挪威城乡协调发展考察报告

2003年10月21日至27日，中国（海南）改革发展研究院考察组对挪威城乡协调发展的情况进行了为期8天的考察。与挪威研究委员会、挪威城市与地区发展研究所等8家机构的专家学者、非政府组织的领导人交流和对话，了解的情况对研究和解决我国城乡协调发展涉及的许多重大问题有一定的参考价值。

一、挪威城乡协调发展的现状

挪威是典型的发达国家。近年来，经济和人文发展指数在世界各国中名列前茅。自上个世纪60年代开始，挪威针对当时国内城乡发展失调的状况采取了一系列重大的对策和措施，取得了良好的效果。到了20世纪的后期，挪威已经基本消灭了城乡差别，农村地区居民的收入水准、生活条件和社会福利水平，以及可持续发展的能力均不低于城市居民。根据今年上半年公布的有关数据，挪威的人均GDP接近4万美元，在世界各国中排第一，人文发展指数居世界第二位，仅次于加拿大。在联合国展开的“全球最适宜居住国家”调查中，挪威也位居榜首。进入21世纪的挪威，已经被国际社会公认为民主化程度最高，人民生活最舒适，社会最有活力的国家之一。

透过一系列的统计数据，我们还可以更加精确理性地了解挪威，了解这个历史上的“海盗之国”在城乡协调发展方面所取得的不凡成就：根据StatisticsNorway（2003）第210表整理。

2001年挪威在农、林、渔业中就业的人口占全体就业人口总数的3.9%，2002年进一步降到3.7%。这三个行业的雇主家庭2001年户均税后年收入为413800克朗，略低于其它行业雇主的户均年收入（510700克朗），差幅为23%；略高于各行业雇员的户均年收入（377400克朗），差幅为9.6%；高出退休金领取者和其他救济享受者户均年收入（188100克朗）的1.19倍。而各行业雇员的户均年收入比退休金领取者户均年收入高出约1倍。可见，挪威居民在行业之间的收入差距，雇主与雇员的收入差距，现职雇员与退休金领取者的收入差距已经控制在很小的范围内。

另一项统计数据表明，挪威各地区居民户均收入差距也已控制在较小的幅度内。2001年，挪威的东部地区、西部地区和北部地区的户均税后年收入分别为314300克朗、302600克朗和287400克朗。

在不同类型地区，居民的户均收入随着城市规模的扩大呈上升趋势，但是变化的幅度十分平缓。2001年，居住在2000人以下的乡村居民户均年收入为256900克朗，而居住在常住人口5万以上的市镇居民户均年收入为316900克朗。也就是说，大城市居民的户均年收入与乡村居民的户均年收入仅高出23%，考虑到城市居民消费支出大于农村居民的情况，挪威农村居民的实际消费水平与城市居民相比已经没有差别。

从社会人文发展指标来看，挪威的城乡差别也已经降低到最小程度。从20世纪90年代开始，挪威各种社会人文发展指标开始进入世界各国的前列。1998年挪威的综合入学率达到100%，成人识字率达到99%，出生人口预期寿命接近80岁（其中女性82.22岁，男性76.15岁）。在这样的前提下，挪威的城乡居民在入学、就医和享受退休金保障方面已经没有明显的差别。挪威属于世界上为数不多的不仅向本国的全体国民、同时也向外国公民开放免费高等教育的国家之一。（见附表2）

在城乡居民平等享受体育文化设施和其它公共服务方面，挪威所取得的成就同样令人钦羡。即使是在居民完全散居的乡村，服务半径在5公里以内的公共服务与休闲设施包含了综合商社、电影院、游泳池、垂钓中心、滑雪场和足球场等。

挪威的城乡协调发展不仅仅表现在不同居住类型的居民能够享受到完全相同或相近的经济收益、物质福利和生活设施；更为重要的是，他们可以享受相同的民主权利和发展机会。挪威有非常简洁的政治架构和高度透明的政治运作，所有的公民均具有完全平等的社会参与机会并取得相当的社会参与能力。作为传统意义上的弱质产业和弱势群体——农业和农民，在挪威的政治舞台有着相对强大的影响力。目前挪威王国议会中的四个主要政党分别是基督教民主党、社会民主党、社会党和中间党，而中间党的前身就是农民党。农民党代表的社会利益群体（农、林、渔就业人口）只占全国总人口的3.7%，而每次大选的得票都在15%以上。正是这种力量的倾斜，通过资源分配实现了城乡协调发展的均衡和和谐。

二、挪威走向城乡协调发展的历史过程和基本经验

根据研究挪威城乡协调发展的重要机构——挪威城市与地区研究所（NIBR）提供的资料表明，挪威对城乡协调发展引起关注并采取实际的行动开始于20世纪60年代。正是在这一时期，“地区发展的失衡正在成为欧洲经济委员会成员国（ECE）面临的十分严峻、同时又经常引起广泛争议和关注的政治问题。在某些国家，这些问题并未引起足够的重视；而在另一些国家，一系列充满激情并且耗资浩繁的发展计划、方案和财政转移支付体系被建立起来并付诸实施，试图使这种普通存在于贫困地区与富裕地区，南部地区与北部地区，工业区与农业区的发展失衡状况得到调整和改善。”摘引自RedessingRegionalImbalances:TheNorwegianExperience第1页。

北欧区域研究所的另一项研究成果——《地区政策的长效观察：北欧的视角》指出，对于大多数北欧国家来说，二战后一系列重大的发展问题摆在决策者的面前。这些问题主要集中在自然环境十分恶劣的人口稀少地区。人口过于向城市和经济中心区集中所带来的迁移与流动问题，经济结构的演变与劳动者结构性失业问题，都市区（中心区）重建问题，地区开发与国际化问题，以及那些产业结构过于单一的城镇地区面临的产业衰退问题，等等。问题的提出与解决方案的出台，是贯穿上个世纪50—70年代的欧洲、尤其是北欧地区发展理论与实践的一条主线。摘引自Thelongtermfutureofregionalpolicy＿aNordicview第12页．

在20世纪的50-60年代，挪威的农村人口出现了稳步下降的趋势。农村人口的比例从50年代的43%下降到60年代的40%；进入70年代，进一步下降到37%。在整个农村人口下降的过程中，最北部的Finnmark地区下降的速度最为显著，而在受到石油工业影响的南部和西南部地区（Agder和Rogaland），城市人口增长的势头最为强劲。

为了使人口不断流失的农村地区获得比其他地区更快的发展速度，更多的就业机会，以避免人口的进一步流失，挪威政府采取资源下沉、扶持生产和财政补贴等方式向这些自然条件不佳的农村地区投入了大量的财政资金，在70年代后期，财政转移支付的规模越来越大，作为一种直接的结果，不仅有力地推动了这些“问题地区”的发展，也保住了挪威作为欧洲经济委员会成员国的地位。

从1973年开始，挪威政府向不同产业部门的投资倾斜政策开始付诸实施，该年度向农业部门的投资达到29亿克朗，而向其它产业的投资总和则只有19亿克朗。这种投资倾斜的趋势后来得到了进一步的发展。在1977-1985年的7年内，每年向农业的投资额均保持在79-93亿克朗之间，而向其它所有产业的投资总和只维持在22-40亿克朗的幅度内。

除此之外，大量的公共服务也被引导向农村地区倾斜。在38.5万平方公里的国土标准上提供全面统一的基础设施和公共服务，使得挪威农村地区在整个70年代和80年代公共服务部门的就业岗位不断增长。1970年，挪威农村地区的公共服务部门的就业人口占到当地就业人口总数的28%，而到了1980年，这一比例上升到30%。农村公共服务部门的人口就业率的大幅上升对这个国家形成相对稳定的人口居住模式发挥了重要作用。

与城乡协调发展相关联的是地区之间的平衡发展。挪威同样经历了从地区发展失衡走向均衡的历史过程。如前所述。挪威的北部地区由于邻近北极，气候条件十分恶劣，已经接近不适合人类居住地区。它最北部的三个道（province）,经历了历史上最严峻和最困难的不平衡发展难题，其中最棘手的问题就是人口的大量流失。

解决地区发展失衡问题的首要任务是确立一些重要的理念，因为正确的理念是导致正确决策的基础，而这些理念的形成同样经历了漫长的历史过程。

北部地区发展滞后的问题实际上在20世纪30年代就引起了挪威政府的高度关注。从1935年开始，挪威针对北部地区制订了一系列发展计划和相关政策。其中包括：

1、1935年提出的“危机对策项目”（CP35）

2、1945年提出的“重建计划”（RP45）

3、1952年提出的“北挪威发展计划”（NNP52）

4、1960年提出的“地区发展计划”（Reg•P65）

5、1972年提出的“北挪威发展计划”（NNP72）

6、1975年提出的“道级发展计划”（theprovincialplan）（PP75）

7、1980年提出的“应急项目”（CP80）

针对不同性质的问题和解决问题的不同方法和目标，提出了多种不同的发展计划和项目，自然也就产生了各种不同的结果，给当地的居民带来了完全不同的命运。比如，挪威政府1935年提出CP35项目的主旨在于推进目标地区的居民进入“工作状态”。这项由劳动部门实际执行的发展计划主要是解决北部地区居民的就业问题。1945年的重建计划是针对二次大战结束时德军撤退过程中对北部挪威的破坏而提出的。1952年提出的北挪威发展计划（NNP52）的主要目的则是鼓励当地居民储蓄、借贷和投资，从而提高地方经济的活力。而1980年的“应急项目”主要是强调地方政府在运作发展基金方面的权力和义务，尤其强调它们必须在地方发展计划的执行中承担起主要责任。

一系列地区发展计划与政策的演变体现了挪威在推进城乡和地区协调发展基本理念的形成过程，即地区发展问题实际就是国家发展问题。地区发展问题产生于国家层面的决策。根据经济学的竞争法则，地区发展计划在相当程度上是由中央政府提出或决策的，因此，它们也必须放在国家层面上加以解决。当然，这一说法并不否认地方政府在解决地区发展问题中的主动性。

挪威在推进地区发展计划方面的经验可以概括为以下几点：

第一，政府对城乡协调发展的高度重视。

第二次世界大战之后，城乡发展失调问题在挪威开始出现的时候，就立即进入了中央政府的视野，一系列的研究和计划随之出台。这种反映问题的敏锐和行动的敏捷是民主体制下政府运作的一种必然结果。因为民主政体实际是各种利益团体进行政治角力的舞台，只有在这个舞台上有各方利益的代表存在，他们的利益就会及时地得到表达和实现。农民的利益也不例外。在挪威，农民在政治上强大的力量，使得城乡协调发展计划和发展政策能够及时提出、调整和实施，确保农民作为一个整体的利益不受侵害。

第二，保持透明和职责分明、分工精细的政府架构。

在挪威，只存在中央、道（县）和市镇三级政府，这三级政府的分工十分明确，它们按事权与财权对应的原则各自承担对民众提供公共服务的职责。比如，中央政府主要承担大型基础设施和公共福利设施的建设和财政拨款，包括高速公路、机场、大型水利设施、中央医院、大学等；道（县）是中央政府的派出机构，主要负责对中央政府发展计划和发展项目实施监督；而市镇一级政府则主要负责与民众日常生活有关的小型公共设施和福利设施的建设和管理维护任务。此外，还有非政府组织（NGO）在社区层面上推进各种发展计划和实施各种发展项目。

第三，规划、政策制订过程的科学化和民主化。

在挪威，任何一项发展计划和政策的制定都是一个反复进行纵向和横向对话与协商的过程。“横向协商”是推进项目的主体部门（主要负责部门）与项目的相关部门、非政府机构和与此利益相关的民众进行协商；“纵向协商”是提出项目或发展计划的这一层级的政府向它的上级政府或下级政府进行协商。所以，在挪威，任何一项发展计划或项目方案的出台不是计划提出者的主观意志所决定，它实际上是一个协商与对话的结果。这一运作方式不仅能够充分体现民众的意志，减少决策的失误，同时，能够在更大范围内动员不同层面的政府资源和社会资源，保证发展计划得到受益者的支持和参与。

第四，公民社会的发展和非政府组织的活跃成为保护社会发展动力，维护社会公正，推进城乡协调发展的重要条件。

非政府（NGO）组织和公民社会的充分发展是每一个发达的民主国家的共同特征。挪威是一个君主立宪制国家，实行议会民主制度，保障结社自由，开放政治党派。在这一民主制度下，挪威的公民社会和中间组织（非政府组织）得到充分的发展，成为维护社会公正，保障政治民主，推进社会发展的重要力量。在推进城乡协调发展方面，除了农民党（现中间党）成为农民利益和农村发展的重要代言人之外，还有承担农民合作组织功能的“挪威皇家发展协会”（The Royal Norwegian Society for Development），与中央政府进行沟通和加强地方政府相互交流与协商的“挪威市镇政府协会”（The Norwegian Association of Municipalities）。这些非政府组织在推进决策的民主化，保障基层民众的利益，推进城乡协调发展方面发挥着重要作用。

第五，加大对农村和农业的投入，通过加快农村和农业的现代化，推进整个国家的现代化进程。

挪威1973年开始对农业的投资达到对其它产业投资的2-3倍，最高时（1977年）达到4倍。这里还不包括公共建设投资对农村地区的倾斜。大力发展农业和农村对于推进挪威的城乡协调发展发挥了三个直接的作用：首先，提高了农业的生产力水平，不仅保障了国家粮食供应的安全，而且解放了农业劳动生产力，使挪威的农业劳动力占全体就业人口的比例从20世纪50年代40%以上降低到现在的4%以下；其次，加大对农业的投入迅速地提高了农民的收入水平，由于降低了城乡收入水平的落差，减少了农村人口向城市的盲目流动，既减轻了城市的人口压力，又提高了农村的活力，加速了农村的城市化和现代化的进程；最后，加大对农业的投入，促进了农村地区基础设施的改善和二、三次产业的发展，促进了生产力的均衡分布，从根本上保障城乡协调发展。

三、挪威城乡协调发展经验对中国的启示

促进城乡协调发展是中国全面建设小康社会进而实现现代化的必由之路，也是中国新一届政府重要的施政纲领。研究挪威的经验，对中国实施城乡协调发展战略具有重要的启示和借鉴意义。

（一）虽然中挪两国的国情存在重大的差异，但是，加快城乡协调发展是人类社会发展的共同要求和国家现代化的必由之路

挪威在上个世纪60年代所经历的痛苦正是当今中国面临的困难：城乡居民的收入差距不断扩大，农村和农业日渐凋敝，大量的农村家庭处在贫困状态；农村剩余劳动力盲目流向城市，部分成为城市中的无业游民。这种局面不仅浪费了大量的社会资源，影响经济的健康运行，而且可能出现大量的贫困人口，影响社会稳定，妨碍社会进步。单纯以市场为导向的经济发展必然在一段时间内造成城乡发展水平的落差，通过投资报酬率的影响，形成一种恶性循环。在社会发展的这一阶段，政府维护社会公正，以及对于社会经济发展的宏观调控功能就要发挥作用。只要正视现实，勇于暴露矛盾，积极采取对策，锐意改革创新，就可以从根本上解决问题，开创新的局面。如果回避现实，避重就轻，或者麻木不仁，任其自然，矛盾就会越积越深，解决起来就会更加困难。中国在上个世纪的80年代就有

学者提出了城乡协调发展的问题，并未得到积极的回应。如果总是要等到问题和矛盾发展到“积重难返”的程度才予以重视，必定要付出重大的代价。

（二）加强影响城乡协调发展的政策和制度研究，消除影响协调发展的制度缺限

挪威的经验表明，消除影响城乡协调发展的制度性缺陷是解决问题的关键。从制度性层面解决中国农村发展滞后和农民贫困问题需要从以下几个方面着手：

将建立农业支持和保护体系作为城乡协调发展基础性工作长抓不懈。挪威之所以能够长期坚持资源配置向农业倾斜，是因为他们认识到农业并不是简单的提供食物的部门，而是一个多功能的产业。除了提供食物以外，农业还对保护环境、维持生态平衡、维护自然风景、保护文化遗产、保证农村发展都有重要意义，农业并不是简单的私人产品，它有很强的外部性，带有部分公共产品的性质。因此不能简单地将农业推向市场，纯粹由市场决定其生存发展。政府应当建立农业支持和保护体系，采取一系列手段，确保农业健康地发展。

要解决农民的土地财产权问题。对于大多数农民来说，土地是他们最重要、甚至是唯一可以资本化的财产，如果农民的土地财产权得不到实现和保护，他们在参与社会竞争的起点上就处于十分不利的位置。

改革公共产品供给方式和推进财政体制改革。在现代化的过程中，市场经济容易导致“城市中心主义”倾向，公共产品和财政支出经常向城市倾斜。只有对不合理的财政体制实施改革，对城市和乡村实行统一的公共产品供给标准，才能从根本上消除城乡差别。

第三，要提高农民的组织化程度。居住方式的分散和平均受教育水平的低下，容易导致农民由于组织化水平太低而丧失自己的权益，从而使这个群体在社会竞争中处于劣势。解决这一问题的关键，是鼓励和扶持农民建立可以真正代表自身利益的组织体系，形成社会资源分配的均衡机制。

城乡协调发展不是单纯的经济问题或者投资分配问题，它与民主化有极大的关联。挪威的经验证明，政治力量的均衡是城乡协调发展的重要基础。许多重大的制度性缺陷之所以长期得不到解决，关键在于农民作为一个利益群体在政治上缺乏足够的力量。因此，加快我国的政治体制改革，使各种利益集团，尤其是农民这一特定的利益群体在各个层面的政治舞台上有自己的代言人，是推进城乡协调发展的重要环节。加快民主化进程还包括发展与农民和农村有关的中间组织，成为政府与农民沟通和对话的通道和桥梁。根据挪威的经验，发展全国性的农民合作协会或相应的组织对于加快国家的民主化进程，推进城乡协调发展有重大意义。只有从法律地位、政治架构和组织体系等方面建立起保障农民利益的网络，中国才有可能真正进入城乡协调发展的轨道。

（三）因地制宜，分类指导，推进中国的城乡协调发展计划

为了科学地推进城乡协调发展，挪威曾经根据农业发展的不同层次，将全国划分为19个区，建立城乡协调发展的评价体系和数据库，对不同地区逐年进行城乡协调发展状况跟踪考察和评估，采取有针对性的措施，有计划、分步骤地推进挪威城乡协调发展，取得了显著的成效。

作为一个发展极不平衡的人口大国，中国面临的城乡发展失衡问题和矛盾，以及这些问题和矛盾的起因和表现形式千差万别，纷繁复杂。因此，要广泛地研究和吸收世界上不同国家走过的道路和取得的经验或教训，采取分类指导的原则，因地制宜，因势利导，引导不同的地区以不同的方式和速度走上协调发展的道路，切忌生搬硬套外国的经验，或者采取“一刀切”的办法，不顾客观现实，盲目行动。

(殷仲义　詹长智　方栓喜)