加快建设公共服务型政府

编者按：为适应我国改革发展的新形势，并认真汲取ＳＡＲＳ危机中的严重教训，中国（海南）改革发展研究院于今年6月提出了“从经济建设型政府转向公共服务型政府”的14条建议。7月，中改院在北京召开了“建设公共服务型政府”座谈会，11月29—30日，又在海口召开了“建设公共服务型政府——中国转型时期政府改革国际研讨会”。在该院研究的基础上，参考中外专家的观点，中改院日前提出了最新课题报告《加快建设公共服务型政府的若干建议（24条）》。本文节选自该课题报告。

建设“公共服务型政府”是我国政府改革的基本目标

我国市场化改革进程对政府转型提出客观要求。我国市场化改革走到今天，不仅为政府转型奠定了重要的基础，而且对政府转型提出客观要求。第一，随着以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的形成，市场经济的主体应当是企业，而且主要是民营企业，政府不应当也不可能再充当市场经济的主体力量。第二，在深化国企改革的大背景下，国有资产市场化是一个大趋势，也是国有资产保值增值的正确途径。政府不是国企的“婆婆”加“老板”，彻底的政企分开是国企改革的迫切要求。第三，在市场经济的条件下，政府的主要职责是为经济发展创造良好的市场环境和实施有效的宏观调控。为此，从审批型政府向服务型政府转变，是一个需要彻底解决的重大问题。第四，按照市场经济的要求，政府应当把自己在经济领域的主要资源转移到为全社会提供基本的公共产品和公共服务方面来。因此，改革投资型财政体制，建立公共服务型财政体制是政府转型的内在要求。第五，我国加入ＷＴＯ，实行开放型经济，对建立统一、有序、守信用的市场环境提出全面要求。执行规则，遵守规则，更好地为市场主体服务和实行有效的公共服务，是全面开放对政府转型提出的基本要求。

应当客观地分析经济建设型政府的过渡性和局限性。从总体说，我国的各级政府带有比较明显的经济建设型政府的特征。改革开放25年来，我国以经济建设为中心，政府长期主导资源配置，实现了ＧＤＰ的快速增长。与此同时，由于政府将掌握的资源主要运用在经济领域，这使政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色。实践证明，经济建设型政府有几个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开长期成为改革中的一大难点；三是重视经济建设的投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益；四是不恰当把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。应当说，这种政府模式与计划经济时期相比是一个巨大的进步，它大大推动了我国经济的持续快速发展。目前的突出矛盾在于：第一，在我国初步建立社会主义市场经济体制框架的前提下，政府的主要职责是为市场主体服务和创造良好的发展环境。政府继续充当经济建设的主体和投资的主体，越来越不适应市场经济发展的要求，甚至在某些方面已开始成为市场经济发展的桎梏。第二，经济与社会发展失衡、区域经济发展失衡、经济发展和生态环境的失衡等，都与政府的转型有直接、内在的联系。

政府转型的目标取向是建设公共服务型政府。十六届三中全会确立了以人为本的发展观。ＧＤＰ的增长不是最终目的，它要以社会各方面的协调发展为重要前提。在经济体制转轨进程中，长期靠各级政府主导或直接进行投资和建设，不可避免地会导致如下几个方面的恶果：一是政府权力的异化，公共利益部门化，权力寻租无法避免；二是助长了地方保护主义，市场分割，政出多门；三是这种体制必然会以ＧＤＰ为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、弱势群体的保护方面难以充分发挥作用；四是市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；五是政府的社会公信力降低，社会信用体系破坏，容易形成畸形的市场经济。

要走出这种路径依赖的陷阱，出路就在于建立一个公共服务型政府。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利；从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

公共服务型政府是和社会主义市场经济相适应、与执政党宗旨相一致的政府治理模式。其之所以能够实现良治和善治，是因为这种政府治理模式还有如下鲜明的特征：第一，政府必须依法行政，一切公共权力都必须符合宪法和法律，并在宪法和法律的监督之下行使；第二，政府是有限权力政府，政府公共权力由人民授予，必须严格限定在为人民服务的范围内；第三，政府是透明政府，严格实行政务公开，避免暗箱操作，自觉接受人民群众的监督；第四，政府应当是精干的政府，必须严格注重降低治理成本并提高服务质量，避免机构人员膨胀。

建设公共服务型政府更有利于市场经济条件下经济的持续快速发展。从现实来说，政府转型的主要目标之一，是更好地为经济发展服务。通过创造良好环境、完善市场经济，为企业服务来促进经济发展。从经济学上分析，公共服务型政府对促进经济发展的效率比经济建设型政府的效率更高。在市场经济条件下，经济建设型政府对于促进经济发展的作用是有限的，并且不可能长期维持较高的效率。其中的根本原因就是由于产权的问题不容易解决，委托代理的关系不容易处理。在产权关系不能明晰的情况下，一方面造成国有企业的低效运转，另一方面又容易造成腐败的加剧。如果政府从具体的经济建设和经济活动中抽身出来，企业的活力四溢，不仅国有企业会得到发展，民营企业也会得到长足发展。因此，从经济建设型政府转向公共服务型政府，经济发展不仅不会减慢，而且还会大大加快。

建设公共服务型政府是解决发展失衡的关键。十六届三中全会提出的“五个统筹”，是一种新的科学的发展观，也是一种新的科学的改革观。过去的25年，我国在经济高速增长的同时，经济社会发展严重失衡，并已成为影响社会稳定的重要因素。从现实的情况看，解决各种失衡问题，需要从多方面治理，但关键在于实现政府转型。这是因为，诸多失衡问题的产生、发展，说到底与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方针政策，与政府的管理方式、管理手段密不可分。相对于其它改革政府职能转换严重滞后，同建立与社会主义市场经济相适应的政府管理体制目标还有较大差距。因此，要解决发展失衡问题，其关键是明确政府的职能定位，合理界定政府管理经济的范围，切实把政府工作重点转变到提供基本公共产品和有效的公共服务上来。

建设公共服务型政府要以人为本，为社会提供最基本的公共产品和公共服务

在市场经济条件下，政府的主要任务是为全社会提供基本的公共产品和公共服务。第一，政府应该为全社会提供公共产品和公共资源，不再以投资和形成国有产权为自己的基本职能，而要以提供基本的公共产品为政府的第一职能。第二，调节市场经济。政府调控经济的最基本职能就是利用宏观经济政策调整总供给和总需求之间的平衡关系。政府对经济的调控实际上是短期和中长期兼顾、供求平衡和结构优化兼顾、经济发展与社会发展兼顾。第三，宏观调控职能，用“有形的手”纠正市场失灵。第四，全面承担改革成本，不要把改革的成本转嫁给市民、农民和企业。

在民营企业逐步成长足以取代国有经济以前，国有经济不必急于退出竞争性、盈利性行业。但从经营竞争优势上说，竞争性、盈利性行业还是以逐渐民营化为好，政府不必与民争利。政府逐步从竞争性行业抽身出来，把注入这一经济领域的公共资源力量转到提供公共产品和社会服务上来，才能做到既不越位，也不缺位。

从关注弱势群体的角度出发，集中解决最突出的经济社会问题。当前我国最突出的问题就是弱势群体的生存和发展的基本权益得不到有效保障。为此，第一，要为农民工提供最基本的人身权利保障，建立有效机制，解决农民工工资拖欠等相关问题。我国目前有1亿左右的农民工，相当于一个中等国家的人口，分布在各大城市，主要由公安机关对口管理，不仅没有享受到任何社会保障，而且经常遭受人身权利的侵害。这是我国当前社会最大的隐患之一。各级政府必须及时采取有效措施缓解这种矛盾。第二，各级政府要强化就业服务职能，关注城镇待业人员、大中专毕业生的就业问题。许多社会学专家对城镇待业青年进行了心理分析，认为这部分群体的违法犯罪倾向最高。大中专毕业生就业难也是一个复杂的社会问题，对家庭和社会心理的冲击很大。政府必须在解决这些问题上有所作为。第三，建立最基本的救济体系，为城市下岗职工提供有效保障。目前，虽然各级政府已经重视和开始建立城镇救济体系，但是由于资金短缺和措施不到位，许多生活困难的下岗职工事实上处于无人过问的境地。第四，要严格保护居民的财产权。近几年来，在城市建设中的房屋拆迁产生了相当尖锐的矛盾，受到社会的广泛关注。主要表现在没有一个合理的补偿机制，居民的财产权受到侵害。应当抓紧在全国范围内形成规范的法律文本，采取有效措施予以解决。第五，建立社会危机的预警机制和责任机制。我国当前正处在经济转型的关键阶段，各种社会矛盾十分突出，而这一阶段保持社会稳定是关系到巩固改革成果、实现经济持续发展的重大问题。要由中央政府统筹规划，建立系统的社会预警机制，明确地方政府在防范和化解危机中的责任。

以人为本，千万不要忽视农民。要特别重视农民的利益，为农民提供基本而有保障的公共产品。当前，解决农民问题要突出办好四件事：一是给农民土地使用权、处分权和收益权；二是减免农业税，取消农业特产税；三是保障农民的生存权，而且要尊重和保障他们的发展权利（包括公共卫生、教育、文化和政治权利）；四是创造条件，建立和完善农村最低的社会救济制度，试行农民最低生活保障制度。

注重并建立不同利益主体的利益表达机制。目前中国社会分化与失衡问题已经非常严重，尽管已引起社会和政府的高度重视，但社会失衡加剧的趋势仍然没有得到遏制。从目前的情况看，还有进一步扩大的可能。要扭转这种趋势，国家就必须承认社会利益高度分化的现实，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，要为不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力做出制度性安排，充当规则的制定者和冲突的裁决者，要特别关注和保护弱势集团。

建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和科学的行政问责机制。我国当前出现的部分经济社会矛盾，与以ＧＤＰ为取向评价政府和官员的业绩有密切的关系。ＳＡＲＳ危机以来，许多专家发出了警示：我国当前已经进入社会发展的不稳定期。要从根本上解决这些问题，必须尽快废除以ＧＤＰ为取向的政府业绩评价体系，纠正那种见物而不见人的片面发展观。尽快按照公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，坚持以人为本，将政府职能切实转变为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能。与此同时，建立科学的行政问责机制，追究政府行政机关和官员在公共服务职能方面失职的责任。

在现代社会，公民的知情权比什么都重要，要建立完善的信息公开制度。公民的知情权与政府信息公开化，是公民管理国家事务的基础，离开了知情权，公民参与国家事务就是一句空话。公民不了解政府信息，官员便有可能进行暗箱操作；没有信息透明，官员便可能营私舞弊，公民便可能受欺骗，也无法对政府进行监督。目前，要抓紧建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。适应开放社会和履行公共职能的要求，从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。

建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。目前，重要的是要尽快出台信息公开的相关立法，尽快将公民的知情权和政府信息公开化这两项内容写进宪法。

建设公共服务型政府要统筹规划，加快解决政府转型中的重大体制问题

加快由投资型财政向公共服务型财政的转变。我国经济社会发展过程中存在着诸多失衡和矛盾的一个重要原因，是现行财政体制存在着功能上的错位和缺陷。主要表现在将财政资金过多地运用在投资国有企业形成国有资产上，以及过多地投资于基础领域和竞争性行业，而在解决就业、社会保障、义务教育等社会事业方面的投入过少。这种情况，已严重地损害了党和政府在广大百姓中的形象。事实上，我国的财政总收入在总量上已经达到很大的规模，如果形成公共服务型财政的话，许多社会矛盾问题都不难解决。要下决心改革投资型财政体制，并通过逐渐调整财政支出结构，加快建立公共服务型财政体制。

深化投融资体制改革，为各类市场主体提供平等、高效的投资和融资环境。当前，生产要素市场的垄断并未真正打破，不仅造成国有企业投资的软约束，也严重束缚了民营企业的发展。因此，加快投融资体制的改革是一项十分重要的任务。一是要切实实行政企分开，改变对现存国有企业的投资软约束；二是要避免国家直接向竞争性领域进行增量投资；三是要加快建立现代金融制度，消除金融业的行政垄断，增强金融资源的市场化配置；四是要加快基础领域的市场化改革进程，鼓励和支持民间投资进入我国基础领域。

根据经济社会发展需要，重新界定中央和地方的财权和事权。我国中央和地方财权和事权的划分还存在着系统性的缺陷，主要是省级以下的财政基本上是“吃饭”财政，尤其是县、乡财政还存在大量的亏空，而且基层政府负担的事项偏多。许多本来应该由中央承担的全国性的公共产品和公共服务都要由基层政府承担，这是基层乱收费的现象屡禁不止的体制性原因。因此，明确界定和规范政府各部门的职能分工，加强中央监管，加强地方民主政治建设，逐步推行市县地方自治，逐渐使中央和地方的关系制度化。要以立法的形式，将中央和地方政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等明确下来。

要按照市场经济要求，调整行政区划。随着国内经济区域一体化进程的加速，原有的行政区划已经明显地表现出不适应跨区域协调和合作的要求，协调成本高、合作效率低，既不利于消除地方保护主义和条块分割，建立统一的全国大市场，又不利于发挥大城市的带动和辐射效应。在中长期可以考虑增设直辖市。

要关注和解决地方政府的债务问题。目前，我国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，严重地制约了地方政府提供基本公共产品和公共服务的能力。在某些地方，地方财政已经超负荷运转，有的已到危机的边缘。建议组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表。应当允许地方政府公开发债，将隐性债务显性化，进而理顺中央和地方各级政府的财税和事权关系，避免县以下财政和债务发生危机。

加快公共服务的相关立法。现代市场经济，政府提供的公共服务需要有法可依。因此，从行政控制型体制向依法行政型体制转变，需要建立法治的政府，守法的政府。我国的改革开放走到今天，政府与社会的关系、政府与老百姓的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。从权力社会向能力社会的转变，从国家社会向公民社会的转变，从全能政府向有限政府的转变，从单向控制的行政体制向协商合作的管理机制的转变，都是我国社会生活中正在发生和变化的事情。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法，进一步明确政府的公共服务职能，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力。当前最紧迫的任务是，着手逐步实现决策咨询的法定化，建立有公民代表和专家参加的咨询委员会制度。此外，要积极推进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。

建设公共服务型政府，需要进行现代政府理念的宣传和教育

建设公共服务型政府，首要的前提是树立以人为本的新发展观。发展不仅仅是经济的增长，更不仅仅是ＧＤＰ的增长，经济的发展是包括以人为本的发展。单纯的ＧＤＰ增长不等于发展，如果忽视社会发展，可能会对经济发展造成严重的影响。持续快速发展的关键是人的发展，是人的基本素质的提高。树立以人为本的发展观，对政府的转型十分重要。

把全党工作重点转移到经济建设上来，是针对过去以阶级斗争为纲来说的，经济建设的对立面是阶级斗争而不是社会建设，这是从党的基本路线的高度提出的，不是政府职能、财政功能层次的问题。“经济建设”作为全党工作重点是十四大的概括，邓小平同志在更多场合用的是“社会主义现代化建设”作为全党工作重心，其含义更为广泛，既包括经济建设，也包含社会建设。发展应该包括人的发展即社会发展的含义在内，这才是科学的发展观。

建设公共服务型政府，需要深刻理解政府管理的本质。我国正处在经济社会全面转型的关键时期，政府管理对于建立稳定的经济、社会秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由，也不是政府存在的目的，政府管理的本质是提供良好的服务。许多改革的实践证明，政府有效的管理是融在良好的服务之中。建设公共服务型政府强调从管理的本质上去改变管理方式和管理手段。在我国，政府管理的本质是保障公民的权利，为公民和社会更好的服务，以得到公民的拥护，社会的拥护。要建设公共服务型政府，就需要政府为市场、企业和人民提供服务，就需要限制政府和官员的行为，这些都与官本位等封建意识格格不入。因此，要克服“官本位”，树立“民本位”的观念。

与此同时，要进行现代政府的理念教育。要从统治观念向治理观念转变。治理思想代表着一种新的公共管理模式，即多主体对公共事务的共同参与，治理的主体不但包括政府和其它公共机构，还包括私人部门和公民社会组织。从统治到良治是我国政府职能转变的方向，而要实现良治的前提是培育公众的参与理念。

建设公共服务型政府，需要构建新的政府文化。应当用市场经济的理念和方法实现政府转型和构建新型的政府文化。例如，第一，服务为本、公民驱动、公民取向的公民第一主义。第二，打破垄断性的集中配置、划片服务及公民群体分割，给公民以自由选择的现实权利；引入新的内部核算机制和价格机制，推动公共服务部门之间的竞争。第三，采用目标管理（ＭＢＯ）、全面质量管理（ＴＱＭ）等手段进行绩效管理，实行成本核算；加强财务控制，完善信息反馈，实行绩效预算。建设政务咨询制度，公开资讯制度，服务承诺制度等政府文化基本制度。重新提倡、灌输公仆意识、服务意识，树立以民为本、公众至上的价值观，使之成为政府文化的核心。

当前，更要注重人文建设。现在贬低文化地位的现象屡见不鲜。有的地方每年举办许多“文化节”活动，口号是“文化搭台，经济唱戏”。我们不能赞成这种提法，把文化放在“搭台”、打下手的地位，成了招商引资的手段，贬低了文化在社会以及历史发展中的重要作用，这是不恰当的。

当前，我国的改革面临经济、社会全面转型的挑战，这是一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。经济转型要求构建现代产权关系，社会转型需要形成新的社会利益整合机制。伴随着经济社会的全面转型，广大百姓日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的公共产品和有效的公共管理、公共服务；广大百姓越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的政府。在这个特定的大背景下，我们需要对政府的职能和责任重新定位，需要对政府权力进行有效监管。自觉地推进政府转型，加快建立公共服务型政府，将对我国的改革发展全局产生重大影响。

作者：执笔：迟福林方栓喜作者单位：中国海南改革研究院