杨启先：国企改革理论的第三次大突破

——访中国经济体制改革研究会副会长杨启先

中国经济时报：党的十六届三中全会提出一个重要的概念：“现代产权制度”，并且肯定“产权是所有制的核心和主要内容”，要“建立归属清晰、权责明确、保护严格，流转顺畅的现代企业制度”，让企业界和理论界为之振奋，为什么？

杨启先：过去我们一直不敢谈产权。国有企业改革一开始对“产权”这个词是不接受的，因为它来自西方，改革产权就意味着改革所有制，而国企改革是不能改革所有制的。只能改革经营方式，不能接触产权问题，这是理论禁区。这次讲“现代产权制度”，冲破了这一禁区。更为重要的是它彻底解决了姓“资”姓“社”的问题，是我国改革理论的第三次大突破，今后无论是国有企业还是私营企业，在产权归属清晰的前提下，建立现代企业制度就有了基础。

公有制是建立社会主义制度的标志

中国经济时报：我们对产权的认识经历了什么样的过程？

杨启先：我认为，国企改革是从１９５７年开始的。标志是１９５６年对私人企业实行公私合营，对农业和手工业进行社会主义改造。

我国工商业在１９５６年就实现了国有化，在经济上就建立起社会主义制度。社会主义制度的标志就是公有制，国家所有制是所谓的公私合营企业的集体所有制。

中国经济时报：所以过去要想改变这种观点是不可能的，否则就等于改变了社会主义性质。

杨启先：文化大革命前夕，私人企业纷纷放弃了６％的定息，全部交给国家，这样所谓的公私合营企业在我国也不存在了。在这种背景下，实现产权变革是完全不可能的。

“团团转”式的国企改革没有解决什么问题

中国经济时报：第一次国有企业改革是在什么时候？

杨启先：１９５６年实现国有化以后，很快就发现国有企业普遍活力不强、效率不高。当时认为原因主要是国家管得过多统得过死。认为是全盘照搬前苏联那套体制的结果，必须进行改革。从１９５７年下半年开始，就着手进行了国有企业改革。

当时采取的改革方式，主要是调整企业隶属关系，即将中央各部管理的企业大部分下放到地方。但这种调整仅仅是行政分权的调整，中央管理是行政管理，地方管理还是行政管理，解决不了企业的活力问题。反而在１９５８年“大跃进”期间，企业归属关系不明确，造成了一场经济混乱。没有办法，从１９５９年起又只好往回收，一直到６０年初，大多数企业又收回来了。但收回来并没有解决企业的问题，因为体制没动，活力仍不强。

中国经济时报：第二次国有企业改革是在什么时候？

杨启先：１９７０年。文化大革命期间提出抓革命促生产加快经济发展的要求。当时，又要改革国有企业。但仍没有认真总结经验，弄清楚国企活力不强要害在什么地方，而是又重复了前一次的办法，认为前一次不成功主要是放的范围不够宽，很多重要企业仍留在中央手里，这一次要彻底下放，如大庆、鞍钢一段时间都放给了地方。结果和第一次一样，又造成一场大的混乱，当时被称作“三突破”：即基本建设投资、工资总额、商品粮销售部突破了原来的控制线，造成经济的很大不平衡。１９７３年邓小平同志出来主持工作，进行整顿，大部分陆续又收回来。

这两次国企改革，都没有成功，周总理在此时曾将此形容为“团团转”，即国有企业一管就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又管，一管就死，……转了两转，从哪儿开始到哪儿结束，没有解决什么问题。

１２年以放权让利为主的国企改革也不成功

中国经济时报：是不是到十一届三中全会出现了转机？

杨启先：１９７９年十一届三中全会提出改革开放，当时还提不出具体怎么改，只是提出要“对内搞活经济，对外实行开放”这是人人都能接受的。“对内搞活经济”，怎么搞活的具体办法，仍由大家去创造探索。当时农村很快摸索出一条家庭联产承包责任制，很成功。但城市还没有具体办法。经过讨论一般都认为是企业没有权，应该将一部分权交给企业，但什么权该交给企业，也没有定论。最后与企业研究发现，企业反映最缺少的是自主权，而自主权里最关键的又是缺少自主钱，没钱是企业最大的问题。因为当时对企业实行的是财务统收统支制度，即企业利润全部上交国家，包括折旧基金、大修理基金，都上交财政作为预算收入，企业用钱再做计划上报批准后下拨。

针对这种情况，从１９７９年开始，改革的主要措施就是为将统收统支变成利润分成制：即利润分一部分给企业，绝大多数仍上交国家。但由于当时财政任务较重，这个分成比例都比较低，只有１％、２％、５％，超过１０％的不太多。企业开始很高兴，因通过分成恢复了奖金制度，职工可得到一部分工资以外的收入，当然分配基本还是平均主义方式。另外开始建立了厂长基金制度。两年后，企业又对此不满意，认为比例太低，除了发点奖金外没有钱搞建设，修个厕所都不够。但要提高分成比例，又碰到财政问题，留多了财政受不了。为了又保财政又调动企业的积极性，只好将利润分成制，改成总数分成加增长分成制：将原来的基数部分仍按原比例分成，增长部分分的就多。但实际结果不是这么回事。基数高的往往是原来效益较好的，但增长潜力不大；基数低的往往是原来效益差的，但增长潜力却很大。结果基数低的反而比基数高的分得多，基数高的企业认为这是不平等竞争。这样搞了两年直到１９８２年又搞不下去。

１９８３年，在广泛调查研究基础上，发现世界其他国家除苏东国家外，国有企业跟国家之间都不存在交利润关系，而是交所得税，即国家制定一个企业所得税法，企业按所得税法依法交税，利多多交，利少少交，没有不交。由此我们改成利改税或称以利代税制度。但因为财政负担大，不可能把税率定得很低，只好定了一个世界上最高的税率：５５％，企业很不满意。而且即便是余下的４５％也不能完全留给企业，否则财政还是活不了。因此还要通过企业与国家的谈判，给国家交一笔利，起一个名字叫“利润调节税”，实际上是利多多交，利少少交，绝大多数给了国家，企业的积极性不可能高。搞了四年，结果连续二十多个月企业上交财政任务完不成。

１９８６年低，财政收入上不来，企业交不上税。１９８７年初在天津逼出来一种办法：搞承包经营制。规定上交数字，完成后剩下的留给企业。在此之前，个别企业也有实行这种办法的，如首钢、二汽。当时对这种做法争论很大，体改委的同志一般都坚决反对，认为农村与城市根本不一样：所有制不同，农村是集体经济，城市是国有制；分配方式不一样，城市职工已拿了工资，工资没包在内，农村没有工资，工资在承包内，对调动企业积极性不大。这样包了以后企业必然出现短期行为：尽量想办法增长利润，造成吃老本、拼设备、作假账、不提折旧少提折旧。另外，国企必然是包盈不包亏，只能是盈了多分，亏了谁也不负责任。当时经委主张这种做法，编了四句话：“包死基数，保证上交，超收多留，欠收自补。”但实际欠收没人给补。

到１９９０年，不仅没把企业利润包上去，反而在全面承包下，把盈亏成了“三三制”，以前国企８０％盈利，亏损只有２０％，但承包制后，变成了１／３盈利，１／３亏损，１／３虚盈实亏，即２／３没利润可包了。在这种情况下，有的地方又搞起起了承包流转税（即增值税、产品税、营业税）。由于我国财政收入中这三大税超过８０％，如果这三大税交不上来，国家就没法活了，后来中央很快发文制止。

这样，分利搞了４年，利改税搞了４年，利润承包又搞了４年。１２年国企改革，不过如此。

中国经济时报：什么时候明确提出“产权”问题？

杨启先：１９９１年下半年，中央鉴于前几种办法改革不成功，专门开会总结国有企业改革的经验。在这次总结中提出一个很重要的概念，认为国企改革关键不在利润分配上，而在经营机制不合理，第一次提到“机制”问题。明确提出深化国企改革，必须转变国企的经营机制，把企业推向市场。并且制定了统一的文件：《关于国有企业转换经营机制的条例》，于１９９２年６月公布，下半年开始实行。但实行的结果还是没有取得大的成效，因为机制的背后还是制度问题。而且对转换机制意思理解不同，简单的理解就是扩权，条例中规定的１４条实际上就是扩大１４个方面的自主权。由于当时政府机构没有精简，政府职能没有转变，扩权实际根本也扩不下去。

直到１９９３年，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题决定》，才提出了国企必须进行制度创新的观点。即“深化国企改革，必须解决深层次问题，着力进行制度创新，建立现代企业制度。”现代企业制度有四句话内容：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。第一次在中央文件中提到“产权”二字。

国外专家推动中国产权理论研究

中国经济时报：理论界关注产权问题是在８０年代。

杨启先：大概在８０年代中期。我的回忆，最早提出产权问题的是世行驻北京办事处的主任林重庚，他是菲律宾籍的华人，对中国和外国的情况都比较了解。在１９８４年世行对中国经济走势的评价中，他们曾针对中国国企改革问题提到借鉴西方的股份制的企业形式，可能是一种办法，但没有具体化。这个建议引起当时国务院领导人的重视，就让各方面展开研究，尤其是体改委。体改委接受了任务。

１９８５年，德国一个称“五贤人委员会”的访华代表团，由“五贤人委员会”主席施耐德为首，在会见国务院领导时，国务院领导曾咨询他们对中国国企改革的建议，德国专家当时没明确表态，说研究不够，等思考成熟再回答这个问题。第二年他们真来了，住在钓鱼台，时任体改委主任的安志文就带着我们去谈这个事，他们明确提出，发展股份制是一种好形式，既可以保持国有企业的国有性质，又有可能避免国企的政企不分积弊，哪怕是国家股份很大，但它的一套操作办法可避免政企不分的问题。从此，我们就对股份制给以了更多的研究。

到１９８７年，体改委主任李铁映提出开门搞规划，指定由国内某著名经济学家为首，各自组织一拨人去搞方案，当时有北大的厉以宁，人大的吴树青，社科院的刘国光，经济中心的吴敬琏，中央党校的王珏，人民银行的宫著铭，还有广东和上海两拨人。最后，在这八个方案里，有七个都主张搞国企改革应走股份制道路。

中国经济时报：事实上，理论已经走在实践前面。

杨启先：所以说，１９９３年的决定国企改革要制度创新有一定基础。但因为有人认为公司制股份制是资本主义的现代企业制度，不是社会主义的。最后中央文件中只讲“公司制股份制是建立现代企业制度的有益探索”，没有肯定股份制。这一决议出来，就引发一场大的争论。争论集中在三个问题上：第一，国有企业是否需要制度创新，有人予以否定；第二，制度创新是否首先要进行产权改革，有人认为搞产权改革就是搞私有化，不同意“产权”这个词；第三，公司制股份制是不是现代企业制度的主要形式，有人认为只是资本主义企业制度的实现形式。这场争论持续了４年，国企改革没仍然没有大的推动，尽管当时提出先搞试点也推不下去。

到１９９７年，党的十五大召开，江泽民同志在报告中明确提出建立现代企业制度是国有企业改革的方向，制度创新才被充分肯定下来；并且提出现代企业制度目标论还是那四句话十六个字；同时，明确公司制股份制是企业的一种组织形式，既不姓“社”也不姓“资”，资本主义可以用，社会主义也可以用。而且具体规定国企改革主要走两条路：一条是调整完善所有制结构，实际上是产权要变；另一条是加快公司制定股份制改组，建立现代企业制度，实际是产权必须进行合股重组和调整。但由于思想没有完全统一，１９９８年国企改革进展也不是很快，而且在掌握上也出了一些问题，出现一股“卖”国企风，最后体改委和经贸委联合在《人民日报》上发评论员文章：《国有企业不能一卖了之》，结果当然也卖不出去了。主要公司制改组绝大多数也没有从调整产权制度这个角度去做，结果搞成许多翻牌公司。

１９９９年十五届四中全会《关于国有企业改革若干问题的决定》，重申了国企改革两条路：一是对国企改革的战略性调整，有进有退，有所为有所不为，国家规定以后控制四大领域，即有关国防安全的产业，有关特殊垄断的产业，有关提供公共产品和公共服务的产业，有关支柱产业和高新技术产业中的骨干企业，二是对国有企业要加快进行公司制改组，建立现代企业制度。但《决定》仍没明确提产权是关键所在，所以产权改革进展有限，在体制仍然没有大变化。

产权是国企改革的核心问题

中国经济时报：十六届三中全会给出明确答案。

杨启先：经验证明，产权问题的确是国企改革的关键问题。产权问题是企业的核心问题，产权搞不清，后面的事都没法做，国企进行制度创新，必须以产权明晰为前提，没有现代产权制度，就不可能有现代企业制度。这次决定正确提出了要建立现代产权制度，是国企改革一次重大的理论突破。

中国经济时报：为什么是第三次大的理论突破？

杨启先：这次决议是个相当大的前进。下一步不但国企改革，所有改革都可能会有比较快的进展。

第一次改革顾虑突破，是十一届三中全会，明确提出改革开放。改革开放要解决经济体制问题，就必须突破决过去社会主义传统三大经济理论问题：按劳分配、计划经济和公有制。按劳分配比较好解决，因为实际上过去我们从来没有实行过真正的按劳分配，实行的就是按等级分配，这个等级是否就是劳动贡献也说不清。改革开放后，小平同志把这个否了，提出要让一部分人先富起来，我们又提出要按“效益优先，兼顾公平”的原则分配，后来又提出按劳分配为主体、多种分配方式并存，资本、技术、劳动力都可参与分配。这实际上就把按劳分配理论淡化。

第二次要突破的是解决计划经济，到１９９２年才基本解决了这个问题。争论集中在改革是否要走市场取向道路，有人提出走市场取向违反了计划经济，不符合社会主义原则。１９８４年十二届三中全会提“有计划商品经济”，相对于１９８２年提的“计划经济为主，市场调节为辅”前进一步，但因为还挂了个“有计划的”，意味着社会主义条件下劳动力、资金，矿山等生产要素还不是商品，只有实物产品是商品。直到１９８７年又向前一步：提出了一个“国家指导市场，市场引导企业”的经济学公式，即国家不是调控企业，企业由市场引导，实际上这就是市场经济的一套运行办法。但１９８９年后，有人又批评这是资本主义的公式，后被邓小平压了下来。但争论一直没停，直到１９９２年春天邓小平“南巡”讲话中明确提出“计划经济和市场经济都是调节经济的手段”，不是区分资本主义和社会主义的标志，党的十四大报告中明确提出我们的改革是要建立社会主义市场经济，真正把计划经济突破了。

第三次理论突破是公有制问题。在９０年代一直争论不休。转换机制、制度创新搞不成功，最关键的是姓“公”姓“私”问题没有解决。只要深化国企改革，往往就会遇到这个问题。我认为，这次十六届三中全会决定已解决了这个问题。因为，提出了现代产权制度，明确了“股份制是公有制的主要实现形式”。我曾讲过，因为在理论上要坚持社会主义的性质就不可能否定“公有制占主体地位”，但可放大公有制的界限，把集体所有制、股份制都包括进去，今后由于绝大多数企业都将是股份制企业，这样就没有必要再争什么姓“公”姓“私”的问题了。

中国经济时报：国企改革还有什么最重要的问题没解决？

杨启先：下一步难题是国有企业党企不分的问题。怎样把“老三会”和“新三会”问题处理好。《公司法》明确“新三会”发挥作用，没说“老三会”不发挥作用。党怎样管企业，这个问题也是难题。