建立“三亚旅游经济区”建议报告

十六届三中全会提出的“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，是实现科学发展观的根本要求。其实质，是在全面建设小康社会和实现现代化的进程中，选择什么样的发展道路和发展模式，如何发展得更好的问题。

以中央提出的“五个统筹”为指导，实施海南省委提出的“南北带动”发展方针，带动海南南部地区经济社会全面、协调、持续发展，这是海南省实现全面建设小康社会宏伟目标的重要课题。总结南部地区发展的历史经验，分析南部地区独特现状，借鉴我国区域经济发展的成功实践，我们根据区域布局和区域分工理论，提出建立以三亚市为中心、以旅游为重点、以城乡统筹发展为目标的“三亚旅游经济区”的设想，实行“以市联县”的特殊管理体制，走出一条充分发挥南部地区资源优势，加快南部地区发展的新路子

一、建立“三亚旅游经济区”的条件和作用

（一）“三亚旅游经济区”的基本内涵

1.“三亚旅游经济区”的概念。

“三亚旅游经济区”主要指的是：三亚市、陵水县、保亭县、乐东县等4个市县的经济合作关系，即形成以三亚市为中心、以旅游业为重点、以城乡统筹协调发展为目标的特殊经济合作区域，并实行与之相适应的“以市联县”的特殊管理体制，走一条通过区域统筹发展，带动和促进海南南部地区全面、协调、持续发展的新路，并创造条件，逐步实现建设“大三亚”的发展目标。

与国内其它经济区域相比较，“三亚旅游经济区”具有两大特色和优势，一是“三亚旅游经济区”是在“三亚品牌”的基础上，充分发挥这个经济区域中特有的旅游资源优势、生态资源优势、土地资源优势，通过统筹整合和开发，使之成为我国第一个具有热带旅游的鲜明特色和优势的旅游经济区。二是“三亚旅游经济区”是在一个相对落后的地区，以旅游业的开放带动整体改革和全面发展，以促进城乡统筹协调发展为目标，使之成为全面落实科学发展观，加快实现经济社会和人的全面发展的旅游经济区。

2.“三亚旅游经济区”的提出。

“三亚旅游经济区”的提出，是建立在对当今经济发展趋势认识的两个最基本判断的基础上。

（1）从行政区经济走向经济区经济已成为带动各个国家和地区区域经济发展的主要趋势。在世界范围内，区域经济的合作与发展已成为世界各个国家、各个地区经济发展的主要趋势，而在我国，从行政区经济走向经济区经济已成为各个地区带动区域经济发展的主要形式。经过多年的实践，那种与行政区划为范围、以“市管县”为代表模式的行政区经济，出现了种种的弊端与矛盾，行政区经济的传统束缚，不仅限制了区域经济一体化的进程，也制约了各地自身经济的进一步发展。进入新世纪以来，跨越行政区划范围，以相同或互补的资源为基础而形成的经济区经济，方兴未艾，蓬勃发展，尽管在管理上还有一些急待完善需要解决的问题，但已显示出巨大的经济活力。许多专家认为，随着我国对外开放进程的加快，随着市场经济机制的日臻完善，经济区经济必将成为在经济全球化条件下经济发展的主要形式。

（2）区域布局和区域分工理论，在区域经济合作的发展潮流中，已成为指导发展经济区经济的重要理论。组成一个经济区经济的各个地区，要以自身的相对优势，在其中确立自己的地位与分工，形成自身的优势，求得自身的快速、持续发展，以避免产业上的“重构”，建设上的“重复”，结构上“求全”，参与区域经济的整合与合作，实现地区经济社会发展的共赢。

据此，海南省在规划未来发展时，应当从全省经济发展的大格局中，对所属的各个地区，超越行政区划的范围，作出科学合理的布局和分工。以三亚市为中心的南部地区，经过多年的发展，已形成旅游经济的巨大优势。以生态资源优势、旅游资源优势和热带国土资源优势而形成的“三亚品牌”，不仅闻名全国，也闻名世界，三亚及其周边有待开发的优势资源潜力已十分巨大。“三亚旅游经济区”将以此参与更大范围的区域经济的分工与竞争。

3.“三亚旅游经济区”的目标。

初步设想，“三亚旅游经济区”通过10年的努力，实现以下二个主要目标：

（1）把“三亚旅游经济区”首先建成以三亚国际性热带滨海旅游城市为核心，在国内外具有鲜明特色和竞争力的，亚洲一流、世界著名的“国际旅游经济区”。在区域范围内，按照国际化旅游水准的要求，整合旅游资源，优化旅游结构，合理布局旅游产品和景点，提高与旅游业相配套的基础设施水平，统一旅游市场管理，加大旅游对外开放，把三亚旅游经济区建设成为集海岸风景旅游带、热作田园风情旅游带、温泉疗养旅游带、高山森林旅游带于一身的“国际旅游经济区”。

（2）把“三亚旅游经济区”建成以区域统筹实现城乡统筹发展的旅游经济区。通过区域经济社会发展统筹，加快区域内资源转化为资本的进程，促进三亚旅游经济区生态环境与社会经济、人口、资源的协调发展，推动海南南部地区在改革开放中走出一条经济发展、生活富裕、生态良好的可持续发展道路。

（二）建立“三亚旅游经济区”的背景

1.旅游业将成为我国国民经济的重要产业。

20世纪50年代世界经济发展的实际表明，旅游业已成为世界经济中最大和发展最快的行业之一。世界旅游组织的预测显示，2010年全球国际旅游人次将达到10亿人次（2000年为6.35亿人次），2015年达12亿人次，2020年达16亿人次。我国已提出，到2020年建成世界旅游强国的目标，按世界旅游组织预测，至2020年我国将跃升为全球首位旅游目的地，入境旅游人数将由2000年的3100万增到2020年的1.3亿，出境旅客将达到1亿。目前我国与世界公认的旅游强国（美国、法国、意大利、西班牙）相比，最大的差距在于旅游产业国际水平低和旅游产业开放水平低。而入世会给我国旅游业的发展带来新的机遇，世界旅游业的高度开放将迅速推动我国旅游业的开放，加快我国旅游服务自由化的进程。2003年10月，温家宝总理在世界旅游组织第15届全体大会上指出：“新中国成立后，特别是改革开放以来，中国政府高度重视旅游工作，旅游业持续快速发展，已经成为旅游大国……我们要把旅游业培育成为中国国民经济的重要产业。”

20多年来，三亚在改革开放的浪潮中迅速崛起，取得了巨大成就，产生了巨大变化，最根本的是靠旅游；三亚以自己的特色优势和美好的形象，闻名于全国和全世界，靠的也是旅游；推动三亚未来快速发展的主要力量，来源还是旅游。因此，在全国经济发展与分工的总体格局中，三亚应建成以休闲度假为主的滨海旅游目的地和国际一流人居环境城市，应建成国际性热带滨海旅游城市，应成为我国开放度最高的国际化旅游城市。

2.三亚有条件在旅游经济发展中参与更高层次的区域经济合作。纵观全球经济发展，区域经济的合作与发展，风起云涌，呈现出巨大的经济活力。已成为世界范围内经济发展的主要趋势，也成为许多欠发展的国家和地区求得迅速发展的重要选择。海南岛的北边，珠三角区域经济迅速壮大，海南岛的南边，“中国—东盟自由贸易区”迅速推进，参与区域经济合作应成为新世纪海南经济发展最重要的战略举措。在这样的背景下，伴随着三亚作为我国开放度最高的国际化旅游城市的竞争力和知名度的不断提高，伴随着以三亚市为中心的“三亚旅游经济区”的经济实力和影响力的不断增大，三亚必将依托并带领这个区域的经济，进入珠三角、港澳台和东南亚，参与更大范围更高层次的区域经济合作，并求得自己更大的发展和提升。因此，三亚应成为海南特区进入珠三角、港澳台、东南亚的“排头兵”，成为我国与东盟各国经贸往来的“中转站”，成为我国旅游业对外开放的“重要窗口”。

3.三亚有能力和潜力成为海南南部地区发展的中心。

党的十六大提出，至2020年我国将实现全面建设小康社会的宏伟目标，这标志着我国社会主义现代化建设进入了一个新的发展阶段。为了实现这一宏伟目标，海南省第四次党代会确定了实施“南北带动”的发展方针，这是总结了海南经济社会发展的历史经验，符合海南实际的正确方针。从海南建省办特区15年发展新形成的格局以及今后发展的趋势看，实施“南北带动”的方针，带动北部靠海口，带动南部靠三亚。因此，在全省经济社会发展总格局中，三亚市应当发展成为省级中心城市，成为海南南部地区经济、文化、教育、卫生的中心，成为带动南部地区发展的火车头。

（三）建立“三亚旅游经济区”的基础

1.海南岛南部地区是一个具有十分独特的区位优势和资源优势的地区。

它地处中国陆地最南端，是南海最前沿，和东南亚各国与海相邻，是一个具有重要战略意义的经济区域。在产业上旅游业和热带高效农业具有独特的优势，旅游业塑造了这一地区鲜明的个性形象，闻名于全国和全世界，是一个以旅游为主要特征的经济区域，是旅游业和热带农业对外开放最佳的区域，这个区域的发展对海南特区、对南中国海的开发、对“10+1”都会产生重要影响。

这是一个少数民族集居的地区。以三亚市及其周边陵水、保亭、乐东组成的4个市县为例，4个市县均属黎苗族自治市县，区域内居住有黎族、苗族、壮族、回族等16个少数民族，少数民族人口占整个区域人口的46.3%。

这是一个贫穷落后的地区。4个市县中，陵水、保亭为国家级贫困县，乐东为省级贫困县；4市县GDP总量2002年仅有75.3亿元，人均GDP为5223元，仅为全省平均水平的64.7%，最低的是保亭县仅为3863元；2002年4市县的财政总收入为4.98亿元，最低的是保亭县仅为3382万元；农民年人均纯收入三亚为2781元，陵水为1845元，乐东为2166元，保亭为1427元；4市县非农人口占全区域总人口的比重为23.5%，最低的是乐东县为14.7%，均低于全省平均水平26%。

2.三亚市正处在成长的初期，初步具有了良好的发展基础和发展势头。

三亚市2002年GDP增长12.2%，财政增长28%；2003年预计GDP增长12%，财政收入增长15%，今后的发展态势是喜人的，预计将会以二位数的增长速度持续发展。三亚市基础设施的现代化程度越来越高，已具备国际化机场、港口、高速公路、城市化主干道。良好的基础设施为向周边地区的延伸奠定了良好的硬件条件。三亚市的旅游设施，人均酒店宾馆，名列世界前茅，以旅游为主导的产业结构外向度高，围绕这一产业，三亚集聚了大量的资源、人才、信息、管理技术，通过这些经济要素的集聚、扩散、转换，为周边的发展提供了良好机遇。但是，它尚未具备省级中心城市的集聚与扩散功能，与带动南部地区发展的重任不相适应。

三亚市是在原来的崖县基础上改制建成的，市区面积过小，郊区面积过大，市区面积64.39平方公里，但建成面积不足20平方公里，5个乡镇面积为1852.4平方公里。市区人口仅17万。远未形成由众多的各种规模、各种性质、各种产业的企业形成的企业群体和企业家队伍。

三亚市经济总量太小，经济实力过弱，2002年全市GDP仅为35.88亿元，人均GDP7311元，比全省平均水平低760元。2002年全市财政收入3.3亿元，与沿海省市地级市比较，三亚市处在最为弱小的行列之中。

三亚市的文化、教育、卫生等社会发展的整体水平过低，基础设施落后。至今没有一所高等学府，三亚的医院、图书馆、博物馆、演出剧场、体育设施等，或无或小，与三亚市的品位和形象很不相配，反映出经济社会发展的严重不协调。

三亚市以旅游业为代表的对外开放水平较高，各种国际性、全国性的活动十分活跃，但三亚的人力资源的开发跟不上，人口整体素质水平过低，城市管理水平也较低。

3.三亚及其周边地区统一互动发展的需要已经形成并十分迫切。长期以来，海南南部地区一直在探求一条摆脱贫困，发展致富的道路。改革开放之前，成立了海南黎苗族自治州，对所辖的9个自治县，实施统一领导，依靠中央的民族政策，来促进这一地区经济发展和社会进步。但30年过去，并未如愿实现，进步很小，落后依旧。进入80年代改革开放之后，海南建省办特区，自治州撤消，南部各自治县直归省领导，在改革开放大潮的带动下，在中央民族政策扶持下，20年过去了，南部地区发生了重大变化，人民生活水平有了大的提高，但是多数自治县，贫困仍然存在，差距并未缩小，然而，在这个时期，南部地区出现了一颗闪亮之星，三亚市迅速崛起，为南部地区发展树立了榜样，指明了道路，带来了希望。以三亚市为中心，建立“三亚旅游经济区”，发展区域经济实现共同繁荣，是南部地区各市县经过半个世纪风雨历程取得的共识，既体现了南部地区经济社会发展进入新世纪的客观要求，又反映了这一地区广大群众的根本利益和强烈愿望。

（四）建设“三亚旅游经济区”的重要作用

1.建立“三亚旅游经济区”对海南贯彻中央提出的“五个统筹”，走科学发展观的道路，在理论和实践上，均有重要价值和示范作用。

“三亚旅游经济区”的建设，在“五个统筹”关系的认识和处理上，从自身的实际出发，形成特有的思路：一是明确以统筹区域发展为基础，带动其它四个统筹发展。因为没有区域统筹的发展，就会失去其它四个统筹发展的依托，就难以形成三亚市及其周边县的全面、协调、持续发展的格局。二是确立以区域统筹实现城乡统筹发展的目标。城乡发展不平衡是整个区域发展的突出矛盾，实现城乡统筹发展的关键是实现区域资源的整合。三是以强调统筹人与自然和谐发展为根本。优良的生态环境是三亚的最大优势，发扬优势，把“三亚旅游经济区”建成我国第一个以生态为特征的旅游经济区，是实现全面、协调、持续发展的第一要素。海南省2020年实现全面建设小康社会目标的最大难点在农村，最关键的地区在南部。三亚市及其南部地区探求出一条在比较落后的欠发达地区全面实施科学发展观的有效途径，不论对海南还是全国，其影响是广泛而深远的。

2.“三亚旅游经济区”为三亚市的发展提供了更大的发展空间和更丰富的产业资源。

作为中国第一个具有生态特色的“旅游经济区”，三亚市周边陵水县的吊罗山、乐东县的尖峰岭、保亭县的七仙岭三大山岳型旅游资源和三亚市的亚龙湾、三亚湾、大小东海等沙滩型旅游资源的整合，将实现“蓝色旅游”和“绿色旅游”的互补和“海洋旅游”和“山地旅游”的互补；三亚市的海棠湾和陵水县的土福湾、香水湾组成的海南岛东南部黄金海岸的统筹规划和合理布局，将使三亚和陵水沙滩型旅游资源整合开发走上新的水平。这些均将极大地丰富三亚的旅游产品，有力地创造三亚旅游的特色和提升三亚旅游业的国际竞争力。

3.“三亚旅游经济区”的发展壮大，必将以旅游产业的开放与港澳台、珠三角和东南亚进行双边或者多边的区域经济合作，对海南走向亚洲，走向世界将起重要的带动作用。

二、“三亚旅游经济区”的基本构想

（一）“三亚旅游经济区”的区划界定

“三亚旅游经济区”含三亚市、陵水黎族自治县、保亭黎族苗族自治县和乐东黎族自治县1市3县辖区。位于海南省的南部（见图3略），除保亭属于内陆地区外，三亚、陵水和乐东都是临海的市县。

三亚市位于海南省最南端，辖2个区、5个镇、111个村委会，5国营农场。总面积1919平方公里，海岸线长209公里，有10多个岛屿，19个港湾。总人口49.57万人，城市人口18.65万人，少数民族人口占总人口的42.8%。属热带海洋季风气候，年平均气温25.4℃～28.8℃。三亚作为中国的南大门，是中国同东南亚、西南亚、非洲的海上交通枢纽，是中国南疆对外贸易的重要港口和海南省南部的经济中心和交通、通讯枢纽。

陵水黎族自治县，总面积1128平方公里。有14个乡镇，114个行政村，611个自然村。境内有国有南平农场、岭门农场和吊罗山林业总公司。年平均温度24℃。全县有16个民族，是个黎、汉、苗族人口居多的地方。人口32万人，其中汉族人口占总人口的44.85%；其他民族人口占55.15%。

保亭县总面积1160.7平方公里。全县有12个乡镇，辖62个村（居）委会，464个自然村；境内有5个国有农场。人口15.73万人，黎族占总人口的54.7%，苗族占3.32%。年平均气温20.7℃～24.5℃之间。

乐东黎族自治县总面积2747平方公里，人口46.18万人，其中黎族占总人口的37%，是海南省少数民族自治县中人口最多、土地面积最大的县。辖11个镇、5个乡、173个村委会，境内有7个国有农场。海岸线长62.5公里。年平均温度23－25℃。

（二）“三亚旅游经济区”的主要任务

我们认为，“三亚旅游经济区”的发展道路应该是：统筹规划、分步实施、综合开发、配套建设、合理布局、优势互补、协调发展、共同繁荣。具体来说，这种有特色的发展道路包含以下方面的内容。1.高标准、高起点做好经济区统筹发展规划，按经济区发展目标要求，制定4市县“十一五”发展计划。

（1）统筹城乡基础设施。规划与建设以“路、水、电、气、宽带”五网合一为主要内容的区域内的城乡一体化基础设施，逐步建成区域性的各项基础设施网络。

（2）统筹城乡产业布局。对经济区内旅游业、热带高效农业和海洋业的资源整合、结构提升和布局优化。

（3）统筹城乡重要的公共事业。对经济区内的文化、教育、公共卫生事业进行整体规划与建设，构建区内文化教育网络和公共医疗卫生网络。

（4）统筹制定产业发展政策。如在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、信息共享等方面制定区域性统一政策。

（5）统筹区域环境保护和生态建设。规划和保护经济区内生态环境，在发展经济的同时，重视区域生态建设，提高生态环境质量和水平，实现经济建设与生态建设的协调发展。

2.整合区域资源，创建区域整体优势和特色。

（1）整合区域旅游资源，统筹区域旅游业规划，合理布局和优化旅游产业结构，全面提升旅游业的竞争力。

——进行海洋旅游与山地热带森林旅游的资源整合。对三亚的旅游资源和三个县的吊罗山、尖峰岭、七仙岭旅游资源进行统筹规划和合理布局。

——进行三亚和陵水海湾沙滩型旅游资源整合。对三亚的海棠湾和陵水的土福湾、香水湾组成的黄金海岸统筹规划和合理布局。

——进行以三亚的历史文化资源和三县的黎苗民族风情资源整合，统筹规划和合理布局黎苗少数民族文化风情观光旅游。

——建立区域性旅游协会等中介组织，统一区域旅游市场，规范旅游市场管理和行业自律，构建协同统一的旅游服务网络，推动旅游管理国际化水平。

（2）加强对外经济合作，带动和提高经济区域热带高效农业和海洋产业。

——大力推进“三亚旅游经济区”与台湾的农业与渔业合作，共建农副产品加工和水产品加工基地，共建种植业和养殖业的良种生产基地，以应对由“10+1”对海南省农业的新挑战。

——积极推进“三亚旅游经济区”与我国东部沿海地区的渔业合作，争取海洋捕捞业由东海向南海转移，合作发展渔业船队。

——统筹规划经济区域内的农副产品和水产品的批发市场，建立以三亚为中心的统一市场体系，推动以三亚为中心的区域物流业发展。

3.实施经济区基础设施建设整体规划，加快建设全区范围的路、电、水、气、宽带五大基础设施网络。

完善的基础设施是强化经济区功能的前提，是迈向城市的基础。要把基础设施建设，放在优先地位作出安排。必须根据地方财力、物力、能力，统筹安排基础设施，避免重复建设，强调统筹安排，统一建设，实现基础设施区域共享和有效利用。要把基础设施的规划、设计与投资计划紧密结合起来，实行分阶段、分项目、分期开发建设，集中财力、重点突破。同时，在基础设施建设中，还要把经济效益、生态效益和社会效益有机结合起来，切实提高经济区的环境质量。

4.坚持合理布局原则，正确引导中小城镇的健康发展。

小城镇是中心城市和农村的过渡地带，是“三亚旅游经济区”发展的基础。发达的城镇经济不仅能推动居住、消费等功能，而且还可以带动城镇就业和环境建设。为防止小城镇“遍地开花”，小城镇建设必须纳入整个区域的总体背景考虑。确定小城镇建设在空间密度上的合理定位，形成金字塔形层次分布。在把三亚市建成省级中心城市的同时，应建设一批中心镇，使其成为10～15万人左右的现代化小城市，中心镇可由其附近的二、三个集镇归并而成，并加快中心镇的基础设施建设。最后，归并过多的小城镇，使其成为一般集镇，并促使乡镇企业向小城镇集中。此外，对于重点发展的小城镇，也要根据本镇的特点，做好自身的科学规划，是建成工业型的镇，还是商业型、旅游型或是综合型的城镇，在功能上也要有定位，并由此作出详细的规划。

5.统筹实施生态环境保护措施，实现经济区可持续发展。

“三亚旅游经济区”生态系统的良性循环是经济区社会发展、效率提高、环境优化的必然条件，也是经济区可持续发展的必然选择。其实质是合理开发利用自然资源，避免在生产和生活中对资源造成破坏和生态系统的失衡。建设生态的“三亚旅游经济区”，一是按照生态经济学原理，将经济区人口、资源、经济、社会、环境融合到生态系统中去，统一规划和发展；二是实施经济区生态环境工程，提高经济环境质量；三是统一建设污染处理设施；四是统一制定污染物的排放指标；五是统一制定并实施环境保护的规章制度和具体措施，严格控制污染项目。通过统一规划和统一整治和管理，实现“三亚旅游经济区”经济、社会、生态环境的和谐发展。

6.全面引入社区规划思想，逐步实现公共事业一体化建设。社区是城市社会的基层细胞。社区建设是以建设美好生态环境为目标的。在“三亚旅游经济区”公共事业规划中，要打破按行政区规划的传统惯例，全面引入社区规划思想，对经济区中的文化、信息、教育、医疗、公共卫生、公园、体育运动场所、防灾抗灾系统、社区服务等公共服务设施实行等级分类，逐级地融合到中心城市、中心镇、中心区的建设中，在布局合理的基础上，做到资源共享，防止重复浪费，实现公共事业的一体化消费。只有这样，才能彻底改变农村地区封闭、落后的局面，提高农村人口的素质和技能，使他们也能够享受现代社会丰富的物质生活，从而实现农村的城市化。

（三）建设“三亚旅游经济区”的三大原则

1.在区域经济建设上，应体现“统筹规划、旅游特色、三亚品牌”的原则。

在涉及经济与社会发展的重大事项上，应在区域范围内，进行统筹规划，协调发展，朝着区域经济一体化方向逐步推进。在整合区域资源和优化生产力布局上，应突出旅游业在产业结构中的支柱地位，在区域范围内，优先整合旅游资源，优化旅游产业结构，优化旅游产品布局，首先在旅游产业发展和管理上实现区域经济一体化。在对外经济活动和合作上，要充分发挥“三亚品牌”作用，在三亚经济实力对区域经济的带动辐射作用较弱的情况下，要大力发挥“三亚品牌”优势对周边地区的带动和辐射，要依托区域的优势强化“三亚品牌”的竞争力和影响力，引进外企，引进外资，引进技术与人才，促进区域经济的发展。

2.在制度建设上，应体现“省政府主导，三亚为中心，周边县独立”的原则。

省政府对“三亚旅游经济区”的建立与发展应发挥主导和支持作用，这种作用集中表现在规划层面上和政策层面上。区内重大事项建设规划应纳入全省中长期发展规划并给予立项和资金上的有力扶持，通过规划强化整个区域的联合协作和协调发展，省政府应采取必要的政策措施扶持“三亚旅游经济区”的发展。同时，加强对各市县的直接领导，强化对计划、财政、人事等方面的直接管理和支持。必须确立三亚市在“三亚旅游经济区”的中心地位，在整个区域范围内优先考虑和规划三亚市的发展，以三亚市为龙头，加快区域经济一体化进程；应从三亚市城市发展的目标定位出发，超越行政区划范围，进行统筹规划，为三亚市的发展提供更大的发展空间。提供更丰富的产业资源，不断提高三亚品牌的竞争力。必须保持周边各县的独立建制，在统筹规划，推进区域经济一体化的同时，充分发挥各周边县的积极性和主动性，充分尊重各周边县的独立性和自主性。

3.在利益关系处理上，应体现“资源互补，利益共享、合作共赢”的原则。

在加大三亚市经济聚集功能建设同时，必须建设区域经济网络，如交通运输网络、产业合作网络、教育卫生事业网络、城镇体系网络等等；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，应有统一政策，营造一种区域经济发展无差异的政策环境；要十分注意兼顾农民的利益，保护农民的权益，努力缩小城乡不平衡发展形成的差距。要十分注意兼顾周边县区的利益，给予周边贫困县更多的财力、人力支持，实现共同繁荣。

（四）“三亚旅游经济区”的实施步骤

我们设想，用10年左右的时间，即在海南基本实现全面建设小康社会宏伟目标之时，分步分阶段基本实现“三亚旅游经济区”的发展目标。

第一步：2005～2010年，基础建设阶段。

1.推进三亚城市建设。在城市聚集功能建设和城乡统筹协调发展两大方面，有重大进展，并在建制上撤销5个乡镇改建区、形成市区两级行政建制，全面奠定省级中心城市的基础。扭转人均GDP这个重要指标低于全省平均水平的状况，赶上并超过全省平均水平（人均GDP2002年全省为8071元，三亚为7311元）。

2.完成区域范围内有关经济社会发展重大事项的统筹规划，并开始实施。这个阶段，城乡统筹建设有重大进展，在路、电、水、气、宽带等五个方面的基础设施建设和文化、教育、公共卫生事业建设方面，形成基本的框架网络。首先在三亚市范围内实现城乡统筹协调发展，弱化2区与5乡镇的差别，实现2区5乡镇各种资源的融会贯通和合理配置，实现2区5乡镇基础设施的统一规划和建设，实现5乡镇的城镇化，进而逐步推进三亚市与周边3县之间的城乡统筹协调发展。在推进城乡统筹协调发展的过程中，以改革为动力，以保护农民权益为重点，大力推进农村改革。

3.制定“三亚国际性热带滨海旅游城市”和“三亚国际旅游经济区”的指标体系和实施方案。这个阶段，在旅游产业开放和相关配套的基础建设方面有重大突破。

4.大力宣传、倡导生态价值观，唤起人们对生态旅游建设的重视。

建立示范工程，加强能力建设，对社会经济组织结构、功能进行初步调整，为进入经济区建设阶段作好准备、打下基础。

第二步：2010～2015年，加快发展，建设“大三亚”阶段。1.三亚市率先实现城乡统筹协调发展目标的基本要求，综合经济实力大为提高，市建成区面积和市区人口迅速扩大。（见表7、8略）

（1）GDP年增长率保持二位数的发展势头，至2015年，GDP将达150亿元左右，人均GDP将达2.5万元左右；

（2）第三产业占GDP的比重超过50%；

（3）非农化水平超过60%；

（4）生态环境水平保持最优状态；

（5）三亚市已具备省级中心城市的主要功能，并能担负起带动周边3县发展的重任。

2.区域经济建设有重大进展。主要表现在重要的区域性网络，如交通运输网络、城镇体系网络、产业合作网络、统一市场网络、教育体系网络、公共医疗卫生网络、信息网络等基本形成。3县的经济和社会发展迅速提升，彻底摆脱贫困实现小康。

3.社会经济组织结构基本调整改造到位，环境质量和人民生活水平明显提高。区域自我组织、自我调节、共生能力不断增强，公民生态意识已经形成，自觉广泛参与区域生态化建设的力度不断加大。4.全面实施“三亚国际性热带滨海旅游城市”和“三亚国际旅游经济区”的建设。全方位开放旅游产业，全面提升旅游管理和旅游服务的国际水准，现有的“三亚品牌”将以高开放度为特征的国际化旅游城市闻名于国内外。

经过10年左右的努力，以三亚为中心的一市三县的合理布局、协调发展的格局初步形成。我们设想，在充分利用旅游、环境和土地主要要素的资源整合能量，以区域统筹带动其它方面的统筹，在三亚品牌的无形资产以及开放航权等条件下，“三亚旅游经济区”还有望更快地建立起来。在此基础上，3个县部分或全部划入三亚市范围，形成新的区域结构和管理模式，实现“南北带动”方针赋予三亚市的目标要求，为全省进入全面建设小康社会尽其责任，作出贡献。

注：城乡统筹协调发展是“三亚旅游经济区”建设发展的基本目标，参照目前发达国家城乡协调发展的指标评价体系，结合海南和三亚的实际，我们认为以下5个指标可作为基本指标。①人均GDP，以我国全面建设小康社会的要求，以3000美元为标准值；②基础设施建设，以路、电、水、气、宽带等5个网络形成为标准值；③第三产业占GDP的比重，以50%～60%为标准值，④市镇人口占总人口比重（或非农化水平）以60%～70%为标准值；⑤生态环境，以我省生态省建设的主要指标为标准值。建议以上述5个基本指标为基础制定“三亚旅游经济区”城乡统筹协调发展的指标评价体系。

三、“三亚旅游经济区”的运作机制

（一）实行“以市联县”的管理体制

1.“以市联县”的主要内容。

在经济区内各市县保持原有的独立行政建制的基础上，建立以三亚为中心的十分紧密的经济合作关系，对区域范围内的土地资源、基础设施、城乡产业布局、城乡重要的公共事业、产业发展政策的制定（如在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、信息共享等）、区域环境保护和生态建设等，实行联合决策，联手开发，联动发展。

2.“以市联县”运行模式的基本要点。

（1）建议省政府正式批准建立“三亚旅游经济区”，并以行政法规的形式，提供制度和法律保障。

（2）建议省委、省政府给予三亚市委常委会和三亚市政府市长特别办公会议明确的授权，确保决策机构和执行机构的权威性。

（3）中共三亚市委常委会是“三亚旅游经济区”的决策机构。建议3县的县委书记进入三亚市委常委会班子。

（4）三亚市政府市长特别办公会议是“三亚旅游经济区”的行政执行机构，市长特别办公会议由三亚市正副市长和3县的县长组成。

（5）将省管辖的部分干部管理权赋予三亚市委。可考虑作如下规定：

县委书记仍属省管不变；

各县县长由省管为主，三亚市委有建议权；

各县副书记、副县长的任免，以三亚市委常委会的意见为主；各县委、县政府原有的干部管理权限不变。

（6）1市3县保留原有的行政建制，在省里保留计划单列和财政独立；1市3县的党政日常工作各自独立开展，“三亚旅游经济区”党政系统不设职能部门或办事机构。

（二）强化省委、省政府的领导作用

鉴于“三亚旅游经济区”所具有的经济弱小，民族地区、农村主体的特色，在“以市联县”的管理模式中，离不开省的主导作用，必须强化省委、省政府对经济区的领导和支持。

1.建议省委、省政府对三亚市委、市政府给予4方面的明确授权。一是对涉及经济区范围内经济社会和人的全面发展的重大事项，赋予统一规划权；

二是对经省批准的规划范围内的土地使用，赋予统一管理权；三是对经省批准规划范围内基础设施网络建设，赋予统一领导权；

四是将省管辖的部分干部管理权赋予三亚市委。

2.“三亚旅游经济区”发展规划经省批准后，重大的建设项目应纳入全省中长期发展规划，并给予立项和资金上的大力支持，省政府应实行必要的优惠政策，加快“三亚旅游经济区”的发展。

3.省委、省政府应给“三亚旅游经济区”更多的关心和支持，特别是省计划、财政、商务、国土资源、教育、卫生、文化等部门应加强与经济区的会商与协调，保持经济区资源的合理配置和政策的一致性，帮助解决遇到的困难和问题。

（三）三亚市的中心地位与3县的相对独立

1.必须确立三亚市的中心地位，发挥三亚市作为这一经济区域中心城市的作用。

（1）三亚市委、市政府在省委、省政府的授权范围内，对整个区域经济社会发展的重大事项实行统一领导；

（2）三亚市作为经济区的龙头，在自身改革和对外开放方面应发挥示范和带头作用，特别在推进城乡统筹协调发展进程方面率先起步，做出榜样；

（3）三亚市对区域范围内的基础设施网络建设和以教育、医疗、卫生事业为重点的公用事业网络建设，起带动作用，给予必要的财力支持；

（4）在整个区域范围内优先考虑和规划三亚市的发展，通过资源整合和开发，加快三亚市中心城市的聚集功能和扩散功能，发展和提升“三亚品牌”。

2.确立3县的相对独立地位，充分发挥3县在区域建设和发展中的主动性和积极性。

（1）3县在省里保留计划单列和财政独立，与省的隶属关系不变；（2）贯彻区域布局和区域分工理论，发挥各县的现实优势和潜在优势，在区域范围内优化产业结构布局和分工时，为各县确立各自的优势地位，并获得经济区整体的扶持加以发展；

（3）各县作为少数民族自治县独立享受中央扶持民族地区发展的优惠政策，各县独立与中央和省相关部门联系，独立享受从中央和省获得的财政和政策支持；

（4）对经济区的重大决策和相关决定，各县应将其变成本县县委、县政府的决定，并在本县范围内，依靠自身的党政系统，认真贯彻执行。

（四）“以市联县”管理模式中的市场协调作用

区域经济的发展，市场力量的协调作用是不可缺少的。在加强和健全政府行政协调作用的同时，必须按照政府改革的要求，充分发挥市场的协调作用：

1.在“三亚旅游经济区”社会经济发展规划纲要的前提下，加强主要产业和主要领域的全面协调，在企业及行业的微观层面上建立一体化发展协调机制。尽快设立跨行政区的行业协会或联合会，有效地实行横向协调、业内自律与监督，既可以避免恶性竞争，又可以避免政府行政的过度干预。例如，成立三亚旅游经济区旅游发展协会、三亚旅游经济区农业产业化协作委员会、三亚旅游经济区基础设施与社会事业发展联合会等。

2.建立“三亚旅游经济区”市场一体化机制。包括金融、保险、产权、外贸、物流、电力、电信、信息、航空、航运、商贸、旅游等诸多市场领域，实现一体化的市场机制和统一的市场管理政策，大力消除和避免以邻为壑的运作与管理方式。

3.发挥企业和其它市场主体在经济区一体化发展中的作用。成立跨行政区域的企业集团或股份合作公司，比如成立三亚旅游经济区旅游发展股份公司、现代农业股份公司等。

4.创立区域一体化发展的研究咨询机制。建议设立三亚旅游经济区研究咨询机构。例如，设立“三亚旅游经济区发展研究院（所）”，负责研究课题的项目发布招标、组织研究力量、召集研讨会，甚至可以设立定期化、制度化的“三亚旅游经济区发展论坛”，汇聚政界、学界、企业界和城市规划设计机构等各方面的人士，研究“三亚旅游经济区”运行中的问题和发展的方向，为科学决策提供有价值的选择方案或参考意见，也为本区域的一体化发展营造良好的舆论氛围。

（五）我国区域经济发展的模式比较

“三亚旅游经济区”管理体制的提出，是充分吸取我国区域经济发展长期积累的成功经验，从三亚及其周边地区的实际出发，进行改革创新，走一条有特色的、区域化的社会经济发展道路。改革开放之后，我国区域经济发展实践中出现过以下三种有代表性的模式和运行机制：

第一种模式的经济区是以地区级行政中心所在的城市管辖行政级别低一级的县（或县级市），即通常所说的“市管县”模式。从运行机制方面来看，这一种模式的经济区的运行机制属于典型的“管治型”。多层次的管理体制容易导致中心城市与其管辖的下级县市争夺资源，使资源向中心城市高度集中，虽然有利于中心城市的迅速成长，但容易扼杀下级行政单位的积极性，对中小城市以及农村的发展带来不利影响。因此，东南部发达地区后来都经过进一步的行政区划调整，把这些市管县变成了“市辖区”，强化了发展的均衡性，提高了一体化程度。

第二种模式是由大都市与其卫星城市形成的经济区域，这是一种典型的“带领型”运行机制。由于大都市的巨大聚集力和辐射力可以超越行政区划的界限，在大都市辐射半径内的地区即使与它没有行政隶属关系，也可以形成相对紧密的经济协作关系。长三角和珠三角两大经济区属于此类型，这两大经济区之所以具有强大的发展动力，主要因为上海以及广州、深圳所具有的巨大辐射和带动作用，高度市场化而非行政协调在这两个经济区过去的阶段发挥着重大作用。随着这两大经济区进一步的发展，这种对话型而非制度化的合作机制显得单调和缺乏效率的问题开始突显，从而使经济区协调机制制度化的问题引起从中央到地方的高度关注。

第三种模式是由若干个没有行政隶属关系的中心城市为核心形成的经济区，这是一种多中心的经济区，以环渤海经济区表现最为典型。环渤海经济区有多个重要的大城市：北京、天津、青岛、大连分别是京津冀地区，山东半岛、辽东半岛的中心城市，它们各自形成了次中心。中央原先将天津定位为这一经济区的中心，但是它并未真正发挥龙头的作用。实际上，到目前为止，没有任何一个次中心能够成为这一经济区的真正龙头，这就使得曾经在这一经济区建立起来的5省2市“联席会议”协调机制基本上不发挥作用。因此，环渤海经济区采取的是协调能力最弱的一种合作机制。

比较以上三种经济区的形成原因和目前所采取的运作机制，我们认为，“管治型”和“带领型”的合作模式都不适合“三亚旅游经济区”。“市管县”的方式可能影响县级行政区自身发展的积极性，而且可能使中心城市背上包袱，增加行政成本。而过于松散的协调机制被证明起不到太大的效果，尤其在三亚市目前的聚集力和辐射力都不够强大的情况下，尤其如此。因此，我们需要对“三亚旅游经济区”的合作机制进行创新，即采取“市联县”的合作模式。“市联县”模式的着眼点和创新之处在于，针对本区总体规模小、发展水平低，中心城市的带动能力弱，而经济结构和资源的互补性强，中心城市的无形资产和基础设施可利用程度高等一系列特点，强化三亚在经济协作区中的带领和协调作用，同时又要充分调动3县自身发展的积极性。这种运作机制回避一个“管”字，或者简单的“帮”字，而突出一个“联”字，也就是强调双向互动，发挥各方的积极性，强调联合决策，联手开发，联动发展。我们认为，“市联县”的安排更能充分体现省委、省政府关于“南北带动”区域经济发展战略布局和本区有关各方已经达成初步共识的三项合作原则，是从当前实际出发、较为合理的制度选择。

四、建立“三亚旅游经济区”的相关建议

建立“三亚旅游经济区”的目的是整合资源，形成区域优势。达到这个目的的重要手段是深化改革，扩大开放。要以建设三亚国际旅游城市为目标，提升“三亚旅游经济区”的地位和层次，以合作的深化来推动三亚国际旅游城市的实现。为此，必须站在全面改革和扩大开放的高度来谋划“三亚旅游经济区”的发展对策和措施。（一）以全面的开放，建立“三亚旅游经济区”

1.以旅游产业的开放推进“三亚旅游经济区”的建设。在三亚率先实施我国入世承诺，加快全方位开放旅游市场，使三亚市成为国际旅游经济网络中的一员；抓住航空权开放的机遇，加大旅游产业开放力度，推进三亚旅游业自由化进程。引进国外大型旅行社进入三亚，加快中外合作。使三亚旅游率先与国际旅游接轨，成为我国旅游业进入国际旅游市场的有效通道，成为旅游对外开放的重要窗口。

2.“三亚旅游经济区”的建设要按照国际标准来规划。按“国际性热带滨海旅游城市”的城市发展目标要求，抓紧制定“三亚旅游经济区”旅游发展总体规划和建设“国际性热带滨海旅游城市”的指标体系。以独特的热带生态环境和高水准的度假设施，提高三亚在国际旅游市场的知名度；以国际标准的旅游管理和旅游服务，提高三亚旅游国际化水准。

3.参照国际惯例和成功经验，制定科学化、人性化和国际化旅游城市管理的专项法规。以推动和规范三亚旅游业的管理和城市的发展。营造一个安全、文明、规范，世界一流的旅游环境。

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