骤和办法由国务院规定。”此外，在政府采购活动中“本国货物、工程和服务的界定”，集中采购机构的“岗位任职要求”，“政府采购合同的必备条款”等也需要国务院有关部门明确规定。政府采购法实施条例及其他有关配套办法的制定出台可以增强法律的可操作性，能够进一步将政府采购制度改革推向深入。但是，政府采购法已经颁布两年了，其实施条例和其他配套办法至今还没有出台，不能不令人着急。

据说，政府采购法实施条例，财政部已经代国务院起草好了，不知什么时间国务院能够通过。根据我参加政府采购法起草工作的体会，预感到这个实施条例的出台会很困难。不过，现在人们正在认真学习《行政许可法》，准备从今年七月一日正式实施这部严格行政许可设定和实施的重要行政法律，政府各部门依法行政，建设法治政府、服务政府的观念进一步增强，各个部门争权力、争审批的情况会大大减少，将有利于政府采购法实施条例的出台。

政府采购法实施条例的制定需要协调有关方面的关系，出台慢一些是可以理解的。而其他一些配套办法的制定，没有那么多协调关系的问题，当前又很需要，应当抓紧制定。如“本国货物、工程和服务的界定”问题。政府采购不同于一般的货物贸易和服务贸易，应当优先购买本国货物、工程和服务，保护民族产业。这是国际惯例，我国的《政府采购法》也是这样规定的。但是，对于什么是“本国货物、工程和服务”需要做出明确的界定，才便于具体执行。虽然《政府采购法》第十条第二款已经明确规定“本国货物、工程和服务的界定”由国务院有关部门作出。但时至今日还没有见到这样的界定，不知道什么原因。这就不利于《政府采购法》保护民族产业功能的发挥。建议国务院有关部门抓紧对本国货物、工程和服务作出界定，不要忘记《政府采购法》有这样的规定。

集中采购机构承担着繁重的代理政府采购业务，而政府采购涉及到方方面面，从事具体采购的人员需要掌握多方面的知识和技能，才能胜任工作。因此，《政府采购法》规定，政府采购监督管理部门要规定集中采购机构的采购人员的“岗位任职要求”。但是，这个“岗位任职要求”至今还没有制定出来。由于没有明确的“岗位任职要求”，集中采购机构的人员素质就不一定能够达到从事政府采购代理业务的要求，也很难保证代理政府采购业务不发生问题。从现在发生的一些政府采购纠纷来看，有的就是由于集中采购机构人员的素质不高而引起的。这个问题应当引起我们的重视，制定集中采购机构人员的“岗位任职要求”的工作也不能再拖了。

《政府采购法》规定“政府采购合同适用合同法”，但是，政府采购合同和一般民事合同毕竟是有所区别的。因此，该法还规定国务院政府采购监督管理部门要会同有关部门制定“政府采购合同的必备条款”。但是，必备条款有哪些，到现在也没有见到有什么说法。这对于加强对政府采购活动的监督管理是不利的。

以上只是列举了三个方面应当制定实施《政府采购法》配套办法的例子，还有其他一些配套办法也应当抓紧制定。只有政府采购法实施条例和有关配套办法尽快出台，增强法律的可操作性，才能把政府采购制度改革不断推向深入。

二、还要继续学习宣传《政府采购法》

制定出台政府采购法实施条例和其他配套办法，解决某些法律规定比较原则，不便于具体操作的问题，是非常必要的。但有些问题法律规定得很明确，却没有得到很好的贯彻和执行。这说明我们对贯彻实施《政府采购法》，推进政府采购制度改革重要意义和法律的具体规定还学习得不够高。因此，在抓紧制定实施《政府采购法》各项配套办法的同时，不能放松对《政府采购法》的学习和宣传。

比如工程采购。《政府采购法》第二条对此已经做出明确的规定，但是至今还有许多工程采购项目没有纳入《政府采购法》调整范围。工程采购项目有些已经纳入，有些还没有纳入，说明人们对《政府采购法》的理解程度还有区别。对于那些对《政府采购法》理解不深的同志还应当继续宣传。宣传要联系实际，结合当前形势，即联系那些将工程采购按《政府采购法》规范，并没有影响有关部门职能作用发挥的例子，消除一些部门担心工程采购按《政府采购法》办事，会影响本部门职能作用发挥的顾虑；结合当前贯彻《行政许可法》，严禁行政机关滥设行政许可，进一步建设法治政府、服务政府的形势，说明即使不将工程采购纳入《政府采购法》调整，按照《行政许可法》的规定，也不能滥施工程采购的行政审批，更不能以此谋取部门利益。这样理论联系实际的宣传，效果可能好一些。

再如集中采购机构的性质问题。实事求是地说，《政府采购法》对集中采购机构的性质已经规定得很明确。第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。”“集中采购机构是非营利性事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”为了保证集中采购机构以平等的态度对待其他政府采购当事人——采购人和供应商，第六十条规定：“政府采购监督管理机构不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构和行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”但是，现在有的集中采购机构似乎忘记了《政府采购法》的规定，以为自己是政府采购的主管部门，或者认为自己是政府采购的执行机构，可以给采购人和供应商发文件，下指示。集中采购机构对《政府采购法》这样理解，对自己这样定性，对于推进政府采购制度改革是非常有害的。

还比如，政府采购争议的解决问题。《政府采购法》规定的也比较明确，法律专门设立“质疑和投诉”一章。从供应商对政府采购活动事项有疑问或者认为自己的合法权益受到损害，可以提出询问，到提出质疑，进行投诉，以至于申请行政复议和提起行政诉讼等都做出了具体规定。但是，现在还有不少供应商不敢利用这个法律武器，怕得罪采购人、采购代理机构和政府采购监督管理部门。也有的政府采购监督管理部门对如何应对政府采购争议的投诉、行政复议、行政诉讼，没有思想准备，甚至害怕出现这类问题。

以上三个方面的事例说明我们对《政府采购法》还需要认真学习和宣传。

三、《政府采购法》规定的政策目标要具体化

政府采购是国家对国民经济和社会发展实施宏观调控、实现某些政策目标的重要手段。《政府采购法》在总则部分对此已经做出了明确的规定，但是要具体落实在政府采购活动中，仅仅有些原则规定是不行的。去年全国纳入《政府采购法》调整范围的采购规模已经超过１６００多亿元，还没有听说哪一项采购体现了扶持不发达地区和少数民族地区的经济和社会发展和促进中小企业发展。当然，有利于环境保护的政策目标，可以通过购买有利于环保的产品来体现。而扶持少数民族地区和不发达地区，及中小企业的发展，则必须体现在货物、工程和服务的质量、性质基本相同的情况下，在价格上给这些地区和企业予以照顾。由于价格照顾而增加的政府采购支出，应当由国家，即各级财政来负担，特别是要由中央财政来负担。否则，政府采购的政策目标就难以实现。因为作为采购人来说，其政府采购预算是经批准的，在货物、工程和服务的质量性能相同的情况下，只能购买价格便宜的。集中采购机构是代理机构，也不会为实现政府采购的政策目标而搭钱。这就需要将如何落实《政府采购法》规定的政策目标具体化。明确规定，在政府采购活动中，少数民族地区和不发达地区的企业、中小企业提供的货物、工程和服务，在保证需要、保证质量的前提下，给予多少价格照顾；采购人及其代理机构，为落实政府采购的政策目标，而增加的采购支出由谁负责、如何负责等只有具体化，才能使《政府采购法》规定的政策目标落到实处。否则就会落空。当然，这是一项比较困难的工作。但是再困难也要做，因为我们搞得是社会主义市场经济，特别是党的十六届三中全会提出的“以人为本”，确定科学发展观以后，更应当这样做。我们把《政府采购法》规定的政策目标具体化，将其落到实处，就是以实际行动落实科学的发展观，实践五个统筹发展。

四、及时总结经验教训，为补充完善《政府采购法》做准备

我国从１９９６年开始才由部分省市进行政府采购制度改革试点，到２００２年６月２９日《政府采购法》正式颁布，这中间才有五六年的时间，法律从起草到全国人大常委三审通过也只有三年的时间。据我所知，有的法律几次列入立法计划起草十来年，还没有出台。从总体来看，这部法律制定的还是比较好的。但是，由于我国实行政府采购制度改革的时间不长，法律规定有些不完善难以避免；特别是由于一些部门对改革政府采购制度的认识不同，在《政府采购法》中必然要体现出来。这就需要我们及时总结经验教训，为以后修改、补充、完善《政府采购法》做准备。而且，随着《政府采购法》的贯彻实施，政府采购制度改革实践的不断发展，人们的认识也是会逐步提高的。

1、关于政府采购的定义问题。《政府采购法》第二条第一款规定：

“在中华共和国境内进行的政府采购适用本法。”但是，第二款规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”按照第二款的规定，国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金购买集中采购目录以外的或者限额标准以下的货物、工程和服务，不是《政府采购法》所称的政府采购，不适用该法。也就是说《政府采购法》的适用范围，只是政府采购的一部分。而就性质而言，国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为，都属于政府采购，不论其数量大小、价钱多少。对于那些不适用政府采购法的政府采购，也应当按照改革政府采购制度的要求管起来。现在有些地方就是这样做的。我们要通过贯彻《政府采购法》的实践，不断总结经验，逐步将所有政府采购都纳入《政府采购法》的调整范围。当然，对于那些金额小或者数量少的分散政府采购不要管那么具体，由各个采购人按照《政府采购法》确定的原则自主办理。

2、关于工程的界定问题。《政府采购法》对“工程”界定的也比较窄。第二条第六款规定“本法所称工程，是建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。”国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金实施绿化工程、环境保护工程、土地开发整理工程，以及信息网络工程等算不算工程采购？应当算工程采购。现在有很多地方都已经把这类工程列入了政府采购制度改革的范围。特别是随着科学技术的发展和电子政府的建设，信息工程、网络工程在政府采购中所占份额要逐步增加。因此，《政府采购法》对工程采购的界定也要完善。当然，如果像世界贸易组织《政府采购协定》那样，政府采购只包括货物采购和服务采购，工程采购中属于货物采购的，归类于货物采购；属于服务采购的，归类于服务采购，也是可以的。

3、关于集中采购和分散采购。《政府采购法》第七条规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”。虽然有这样原则的规定，但是从其他条款来看，规范分散采购的内容不多。特别是该法对政府采购作出那样的界定，即集中采购目录以外的或者采购限额标准以下的政府采购不适用《政府采购法》，就把很多应当实行分散采购的政府采购排除在外了。这是不符合政府采购制度的发展方向的。集中采购可以发挥规模效益，但是所需时间长，有时不能及时满足采购人的需要，而分散采购比较灵活，可以及时满足采购人的需要；而且，集中采购机构往往有垄断性质，容易产生效率低、服务差的问题。从国际上政府采购制度的发展趋势来看，都有一个从分散到集中，再到分散的过程。现在多数国家以分散采购为主。我国随着政府采购制度改革的深入也要走这条路，到时候《政府采购法》也要做出相应的修改。

还有其他一些需要补充完善的地方，不再一一列举。总而言之，在纪念《政府采购法》颁布两周年的时候，不但要看到政府采购制度改革已经取得的成绩，也要看到政府采购制度改革还需要进一步深化，还有很多工作要做，要创新务实，不断前进。