学习贯彻《全面推进依法行政实施纲要》座谈会

[人民网]:今天下午2时，国务院法制办和人民日报将联合召开“学习贯彻《全面推进依法行政实施纲要》座谈会”，国务院法制办、国土资源部、国家工商总局、公安部等部委的有关领导将出席会议，北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、国家行政学院的知名专家学者也将到会发言。  [13:19]

[人民网]:今天的座谈会在人民日报社举行，由人民日报副总编辑江绍高主持。  [13:54]

[江绍高]:各位专家，学者，下午好。首先让我代表人民日报社编委会对各位的光临表示热烈的欢迎，同时也代表这次座谈会的两家主办单位向各位表示衷心的感谢。  [14:04]

[江绍高]:党的十五大把依法治国，建设社会主义法治国家确定为党领导人民治理国家的基本方略，这一治国的基本方略也写入了我国的根本大法――宪法。它昭示着我们国家在党的领导下，正在走向法治。这些重大举措都为我国社会主义建设法治国家奠定了良好的基础。  [14:05]

[江绍高]:依法行政是依法治国的重要组成部分，温家宝总理在今年的政府工作报告中指出，要全面推行依法行政。最近，国务院又制定了《全面推进依法行政实施纲要》，并于4月20日向全社会正式公布。这对于贯彻落实依法治国的基本方略，进一步推进我国社会主义政治文明建设具有十分重要的意义。  [14:05]

[江绍高]:《纲要》确立了建设法治政府的宏伟目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。这既是一个政府的法治宣言，这是一个政府对人民日益高涨的法治热情的及时的回应，更是一个政府执政为民的直接体现。为了更好地学习贯彻《纲要》，国务院法制办和本报今天在此联合召开座谈会，希望借学习宣传《纲要》的契机，在全社会掀起一个全面学习《纲要》的高潮。  [14:08]

[江绍高]:下面请国务院法制办公室主任曹康泰同志讲话。  [14:08]

[曹康泰]:人民日报社历来都高度重视社会主义民主和法制建设的，特别是高度关注法制建设，国务院《全面推进依法行政实施纲要》刚刚颁布之后，就和国务院法制办一起召开宣传贯彻《纲要》的座谈会，我代表国务院法制办向人民日报社的领导和同志们表示衷心感谢，也殷切地期望人民日报社今后对我国民主法制建设给予高度关注。  [14:09]

[曹康泰]:我发言的题目是建设法治政府的重大举措。  [14:09]

[曹康泰]:3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，适应推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，全面建设小康社会的新形势，确立了建设法治政府的工作目标。《纲要》提出，要经过十年左右持续不懈的努力，基本实现建设法治政府这一重要目标。《纲要》的发布实施充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府的坚强决心。  [14:10]

[曹康泰]:我谈四点认识和体会。第一点，《纲要》是关于依法行政规律性认识的概括和总结。党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主法制建设取得了显著成绩，党的十五大确立依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届人大二次会议将其载入宪法，作为依法治国的重要组成部分的依法行政也取得了明显的进展。  [14:11]

[曹康泰]:1999年11月，国务院发布了国务院关于全面推进依法行政的决定，各级政府及其工作部门，加强制度建设，严格依法行政，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断得到了提高。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一。并且明确地提出，要加强对行政执法的监督，推进依法行政。随着依法治国、依法行政进程的不断推进，人们对依法行政的认识经历了一个从表象到实质，从局面到全面的发展过程。  [14:11]

[曹康泰]:例如从依法行政的本质看，人们逐渐地认识到，依法行政的本质是依法治权，依法治官，而不是依法治民。从依法行政的原则看，人们逐渐地认识到依法行政除了应当遵循合法、合理、高效、便民、权责统一等原则外，还应当强调程序正当、诚实守信等原则。从依法行政的内涵里看，人们逐渐地认识到，依法行政除了政府立法，行政执法和执法监督外，还应当关注、防范、化解社会矛盾等工作。依法行政的实践丰富了依法行政的理论，在科学理论的指引下，《纲要》总结了这些年来我国依法行政的实践经验，分析了存在的问题，系统地规定了依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求，具体任务和措施，为全面推进依法行政，建设法治政府提供了一整套可供遵循的政策依据。  [14:12]

[曹康泰]:第二点，《纲要》的发布是进一步完善社会主义市场经济体制的必然要求。党的十四大确定社会主义市场经济体制改革的目标以来，我国经济体制改革取得了重大进展，社会主义市场经济体制初步形成，但是社会主义市场经济体制还不够完善，政府与市场、政府与社会的关系还没有完全理顺。政府还在管理许多不该管，管不了，实际上也管不好的事情，而一些应该管的事却没有管住、管好。适应进一步完善社会主义市场经济体制的要求，《纲要》明确要求要进一步实行政企分开、政市分开，理顺政府与市场，政府与社会的关系，确实把政府职能转变到政策调节、市场监管和公共服务上来，创造良好的体制、机制和制度环境。这些规定对进一步完善社会主义市场体制具有十分重要的意义。  [14:14]

[曹康泰]:第三，《纲要》的发布是建设社会主义政治文明的内在要求，党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义政治文明最根本的是要实现人民当家作主，行政权力是运用最为广泛的一种国家权力，直接关系到人民群众的切身利益，能不能真正做到依法行政，直接关系到社会主义政治文明的进程。  [14:14]

[曹康泰]:第四，《纲要》的发布是加强政府自身建设的客观要求。  [14:15]

[曹康泰]:第四，《纲要》的发布是加强政府自身建设的客观要求。当前，我国正处在经济社会的转轨时期，随着社会主义市场经济的发展，经济社会关系日益复杂，人民群众的法制意识不断增强，这些都对加强政府自身建设，提高政府管理水平，提出了新的、更高的要求。实践表明，提高政府管理的能力和水平，关键是要坚持依法行政，只有坚持依法行政，才能做到政府管理有所为、有所不为，提高行政效率，才能够全面履行宪法和法律赋予行政机关的职责，做到尽职尽责，才能够做到执政为民，才能做到执法利民、为民，实现人民政府为人民的宗旨，才能够不断提高自身素质，提高管理水平和服务水平。因此，认真落实《纲要》，坚持依法行政是加强政府自身建设，确保政府全面履行职责，提高执政能力的根本途径。法治国家要求社会是法治社会，政府是法治政府，建设法治政府，不仅是依法行政的目标，更是贯彻依法治国方略的重要内容。《纲要》立足现实，回顾过去，展望未来，勾画出了建设法治政府的宏伟蓝图，是建设法治政府的行动纲领，只要我们不折不扣地落实纲要的各项规定，就一定能够实现建设法治政府的宏伟目标，不负人民重托，不辱历史使命。在依法治国建设社会主义法治国家的道路上迈出的更大的步伐。  [14:17]

[主持人]:下面请北京大学法学院教授姜明安发言。  [14:18]

[姜明安]:首先，我讲第一个观点。依法行政不仅仅是依法律规定行政。依法行政首先是依据法律规定行政，作为一个法治政府，如果法律有明文规定，不按照法律的明文规定办事，不按照法律的明文规定行政，那它怎么依法行政？怎么建设法治政府呢？依法行政不仅仅是依法律规定行政。依法行政，还要求依据法律的原理、原则来行政。为什么？有三条理由。第一条理由，因为法律规定是有限的，法律需要调整的社会关系和法律需要调整的社会事务是无限的，法律不可能对每一种社会关系都作出明确、具体的规定，不可能不给政府留下广泛的自由裁量的空间。行政机关怎么行使自由裁量权呢？没有法律的明确规定，就必须根据法律的原理、原则来行政，来办事,公正、公平、公开的原则来办事，信赖保护的原则，考虑相关因素的原则来办事。去年非典的时候，非典还没有来的时候，法律怎么能对应对非典的每一个行为作出规定呢？政府怎么能随意行政呢？政府是依法行政，是依据法律的原则和原理来行政。  [14:25]

[姜明安]:第二条理由，法律的规定是受法律的原理和原则支配的，法律的原理和原则不仅指导立法，也指导司法，法律有明确规定的时候，我们理解法律的规定，执行法律规定，不能就规定理解规定，就文字而理解文字，必须根据法律的原理和原则去理解法律，去执行这个法律，去适应这个法律。否则机械地执行法律，就会走向反面，可能会背离法律的目的，会造成很不好的行政结果。我举一个小例子，去年陕西乡下农村有一些羚羊顶死了人，但是羚羊是国家一级保护动物，按照野生动物保护法的规定，要打死保护动物要经过国家的批准，要报林业厅、林业局的批准。人应该高于动物，虽然是一级保护动物，也是动物。这个事情要考虑到保护人民。理解法律规定的时候，应该依据法律的原理和原则。  [14:27]

[姜明安]:第三条理由，我们把法律的规定适用到社会事务的时候，是对法律进行解释，法律的含义有时候不一定是十分明确的，法律的含义有一些时候可能有不同的理解，形成哪一种理解和解释呢？这就要根据法律的原理和原则，否则不可能作出正确的解释。  [14:30]

[姜明安]:第二个要点，依法行政不仅仅是依行政管理法及规定行政。依法行政，首先是依法律规定行政，法律有明文规定的就按法律规定办.首先,应该是行政管理法的规定，行政管理法规定行政行为的范围，行政行为的条件，行政行为的标准，行政行为的处罚，什么样的行为要受处罚，要受什么样的处罚，是拘留还是罚款等等，行政许可需要什么样的条件，行政许可有什么样的范围。按照行政管理法来办事是毫无疑问的，否则不叫依法行政。但是依法行政不仅仅是依行政管理法办事，还必须依行政程序法、行政组织法行政，行政组织法是规定行政机关行为的职责，如果行政机关实施行政行为的时候，哪怕所有的实体行为都是按照法律办的，但是违反了行政组织法的规定，就有可能出现越位、错位、缺位的现象。另外，行政行为如果没有遵守行政程序法的规定，可能会导致滥用权力。  [14:33]

[姜明安]:第三个要点，依法行政不仅仅是依法管理，依法行政毫无疑问是依法管理，因为行政的基本含义就可以解释为管理。没有依法管理，就没有依法行政，但是依法行政不仅仅是依法管理，依法行政还包括三个意思。第一个，政府守法，第二个是政府依法服务，第三个依法接受监督。法治社会下的依法行政，更多的是依法治官，依法规范政府机关的行为。依法行政者，必须自己要守法，否则自己净干见不得人的事情，怎么依法行政？这不是法治的依法行政。第二个还要依法服务，比如发许可证、登记是服务，但是对你进行处罚，采取强制措施，收你一百块钱费用，这都是服务，管理和服务有一致的地方，但是也有矛盾。我们不仅仅是讲依法管理，还要讲依法服务，管理和服务两者不是一样的。第三个，依法行政还包括接受监督。法是人民意志和利益的体现，依法就是依人民的意志和利益来办事，依人民的意志和利益来行政。  [14:36]

[主持人]:下一位发言的是国土资源部副部长李元。  [14:37]

[李元]:首先感谢人民日报社和国务院法制办为我们创造这么一个学习的机会，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，是依法治国的一件大事。  [14:38]

[李元]:事先国务院法制办做了大量的调查研究工作，《纲要》的印发对规范行政权力的行使，转变政府职能，深化行政管理体制改革，建设法治政府必将产生深远的影响。《纲要》印发以后，我们部立即进行了研究和部署，要求全系统从立党为公，执政为民的高度，把贯彻落实《纲要》作为当前和今后一个时期推行依法行政的重要任务，精心组织和安排，认真学习，扎实工作，采取有效的措施做好落实。国土资源管理部门管理着土地、矿产、海洋资源，既是保障经济社会可持续发展的重要的资源管理部门，又是维护人民财产权利，保护国家和社会整体利益的重要的执法部门，也是政府调控经济的重要手段。  [14:41]

[李元]:国土资源部党组高度重视依法行政工作，1998年建部伊始，首任部长周永康同志就将依法行政作为关系国土资源改革和发展具有全局意义的大事来抓，对依法行政作出了整体部署，采取了一系列措施，其中包括先后开展了依法行政的理论研究和调研，在座的很多专家和教授都参与了此项工作。印发和实施了<关于全面推进依法行政的实施意见>，开展了依法行政的试点工作，印发了关于进一步推进依法行政的通知，部署开展依法行政的检查活动，来推进依法行政的制度建设。当时有这么一个思想认识，重点是规范管理部门自身的行为，我们部制定并规定了国土资源行政关系，明确了行政处罚、行政许可，拟定或者修改土地定价，拟定或者修改矿产资源规划，拟定或者修改区域性的征地补偿标准，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案。拟定非农建设占用基本农田方案，以及制定规章和规范性文件，规定相关的资料可以公开查询，从程序上规范和制约国土资源管理行为。主要的指导思想是提高国土资源管理的科学性、民主性和服务性。  [14:43]

[李元]:最近，我们部又公布实施了国土资源管理系统行政为民的措施和国土资源管理系统工作人员的禁令，进一步将规范管理人员的行为制度化，确保国土资源管理部门行为规范、运转协调，公正透明、廉洁高效。针对社会最关注的经营性土地的招标工作，我们部法规部门编辑国土资源管理依法行政建设示范文本，供全系统在推进依法行政制度建设时，参照执行。  [14:44]

[李元]:回顾我们部推行依法行政的实践，有以下几点体会，一是必须把依法行政的注意力着重点放在行政机关和工作人员自身上，才能真正实现行政管理理念和决策方式的改变。二是必须重视制度建设和程序要求，才能推动国土资源立法质量和执法水平的提高。三是必须充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，才能从源头上防止腐败，树立政府公平、公正、高效的良好形象。四是必须充分尊重人民群众的知情权、监督权，才能促进政府机关依法行政工作不断推进。  [14:45]

[李元]:推进依法行政是一个长期的历史进程和制度性要求，我们部将在以往工作的基础上，按照实施纲要要求，从以下几个方面加大工作力度，进一步推进依法行政。一是要强化执法监督，建立严格的法律执行监督机制和保障体制。二是根据资源管理目标的特点，加强对地方执法的检查力度，强化省一级管理责任，推进管理体制改革。三是进一步推进制度建设，重点完善政务公开制度，以听证制度的实施为突破口，建立公平、公正、公开的办事体制。四是要落实责任追究制，通过行政复议、裁决和应诉对具体行政行为进行监督，并落实对过错责任人的责任追究。五是按照行政许可法的要求，继续进行法规清理工作，简化审批权，改革审批制度，加强监督管理。当前特别要加强对土地市场的监管。现在不审批了，还要管，对政府部门来讲是一个非常严峻的课题。六是加强干部职工的培训，全面提高广大国土资源管理人员的素质和依法行政的水平。  [14:46]

[主持人]:下面发言的是中国政法大学法学院教授薛刚凌。  [14:47]

[薛刚凌]:首先，我非常感谢国务院法制办、人民日报社给我这个机会，参加这个非常有意义的座谈会。国务院全面推行依法行政实施纲要，对行政机关来说，对全社会来说都是一个非常重要的事情，对学者们来讲，尤其是从事行政法学研究的学者来说是值得庆贺的事情。对学者来说，最高兴的事情莫过于所研究的领域在实践中有所开拓和发展。《实施纲要》是一个开拓和发展，是依法行政的进一步推进. 我发言的题目是依法行政重在制度建设。  [14:48]

[薛刚凌]:我个人认为，《实施纲要》要最突出的一个特点就是强调制度建设，用了大量的篇幅来规定制度建设，在第六部分专门谈到提高制度建设的质量，另外从政府的职能转变，行政管理体制的改变，从行政决策，行政执法，包括纠纷的裁决机制和加强监督和公务员素质和能力方面的提高，从多个方位规定了制度建设。《实施纲要》和过去的依法行政相比有非常大的突破，非常重视制度建设。制度建设确实是依法行政的核心所在。虽然影响依法行政的因素很多，像文化传统、思想观念、经济基础、社会环境都可能会对依法行政有很大的制约。但是在这里，我认为关键的影响因素是制度建设，通过点点滴滴的制度建设积累可以改变人们的思想观念，影响我们的文化，在传统的文化里面可以注入一些法治的要素。另外也可以推动经济社会的发展。所以，我觉得在依法行政的推进过程中，最核心的一个要素是加强制度建设。《实施纲要》非常强调这一点，而且以制度建设作为突出的特点。制度建设对观念的促进是一个潜移默化的影响，老是强调观念，而不落实到制度上，很难真正推进。  [14:51]

[薛刚凌]:以后贯彻落实《实施纲要》，在制度建设方面需要从三个方面加强。第一个，要建立健全行政法制度，现在依法行政，很多制度框架还没有建立起来，涉及到很多人利益的征地补偿制度，现在有四千万农民，但是补偿规定是非常粗糙和原则的。涉及到政府运作的行政组织法也是这样，涉及到程序规范的行政程序制度，涉及到社会冲突解决机制的裁决制度……我们有大量的制度没有依据，或者说制度的框架还没有搭起来。依法行政最基本的是要有规则，而我们现在规则还没有建立，制度的框架还没有搭起来。虽然立法难度是很大的，但是近期也不可能制定所有所需要的法律，但是政府在这里有很大的发展空间，自我创造，自我建立的空间，通过行政立法和其他方式来建立各式各样的制度，完善制度。这是依法行政上首先要做的工作，就是建立制度的框架，没有这个框架，依法行政最终可能落不到实处。  [14:52]

[薛刚凌]:第二个，制度建设要融入民主、公正、理性等公法精神。《实施纲要》有一个提法非常好，就是提高制度建设的质量，在原来的草案中，我参加了初期的研究，强调行政立法，没有强调质量，质量问题非常值得重视.过去虽然制定了很多制度，但是制度的质量不是太理想，或者公法的很多精神没有融入进来，很多制度更强调的是管理，而不是对相对人权利的保障，不是对个人发展的促进。在平等方面，城乡分治方面，平等的精神融入不够，公法的精神没有在制度中反映出来。另外，制度的理性化程度有一定的问题，包括现在的管理问题，我比较关注行政组织法的研究，现在的管理成本非常高，下面的协调成本非常高，这跟理性化程度有关，我们的制度是否非常科学和理性？这需要进一步提高，使我们的制度更有效地为社会经济发展服务。  [14:55]

[薛刚凌]:在实践中，制度上的问题很多，有利益机制的问题，比如说“三农”问题，我前一段进行了研究，“三农”问题为什么地方不重视？这是一个利益机制的问题。这是作为国家的一个重大利益，很多西方国家是中央政府统一管农业，因为地方谁发展农业，谁就在农业上不合算，发展其他行业可能经济收入非常高，谁发展农业，谁就相对滞后，所以地方不能完全按照中央的精神来运作，这是个利益机制的问题。我们制度要充分考虑到各方利益的需求，忽略了任何一方的利益在操作中都有问题。包括科学论证、成本效益的计算等等，理性化的程度有待提高，过去的制度在这些方面有忽略。在很大程度上，制度机制上的障碍，制约着我们国家进一步改革开放和市场经济的发展。所以，《实施纲要》提出了制度建设的质量问题，是值得我们进一步研究的。  [14:56]

[薛刚凌]:第三个，要创造条件保障制度的落实。制度建设不仅仅在于制度的建构，而更在于制度的落实。制度的有效运行需要人力、物力、财力的保障，也需要相应社会环境的支持。在制度设计的时候要充分考虑到制度的运行成本和影响因素，一个制度设计以后，需要相配套的人力、物力、财力来运作，需要多大的成本，在我们的制度设计方面，对这些问题考虑得不是很周全，很多地方有事权，手段没有保障，而且运作的时候，要取得很多行政机关的协作，手段上不完备。有事权，财权没有保障，会导致大量的违法行为的发生，大量的收费跟财权保障不到位有关，制度的设计需要有相应的保障。光有制度建设，如果没有保障，在实践中很容易走样，这和理性化程度不够有很大的关系。还需要营造一个非常好的社会关系，通过广泛的培训、宣传，建立公务人员的责任机制，提高公务员依法行政的素质和能力，营造一个非常好的环境。  [14:58]

[薛刚凌]:思想观念、文化传统也是影响依法行政的因素，但是制度建设是最难的一个环节，但是也是最重要的一个环节，《实施纲要》在这方面确实有非常大的突破。  [14:59]

[主持人]:现在发言的是国家工商总局副局长甘国屏。  [15:00]

[甘国屏]:工商总局是主管市场管理的行政机关，纲要下达以后，已经在研究制定实施纲要的计划，这次座谈会对我们是一个很好的启发机会.十五大报告明确提出依法治国，是党治理国家的基本方略。1999年3月九届全国人大二次会议宪法修正案也规定了中华人民共和国实施依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国对政府机关和政府工作人员来讲，就是要依法行政，依法办事。我们非常高兴地看到民主科学决策、依法行政和人民监督已经作为新一届中央政府的三项基本原则，全面推进依法行政实施纲要的颁布实施，是我国社会主义民主法制建设的一件大事，因此也必将进一步加快推进我国依法行政的步伐。  [15:01]

[甘国屏]:改革开放以来，十四大以后，按照党中央和国务院的要求，全国工商行政管理系统积极为经济发展服务，当好市场运行的裁判员，认真整顿和规范市场经济秩序，严厉打击各种扰乱社会经济秩序的违法行为，依法行政，在工商行政管理中得到了较好的体现。主要是法制观念和法律意识不断增强，依法行政已经成为共识，从大局出发，积极参与立法，依法制定工商行政管理规章和规范性文件，为依法行政奠定坚实基础。不断探索监管模式，理顺执法体制，改进执法模式，加大执法力度，整顿市场经济秩序，为经济发展创造良好环境，完善执法制度，严格执法程序，规范执法行为。建立行政执法制约机制，形成了案件审核制度，听证制度，复议制度等内部监督措施，行政执法的力度不断加强。  [15:03]

[甘国屏]:我们具体执法部门要真正做到全面推进依法行政必须要具备五个要件。  [15:03]

[甘国屏]:第一个要件，要应时、应势出台法律法规制度，要根据实践的需要，适时而生。这些年，消费者权益保护法、商标法、广告法、公司法等等，国务院的法规已经不少了，所以法律要应时而生。第二个要有健全的执法机构。这些年来，工商管理机构是从上到下，一直到乡村，省以下是垂直管理，减少执法中间的地方干扰，独立行使职能。这个机构是比较健全的，这支执法队伍也是比较可靠的，除了香港台湾以外覆盖全国。森林深处，茫茫草原都可以找到我们工商管理队伍。第三个要有廉洁奉公，训练有素，较高素质的执法人员。过去，我们号称是60万人，这支队伍独立行使职权，不为利益所诱惑。工商部门不能既当运动员，又当裁判员，但是由于历史的原因，工商管理部门又办市场又管市场，这样执法中显失公平，所以我们把办的市场全部脱离，办管分离，分掉了一部分人。我们现在有36万公务员。我们现在是收支两条线，收了以后，交给地方财政，然后由地方财政再拨款。第四个要件，要不断探索创新监管模式和手段。市场经济了，还是过去的管理方式就不行了，现在国际、国内是个大市场，搞不好影响国际关系，所以必须要有一支高素质的队伍，而且还要创新监管模式，班组前移，对市场进行全过程监管，退出机制也是非常严格的。第五个，建立健全监督制约机制，案件的核审制度，听证制度，执法检查制度，湖南的案件办得怎么样，江西的可以去查。  [15:08]

[甘国屏]:健全监督制约机制，案件的核审制度，听证制度，执法检查制度，湖南的案件办得怎么样，江西的可以去查。  [15:10]

[主持人]:下面请中国人民大学法学院教授杨建顺发言。  [15:10]

[杨建顺]:我发言的题目是民主决策、科学架构，求真务实。  [15:12]

[杨建顺]:刚才各位提到了国务院确立了三项工作准则，非常值得我们关注，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，这三项工作原则实际上指导了或者说在很大程度上规范了本届政府一系列的举措，在这样的一种基础上，制定发布《全面推进依法行政实施纲要》，它的意义非常重大，对于整个依法行政的推进是非常必要的。首先，充分表明了国务院全面推进依法行政，建设法治政府的决心，对于贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，进一步推进社会主义精神文明具有重要的意义。我主要从以下五个方面来谈谈意义。  [15:13]

[杨建顺]:第一点，《纲要》的研究起草过程体现了新一届国务院决策公开化、民主化和科学化的坚定理念。这个过程应该很好地总结、发扬光大，在决策过程中应该有一系列程序的遵守，理念的更新，方法的不断改进。国务院法制办在这里委托法学界起草了建议稿，在总结两个建议稿的基础上，提交全国依法行政研讨会讨论。在此基础上进行了认真的研究，反复的修改，进而广泛征求了各有关部门、有关地方及有关学会和专家学者的意见，《纲要》的制定在程序上遵循了公开、参与、民主的原则。既反映吸收了最新的理论研究成果，又符合行政管理实际，不仅具有鲜明的指导性，而且其规定的内容更具全面性和科学性，因此，它的可执行性是毋庸置疑的，尽管还有很多的困难，依法行政中存在着制度不全、理念陈旧等问题，但是可行性是毋庸置疑的。  [15:16]

[杨建顺]:第二点，《纲要》按照执政为民的宗旨，把推进依法行政，建设法治政府作为建设社会主义精神文明的重要任务。确立了十年依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。综合各方面的因素，确定十年的目标，这是一个艰巨的任务，如果仅仅限于目标的提出，就很难成为具体的现实，可能就化为幻想。但是，我们《实施纲要》并没有仅仅限于目标的提出，而是有目标，有指导思想，有基本原则，有要求，有任务，也有具体的措施，特别强调了制度建设，民主科学和公开决策。从一个角度讲，明确规定了一系列的原则、要求和具体的实施方案。这里强调了依法行政两个要求，既要规范和约束权力，保护公民、法人和其他组织的合法权利，又要保障和督促行政机关严格依法履行职责，实施有效监管，维护公共利益和社会秩序。这两方面的规定，应该是非常非常重要的，也是依法行政的两个非常重要的追求。  [15:18]

[杨建顺]:在这里，《纲要》从程序、权限、责任等方面提出了明确要求，从财政、执法手段等方面规定了保障措施。从体制和理念的一致性，财政的保障性等方面都做了高屋建瓴的、全面的分析，这是非常有意义的。充分体现了权利、权力的分别，体现了以人为本，便民第一，诚信的理念，当然需要真正贯彻到整个行政实践当中去。  [15:21]

[杨建顺]:第三点，依法行政是长期性的系统工程，需要长抓不懈，有计划地推进。纲要确立了十年的目标和原则，纲要针对依法行政突出的问题提出了具体的任务，并规定了落实目标和任务的具体措施，这种方法体现了前瞻性和可操作性相结合的务实精神。在处理问题的时候，立法的问题，常常出现这样的事情，是要前瞻性还是要可操作性，要可操作性法律的生命就可能比较短，要前瞻性，法可能看着很漂亮，但是执行起来很困难。《纲要》既提出了崇高的目标，中长期奋斗目标，又针对当前的突出问题做了明确、详细的规定，应该说前瞻性和可操作性很好地结合起来了。这种务实的精神在我们的依法行政推进过程中应该不断地拓展开去，不能够仅仅限于好高骛远地谈目标，也不能只是眼睁睁盯着当前，而失去了长远规划。这两方面是依法行政根本要求。  [15:22]

[杨建顺]:第四点，《纲要》描绘出我国建设法治政府的宏伟蓝图，标志着我国行政管理体制将迈上新的台阶，或者说进入一个新的阶段。结合近来政府所采取的一系列的政策，以及国家积极推进行政许可法的立法等等一系列举措，行政许可法的制定、颁布，以及颁布以后的具体的推进，都给我们以坚定的信念，我们坚信中国政府将完成积极的职能转变，由管理型政府转为服务型政府，由封闭型政府转为开放型政府。《纲要》的研究起草过程就体现了公开化、民主化、科学化的先进理念。由经验型政府转为科学决策型政府，以前，我们比较普遍地存在着拍脑袋决策的情况，要需要各式各样资讯和智囊团的支持。由无限政府转为有限政府，仅仅转为有限政府还不行，还要有为政府，还要转为责任政府，有限政府、有为政府、责任政府三者的结合，《纲要》的制定、颁布、实施，使我们有了这种坚定的信念，这实际上是《纲要》提出的坚持依法行政，建设法治政府目标的体现。  [15:24]

[杨建顺]:第五点，《纲要》凸现了制度的力量。通过对一系列制度加以规定，向人民展示了新一届政府描绘的法治政府的蓝图，为人民提供了较高的预期。政府的执政应该不断地作出规划，这一次，这是行政运作过程当中，不可缺少的一种计划性，不是过去僵死的计划经济，计划性非常重要，现代社会中行政计划越来越受到重视，计划性给人们提供了很长的，很明确的，很高的预期，这说明中国政府已经充分认识到制度建设在国家建设中的根本性、长期性、基础性的地位。当然要贯彻下去还需要有很多具体的制度支撑，但是已经从《纲要》窥见到了高层领导对制度的重视。在这一块，我们的政府认识到了制度的重要性，长期性、基础性的地位，并紧紧抓住了这一关键环节，开始了依法行政的推进工作。除了这五个方面的意义以外，要变蓝图为现实，蓝图毕竟是计划，是规划和预期，要变成现实仅仅有法治政府是远远不够的，尚需要国家、社会和个人共同努力，只有国家、社会和全体人民树立法治观念，共同推进依法行政，才能实现建设法治社会，全面建设小康社会的宏伟目标。谢谢大家。  [15:25]

[主持人]:下面请公安部部长助理孟宏伟发言。  [15:26]

[孟宏伟]:国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标和依法行政的基本原则，提出了今后十年改进和加强行政管理方向的具体要求，是进一步贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，全面推进依法行政的重要举措。公安机关除了承担着刑事司法，打击犯罪的任务，还承担着大量的社会行政管理职能，在依法治国、依法行政进程当中，发挥着重要的职能作用。去年，中央作出了《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》，中发13号文，为新世纪，新阶段加强和改进公安工作指明了方向，召开了第20次公安会议，会议上强调了公安机关和广大民警要牢固树立大局意识、政治意识、忧患意识、群众意识和法律意识，坚持与时俱进，坚持执法为民，在中央文件里把执法为民确立为公安执法思想的核心，这是第一次明确提出来。同时也提出大力推进公安队伍正规化建设，为全面建设小康社会创造良好的社会环境。  [15:27]

[孟宏伟]:一年来我部在维护社会稳定和治安秩序的同时，推出了30项便民措施，颁行了公安机关办理行政案件程序规定和规范公安执法行为，加强公安机关行政管理和队伍建设的规章。  [15:28]

[孟宏伟]:办理行政案件行政规定是今年1月1号开始施行。将依法行政，保障人权的精神落实到公安工作各个方面。目前我部正在认真学习和深刻领会这次颁布的《纲要》的精神，在此基础上，下一步以贯彻《纲要》为契机，严格遵循依法行政的基本原则和基本要求，着重抓好以下五个方面的工作。一是要进一步强化执法为民的思想，在各项执法活动当中真正把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的满意作为第一原则。在公安队伍确立执法为民的思想，对我们来说是一个很有意义的工作，也是很艰巨的工作。因为长期的公安工作当中，执法思想中强调打击犯罪，强调严格管理，声音比较重，强调保护人权，强调为群众服务，强调执法为民，声音比较弱。从去年开始，我们搞了全国的大讨论，作为今年一年的工作重点是坚持不懈，坚定不移地抓执法为民的宗旨。  [15:30]

[孟宏伟]:第二，完善公安法规建设，提高公安立法质量，为公安执法创造良好的法律环境。现在公安的法治建设，从框架上基本上有了，但是最缺少的是更具体的程序性规定，操作性的规定，每一个执法环节当中的细化的规定。由于这些建设跟不上，特别是社会生活当中出现一系列的新的问题，我们的立法和做规范的速度跟不上，比较严重地影响下面的公正执法。  [15:31]

[孟宏伟]:第三，加快执法制度建设，规范执法行为。执法制度建设是三个方面来加强的，一个是通过加强执法的实体性制度建设，堵塞制度上的漏洞，压缩执法人员自由裁量的空间，防止发生侵犯公民法人的违法行为，从源头上保障执法质量。制度建设，首先是实体性的制度建设，比如说治安管理处罚，同样的赌博，幅度就比较大，民警往往是罚态度款，态度好就少罚，再就是罚人情款，有人打招呼了，就轻一点，没有打招呼就重一点。这些在法律规定的幅度之内，在有些地方在试点，进一步细化，分成几个档次，根据当地的社会经济情况细化，同时对社会公布。尽量地在实体上把自由裁量的空间压缩。第二个方面通过加强程序性的制度建设，建立标准的执法操作规范，力争使每一个执法环节和执法行为都做到规范化和标准化，从根本上促进执法水平的提高。这也是目前存在的一个严重问题，因为各地民警的执法水平不一样，对法律的认识不一样，更谈不上什么法律的原则、原理，中国这么大，东西南北发展差距这么大，执法队伍素质也是参差不齐，我们希望执法水平大体上保障在一个水平上，这就需要细化每一个程序，每一个环节都要有操作规范和标准，无论是新民警还是老民警，无论是心情好坏，无论是经验多少，只要按照程序操作，按具体的规程操作，基本上保证执法水平在一个相对稳定的档次上。这件工作我们准备半年多了，今年要陆续推出一些措施。第三个，通过加强执法保障制度的建设，保障人民警察严格依照法律规定行使权利和职责。这是问题的另一方面，目前民警执法也遇到自己的执法权益受不到保障的问题，现在是讲打不还手，骂不还口，这已经变成一个规则，没有区分什么时候可以还手，实际上不可能不还手，国家养警察，就是强制力，现在民警不敢动。我最近刚刚从浙江回来，浙江1―4月份，杭州市暴力袭警行为事件202起，因为正好在这个阶段组织了一次集中清理城市残疾车行动，警民之间的冲突比较多，但是平时这种行为也是不少的。1―4月份，202起，其中打伤民警95人，这是一个城市，民警都不敢动，一动检察院也来追究责任，我们自己的督察、纪检监督也来追究责任，很多部门对我们进行监督，但是没有部门提供保障。在具体的执法程序上，我们也没有很细的规定，什么时候可以拔枪，什么时候可以开枪，什么时候可以使用警具，只是有原则性的规定，没有具体规定，所以我们希望在这方面加强法律制度的建设。  [15:34]

[孟宏伟]:第四个，完善内部制约机制，拓宽外部监督机制，公开执法权限、执法纪律，自觉接受社会监督，严格执法责任制和执法过错责任制度。第五个，紧密结合公安工作实际，从人民群众最关心，最急需的事情着手，解决执法中的突出问题，进一步改进公安行政执法工作，继续推出便民利民措施，为全面推进依法行政，建设法治政府作出我们的贡献。顺便说一句，这次国务院推出的《全面推进依法行政实施纲要》对我们公安机关加强执法工作，提高执法质量，提高执法水平和加大执法力度，都是一股强劲的东风，我们贯彻这个《纲要》有内在的动力。感谢国务院领导的关心和支持。  [15:35]

[主持人]:下面请清华大学公共管理学院教授于安发言。  [15:36]

[于安]:非常荣幸参加会议，听了大家的发言很受启发，讲讲我个人的认识。三个评价，三个转变。第一个评价，这个《纲要》是对我国政府法治基本原则、基本精神的系统表述，这个意义在什么地方呢？行政法和刑法、民法有一个很大的区别，就是缺少总则性的文件，行政许可法等文件是领域性的、部门性的，阶段性的文件，非常需要一个比较全面的、概括的，类似通则似的东西，这对于促进国家行政法有重大的指导作用。从现在的文件来看，从它所表述的基本目标、基本原则来看，吸收了当代行政法的主要成果，这个文件是在中国行政法发展史上的一个历史性文件。  [15:38]

[于安]:第二个评价，这个文件是国务院诚信为民的务实举措。全面推进依法行政的要求已经有了五年的经历，在99年的时候，上一届国务院就已经作出过这样的决定，那个决定写得非常好，对执政全局的重要性做了比较深刻的阐述。这五年，国务院认真执行这个文件，总结这五年的经验，发现我们在实施过程中还存在哪些不足，需要进一步改进。我们现在的纲要是从实施着眼，从解决具体问题的角度，从概括、总结经验的角度，当然也有落实党的十六大精神，建设小康社会的需要，这是国务院诚信为民的一个务实举措，因为为民，所以实现预期可能性比较高，因为它有针对性。  [15:39]

[于安]:第三个评价，《纲要》是国家法治协调发展的一个重要标志。党中央提出，实现发展这一执政兴国的第一要务，贯彻以人为本，和全面协调可持续发展观。客观上也需要一个全面协调可持续的法制建设的发展观。因为法制发展是以经济社会为基础的，现在党中央概括出科学的发展观，促进中国以更快的速度和平崛起，我们就需要一个全面、协调的法制制度进行保证。这样的制度应该是建立在国家法治科学发展的基础上。从国家法治科学发展的方针角度来看，从法律的角度来看，关于公民、法人和其他组织民事商事活动的法律与关于政府活动的法律相协调，相平衡，这样的方针，我理解这就是科学的国家法治的发展观。  [15:42]

[于安]:在建设市场经济过程中，我们曾经对民事、商事法制给予了很高的期望，重视行政法制是体现全面、协调可持续的科学发展观方面的一个具体措施。在一个转型的国家，让市场经济自发发展是很难的，必须在行政改革的基础上才能发展起来，国家法制的发展也应该与这个前提结合起来，如果有一个好的，切实可行的民事、商事的法制，前提是需要有一个好的政府方面的法制，贯彻行政许可法就是一个明显的例子，很多同志是从学习贯彻行政许可法认识到这一点的，一项合同需要政府审批，这个合同仅仅有当事人之间的协议是不够的，政府的审批是生效的第一个前提，解决了审批的问题，解决了行政管理的问题，才能真正建起平等协商的市场机制。所以说应当建立起符合科学发展观的国家法制的发展。现在重视行政法制是认识到国家法制科学发展的一个方面。  [15:44]

[于安]:全面推行依法行政有三个方面的转变。第一个行政治理方式的转变，依法行政是行政治理方式的彻底转变，依法行政不仅仅是把政策性文件写成法律条款，法律有自己的价值体系和技术结构，依法行政的价值体系是依法行政要求行政机关办事，事事要讲规则，而不仅仅是讲目标，要有社会正义和社会公平的观念，而不仅仅是讲行政效率。实行依法行政要改变一事一办的随意性和不可预见性，改变按照行政首长的个人好恶和按照首长个人感觉做决策的分散性、不确定性和武断性。全面推进依法行政，全面的意思是在治理方式上做一个彻底的改变。过去我们认为说这个问题现在还不是时候，但是这个文件把这个问题说得很清楚，是有历史的远见和气魄，作出的历史性的决定。  [15:46]

[于安]:第二个转变，行政决策依据的转变。按照依法行政的要求，行政机关做决定要按照人民的普遍意志办事，不是简单地按照长官意志办事，依法行政要求把合法性作为行政决定发生效力的主要条件，评价行政决定的效力不但看是谁和哪个机关作出的，更重要的是看依据什么规则作出的。过去建立起的地方、部门、单位三点式的体制是计划经济条件下形成的行政管理体制，比较多的是强调行政职位的权威，强调行政等级的作用，这种作用就容易形成地方保护主义、部门保护主义和单位保护主义。我们强调法治，是要保证人民普遍意志的统一，保证人民意志的权威。一个单位的大墙里面，外面发的很多文件可能都得不到落实，或者说很大程度上是由领导说了算，因为单位缺少足够的监督机制。过去部门、地方、单位三点式是典型的计划经济体制的管理方式，需要通过全面贯彻依法行政，建立起一个适合现代社会发展的新的体制。  [15:47]

[于安]:第三个转变，惩治违法方式的转变。法律是人民的普遍意志，是国家的意志，需要有强制力，需要得到遵守，否则违法者不能得到惩处就是执法不严，法律就变成了一纸空文。怎样惩治违法行为？用什么方式惩治？也是衡量行政法治的一个重要因素。计划经济条件下，惩治违法人员的办法有一部分现在还仍然保存下来了，比如利用违反者工作单位的聘用权和任用权进行惩罚是不符合法治的。为什么？因为法治原则实行一事不再罚和以行为的事后危害程度作为惩罚的依据，没原则的，没有限度的利用单位的聘用权和任用权进行惩罚难以评估惩罚对当事人的实际影响。这种惩罚可能是终生的，不是简单的一次性的。这样，就不容易使社会有一个健康的体制，年轻人可能有犯错误的时候，做了处罚，这件事情就了了，他自己有一个新的选择机会，有更新的机会，这个社会就是健康的。如果你给年轻人一个一辈子的处罚，让他永远不能翻身，这不符合按照社会危害程度，应该只对一次性的违法活动进行惩罚的法治原则。我们强调按照法治来办，需要在我们的治理方式上、决策依据上、惩罚方式上，以及其他方面作出诸多的改变，才能建立起一个法治的社会。  [15:48]

[江绍高]:全国人大常委会法工委副主任李飞同志，国家行政学院法学部教授应松年同志为今天的座谈会提交了书面发言。  [15:50]

[江绍高]:今天我们就学习贯彻《全面推进依法行政实施纲要》做了精彩的发言，阐述了《全面推进依法行政实施纲要》的重要意义，提出依法行政要作为合法行政、合理行政、程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一，转变政府的职能，深化行政体制改革，促进政企分开，政事分开，建立健全科学民主的决策机制，强化对行政行为的监督，同时也对依法行政原理要有正确的理解，依法行政重点在法治建设，要创造条件保证法律制度的落实等等。各位的发言从不同的角度，不同的侧面诠释了《纲要》与时俱进、执政为民的特色，阐明了贯彻落实《纲要》的重要性和紧迫性，有助于全社会对《纲要》的理解和贯彻执行。《纲要》是我国建设法治政府的纲领性文件，它的贯彻落实，必将加速我国建设社会主义法治国家的步伐，极大推动我国社会主义政治文明建设，贯彻落实《纲要》首先要学习、宣传好《纲要》，这不仅是各级行政部门的重要职责，也是新闻媒体的一项重要的任务。我们责无旁贷，人民日报作为党中央机关报，要主动承担起自己的职责，采取多种形式，深入宣传《纲要》，在这方面我们已经作出了一些具体的安排，在宣传中既要做到全面宣传，又要抓住侧重点，既要讲究宣传的声势，又要把宣传的宣传落到实处，既要针对各级行政官员又要针对普通的公众，因为只有公众提高了自身的法律意识，主动维法维权，才能更好地促进行政官员依法行政，我们不仅要宣传好《纲要》，同时也要加大民主和法制的宣传力度，为推进依法治国基本方略的贯彻落实作出我们应有的贡献。  [15:53]

[江绍高]:我们的《民主和法制》周刊已经开办五年多了，得到了各有关部门和在座各位的大力支持，我们希望今后仍然得到各位一如既往的支持，再次感谢大家的光临。  [15:53]