处在十字路口的基础领域改革（28条建议）

十六届三中全会“关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”中指出，“加快推进和完善垄断行业改革，对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。”我国改革的新阶段，加快基础领域改革，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是下一步改革总体攻坚的重点之一。

一、客观地分析我国基础领域改革的总体现状

（一）我国的基础领域改革正处在十字路口

基础领域改革是社会主义市场经济体制改革的重要组成部分，是改革攻坚阶段的重点之一。近些年的基础领域改革已初见成效，并取得了阶段性的进展。但总体来说，我国的基础领域改革仍然处于起步和探索阶段。

1. 我国基础领域改革严重滞后于经济市场化的改革进程。一是行政性垄断的基本格局尚未完全打破，远不适应经济市场化进程对基础领域改革的总体要求；二是基础领域的国有企业改革严重滞后，已成为下一步我国国有企业改革的难点和重点；三是政府监管制度改革滞后，除电力行业外，其它垄断性行业并没有建立独立的监管机构，监管分散在政府的相关部门，造成监管职能过于分散、责任主体不明，监管职能效益低下，即使电力监管，目前的模式是否真正有效，尚需时日加以验证；四是我国已经颁布施行的《反不正当竞争法》以及政府相关部门的一些法规，已不能适应基础领域改革和发展的客观要求。

2. 我国基础领域改革深层次的体制矛盾和问题依然相当突出。铁路和邮政等行业仍然保持着政企不分、垄断经营的格局。虽然民航、电力、电讯等行业进行了一定程度的分拆和重组，但基本上没有触及产权制度的基本格局，仍然是在国有产权框架内的局部调整。此外，对引入竞争机制也要作具体分析，总体说基础领域的竞争机制还局限在分拆垄断企业的层面。事实证明，基础领域国有大企业之间的竞争比照过去是一个进步，但这是一个十分有限的竞争，远未能形成有效的市场环境。关键的问题还在于，由于尚未形成规范的准入制度，我国民间资本还不能平等参与基础领域的市场竞争。实践证明，准入制度改革比分拆既有的垄断企业更为重要。

3. 基础领域改革作为完善社会主义市场经济体制的重要内容，还需要集中力量展开“攻坚战”。完善社会主义市场经济体制，就基础领域而言，是政府主导，还是市场主导，能够在多大程度实现市场配置资源，还有待于下一步的改革实践。今后，国有企业改革的“重头戏”最终还要在基础领域展开。就目前来看，虽然成立了电力监管委员会，但是政企不分、政监不分等现象依然存在。尤为重要的是，改革还要涉及到方方面面的利益调整，既得利益集团和群体对改革的显性和隐性阻碍不可避免，解决我国基础领域发展的体制性障碍将是一场深刻的政府自我改革。

4. 基础领域已经进行的改革总体方向是可取的，但还不完善，不配套。应当实事求是地分析我国基础领域改革进程中产生的某些问题，不能够以此否认基础领域开放市场、引入竞争的改革路径，而应该把它作为基础领域改革步履艰难的一部分。事实证明，改革不进则退，在内外压力之下，应当加快推进基础领域改革。具体体现在：第一从基础领域市场结构看，部分垄断性公司虽然被分拆，但是，充分竞争还没有形成，比如，电网公司仍然是单一的购买者和唯一的售卖者。第二从基础领域市场主体来看，国有资本仍然占绝对控制地位，电力行业95%的资产属于国电系统，其余5%也基本属于地方国有。第三从基础领域市场监管来看，虽然成立了电力监管委员会，但监管立法还很滞后，监管机构与其它行政部门的关系还没有理顺，监管的效果还很不理想，市场监管问题还没破题。

（二）全面把握我国基础领域改革的基本动力

技术变化是促进基础领域改革的主要因素。国内外基础领域的发展进程证明了这一点。例如，电信技术的变化大大推动了电信行业的改革进程。但是，也应当看到，除了技术因素外，促进基础领域改革的因素还很多。以下五点因素同技术变化一道形成了我国基础领域改革的基本推动力。

5. 我国经济的持续增长和结构调整，对基础领域改革提出了迫切要求。第一，在改革中加快基础产业的发展，会明显提高交通运输、邮电通讯等产业在国民经济中的比重，改变制约我国经济持续增长的结构偏差，从而提高我国经济的国际竞争力。第二，打破基础领域垄断，形成基础领域的市场价格形成机制，对拉动消费增长有明显作用。第三，鼓励和支持民间资本、外来资本投资基础领域，并提高民间资本和外来资本在基础领域投资中的比重，不仅对打破基础领域的发展瓶颈有关键性作用，而且对拉动投资增长有直接的重要影响。

6. 市场经济条件下政府职能尤其是财政职能的转变，直接影响和促进基础领域改革。按照市场化改革进程的要求，政府改革的一个基本目标，是由经济建设型政府转向公共服务型政府。政府的主要职责是解决经济社会发展中面临的突出矛盾，创立市场经济发展的良好环境，为此，应当大幅提高义务教育、公共卫生、社会保障、劳动就业等在公共财政支出中的比例。随着政府的转型，财政主要投资于竞争性行业和基础领域的状况也要随之发生重要变化。

7. 市场化环境的形成是推动基础领域改革的重要因素。引入竞争、开放市场对基础领域提出挑战。无论是打破行政垄断，还是加快基础领域的国有企业改革，都是市场环境变化的必然结果。在重视技术变化因素的同时，更应该充分的估计和重视市场化环境对基础领域改革的推动作用。

8. 开放倒逼改革是新阶段我国改革的一个重要特点。加入WTO后，我国基础领域开放市场、促进竞争已成为越来越迫切的改革任务。改革是在不断开放的环境中进行的，改革目标的参照系统不是传统的计划经济体制，也不是国外一般的要求，而是世贸组织的各种规则。

9. 广大消费者日益增长的需求，既是基础领域改革的压力，也是基础领域改革的动力。实践证明，开放市场、引入竞争对广大消费者尤为有利。在广大消费者的动力和压力之下，国有垄断条件下基础领域产品价格高、服务质量低的问题已到了非解决不可的地步。

二、我国基础领域改革要坚持以市场化为基本取向

经济市场化是基础领域改革的基本取向。市场化环境的变化是推动基础领域改革的重要因素。无论是打破行政垄断，还是加快基础领域的国有企业改革，都是市场环境变化的必然结果。应该充分估计和重视市场化环境对基础领域改革的推动作用。

（一）应当严格界定现代市场经济条件下公共产品的范围

在现代市场经济条件下，基础领域产品是不是公共产品和准公共产品，人们有不同的看法。有专家主张基础领域的投资主体和经营主体只能是政府，根据是基础领域具有公共产品和准公共产品的基本特点。对此要作具体分析，不能够简单地把公共产品和基础领域产品划等号。

10. 对垄断行业要逐步放松或解除管制，广泛引入市场竞争机制。事实证明，过去被认为具有自然垄断特征的行业由于技术的变化、市场的变化、制度的变化，现在都开始变成了竞争性行业，或者是在行业的某些产业链上引入竞争，比如电讯行业、电力行业等。此外，无论是公共产品还是自然垄断，都是一个相对的概念，都与一定的经济技术条件和市场环境相联系。基础领域改革的总的趋势是，放松和解除管制，形成公平竞争的基本格局。我国的基础领域改革也正在发生着两个“转变”，一是由传统的自然垄断行业向广泛引入竞争机制转变；二是由政府直接投资和经营向以企业为主体转变。从发展趋势上说，基础领域的投资和经营不是政府的主要职能，政府在基础领域的主要作用是提供可靠的制度环境和良好的市场环境。

11. 就基础领域的经济属性而言，可以划分为一般产品和公益性产品。经验证明，即使是公益性产品也可以引入市场机制。第一，可以采取企业化经营和特许经营的方式。事实上，城市公共事业采用企业化经营远比政府直接经营要好得多。第二，建立新的普遍服务提供机制和补偿机制。即使是公益性产品，政府也不宜长期作为直接投资者和经营者。有效的途径是，建立基础设施产品与服务的补偿机制，由此调动各方面参与基础设施建设的积极性。政府作为基础领域投资和经营主体，必然会面临两大矛盾，一是究竟由谁来判断和检验公共产品提供的数量和质量？政府由于部门利益的介入，无法客观地评价和检验。二是基础领域会不可避免地陷入高投资、高成本，低质量、低产出的境地，从而使基础领域的供给质量和数量均低于国民经济和社会发展所需要的水平，必然损害消费者权益，损害公众利益。

12. 政府提供的公共产品应当严格地限定在市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的领域。尤其是在我国经济社会转型和体制转轨的过程中，政府提供的公共产品和公共服务应当优先解决改革发展的深层次矛盾和问题，优先解决以人为本、经济社会协调发展。长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重盈利性的经济类基础设施，而对社会保障、义务教育、公共卫生等社会类公共产品的投入长期严重不足。由于政府转型不到位，政府提供的公共产品与经济社会发展的要求有相当大的距离，以1998年中央财政支出为例，卫生、体育和社会福利事业的支出仅占当年财政总支出的1.23%，而当年的基础性投资和竞争行业的投资分别高达47.52%和40.54%。即使是2001年中央财政预算支出中，用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的1.41%。由此看来，由经济建设型政府向公共服务型政府转变，首要的条件是按照我国市场化原则和经济社会发展的要求，政府提供的公共产品应当严格地限定在市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的领域，集中财力为全社会提供基本的公共产品和有效的公共服务。

13. 基础领域一般性产品和公益性产品的划分，也不是一成不变的。随着技术、特别是信息技术和管理方式的进步，过去许多属于公益性的产品，现在有的已经细化为一般性产品和公益性产品两类。目前，在铁路改革方案中，就首先把铁路作业分为一般性（可以分散组织的）产品和公益性（必须集中组织的）产品两类。生产前者的机构包括客运公司、货运公司、客运站、货场等，生产后者的机构包括路网公司、调度公司、客车车辆公司、货车车辆公司等。

（二）特许权经营制度也要建立在市场化的基础上

14. 特许权经营方式在城市基础设施领域具有广泛的现实性。一是建立行业准入与项目特许方面的法律法规，确定和保护民间资本进入的范围。二是明确政府的权利和责任。在特许权经营中，政府是参与和支持者，在特许权项目中，政府提供部分资金、信誉和履约方面的支持等。三是分级所有，明晰产权。四是政资分开，资本运营。五是把条条政策汇总为块块政策。六是完善产权交易市场，培育市场中介。七是改善城市的投资环境。

15. 政府利用特许权经营方式，应慎重制定投资合作条款。一应该严格区分T结尾还是O结尾。T结尾经营期满，项目无偿移交政府，例如BOT。O结尾是民间资本长期拥有项目产权，例如BOO，二应该区分B打头还是T打头。B打头是指新项目由民间资本建造，例如BOT，T打头是指政府资本从项目中暂时或者永久退出，例如TOT。三应该注意投资回报率的双重制约。投资回报率达不到底线，不要盲目招商；投资回报率达到投资要求，产品价格可能过高，超过消费者承受能力。因此，对投资回报率必须测算，不能搞固定回报，如果项目回报不足，要有补偿措施。

三、加快股份制改革将成为我国基础领域改革的一项重要任务

已有的改革实践说明，在基础领域单一的国有或国有垄断是不成功的，完全的私有化也会产生多方面的问题。一条有效的途径是在基础领域全面推进股份制改革，加快发展混合所有制经济。根据基础领域不同行业的特点，保持一定的国有股比重，探索基础领域改革的“第三条道路”。从我国的现实情况来说，这方面改革的时机和条件都已成熟。

16. 要尽快地把基础领域的国有企业改革成为国有控股或参股的股份公司。一是采取多种有效形式，深化基础领域的国有企业股份制改革。对于一些盈利性的运输、通讯、能源等基础产业的国有企业普遍地进行股份制改造，实行多种形式的产权制度改革。尽快将国有独资公司改造成为股份公司，对于具备条件的企业加快改造为规范的股份公司，从多方面创造条件，尽快整体上市。二是以国有资产管理体制的改革为契机，进一步理顺基础领域大型企业与政府的关系，真正做到政企分开、政资分开。三是在加快基础领域国有企业改革中建立严格的公司治理结构，依据相关法律和规定，建立企业经理人选聘、任用和考核制度。

17. 基础领域投资市场应当对民营资本全面开放。十六届三中全会提出，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域。现实的情况是，由于准入制度的缺陷和相关政策的障碍，至今为止，我国民营资本投资基础领域的比重很小。从2000年全国各地民间资本用于交通、城建、社会发展等基础领域的投资比重来看，民营投资的比重还未达到10%。从民营经济发展的实际情况看，已初步具备了成为基础领域投资和经营主体的条件。今年我国开工的世界第一长桥——杭州湾跨海大桥总投资118亿元，其中杭州宋城集团领衔的浙江民营企业出资额达到注册资本的一半以上。这说明，民营资本进入基础领域的主要障碍，不是资本规模上的障碍，不是民营企业经营能力上的障碍，而是市场准入上的障碍，是体制性障碍。因此，应当尽快出台民营企业平等进入基础领域的法规文件。现在我们对国外资本进入基础领域，已经形成了比较规范的法律文件，但是对中国民营经济在哪些领域介入，在多大程度上介入，都还处于模糊的阶段。这种状况不改变，与外资相比，我国的民营资本有可能丧失进入基础领域的平等机遇。应明确向民间资本开放的领域。目前“除了国家明令禁止的以外”的提法太笼统，操作性不强，应该具体明确哪些领域不能开放。

18. 有效地发挥财政政策在基础领域股份制改革中的“乘数效应”。从实际情况看，以增发国债为主要内容的积极财政政策，已从防止经济下滑的短期政策，事实上演变成了投资大型基础设施建设的长期政策。大量的国债资金促进了基础领域发展和拉动国民经济增长的双重作用，但与此同时也隐含着相当大的风险。各级政府长期作为基础设施的主要投资者，既妨碍公平竞争，又容易形成投资的低效益甚至是负效益。适应于基础领域改革和发展的需要，积极财政政策也面临转型，应当由政府直接投资转向对企业投资和经营基础领域提供补偿基金。

19. 基础领域企业重组需要区分层次。英国、德国、日本、新西兰、韩国等国家公司治理方面的经验，特别是英国铁路私有化和国有化的原因、改革过程和绩效评价，对我国下一步基础领域企业改革具有借鉴意义。一般来说，基础领域企业重组是分层次的。如企业分拆，无论横拆，还是竖拆，虽然有一定的积极意义，但这种分拆只是初级的、浅层次的企业重组。深层次的企业重组，应该是打破基础领域国有企业的一统天下，吸引民营资本、外资和企业职工参股，建立各种类型的股份制企业。

20.国有经济在基础领域的大中型企业应当淡化绝对控股，注重发展相对控股。对于基础领域的国有企业来说，国家是绝对控股还是相对控股，需要给予重新认识，并不是政府的控股程度越高越好。研究数据说明，相对控股的国有企业的效益要远远高于绝对控股的企业。

四、政府改革应与基础领域改革同步进行

如何正确而有效地发挥政府在基础领域改革发展中的作用，事关基础领域改革的成败。当前，基础领域改革的各方面矛盾和问题，大都与政府的职能定位有关。从这个意义上说，我国基础领域改革的实质是政府改革，政府改革不到位，基础领域改革难以推进。改革的方向应当按照十六届三中全会提出的，政府经济管理职能要转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。

21. 我国基础领域改革面临着制度创新和加快发展的双重目标。从现实的矛盾和问题出发，政府应当确立和把握好以改革促发展的基本思路。前些年的改革，在一定程度上着眼于“发展”，解决供给瓶颈问题。下一步的改革，要着眼于解决发展的制度障碍问题。在市场准入、国有企业改革、产品和服务定价、独立监管机构的设立等方面，都要按照开放市场，引入竞争的基本要求，打破制度性障碍，以制度创新促进发展，进而增强我国基础领域产业的国际竞争力。

当前，基础领域改革的关键是要打破政企合一的体制性障碍。在基础领域的改革和发展中，政企合一的体制已经成为基础领域各产业进一步发展的严重障碍，邮政、铁路等产业体制障碍表现的尤其明显。尽管从邮政行业的经济社会效益情况看，完全按市场化方式进行改革，其时机还没有成熟。但基础领域实行政企分开的关键是打破政企合一所形成的垄断利益格局，重新调整各部门之间、部门和地方之间的利益关系。在这方面，特别需要政府进行通盘考虑。

22. 要加强基础领域的中长期综合规划。由于政企不分的体制局限，我国基础领域发展的中长期规划容易受到部门利益和企业利益的制约，并形成了重视具体项目而忽视总体和中长期规划的倾向。基于对基础领域产品和服务公益性、安全性的考虑，在推进基础领域改革的同时，政府要积极发挥规划引导作用，要把基础领域的价格确定权等职能转给相应的监管机构，以有利于发挥政府宏观调控职能。为了加强对我国交通运输业的综合规划，建议国家成立运输部，统一公路、铁路、民航、水运等中长期发展规划。

23. 体现公众利益是政府在基础领域的本质作用。政府在基础领域改革中，要树立以人为本的观念，尊重各种社会主体，尊重广大消费者，大力削减官本位的传统思想。政府不应该体现部门利益，不能体现基础领域企业利益，而应该体现公众的利益，代表广大人民群众，体现消费者的利益。为了公众利益，政府应该超越和驾驭利益集团。

24. 基础领域中政府机构的设置是政、监、资、企四者分开的过程。在基础领域政府有四大行为主体：行政机关（政）、事业单位（监）、特殊法人（资）和国有企业（企）。与此相应，目前，在基础领域我国政府的机构设置有四种类型：一是政、监、资、企合一型——代表行业是铁路和邮政。二是政企、政资分开，政监合一型，有政府主管部门，代表行业是电信和民航。三是政企、政资分开，政监合一型，但没有政府主管部门，代表行业是石油。四是政、监、资、企四者分开型，代表行业是电力。下一步基础领域改革在一定意义上说，其实就是政、监、资、企这四者分开的过程。

25. 尽快出台《竞争法》和《反垄断法》等法律。《反不正当竞争法》已经不适应市场经济进一步发展的需要，制定《竞争法》及其相关法律，在基础领域开放市场方面具有不可替代的重要意义。建议尽早制定《竞争法》和《反垄断法》，其内容包括价格自由和价格控制，市场准入和退出条件，消除企业间歧视，财政税收政策，私下协议，地方保护主义，市场信息等。与此同时，要解决政府的诚信问题。

五、基础领域市场开放的有效监管

国内外的实践都表明，这是基础领域改革的焦点。基础领域需要监管是不容置疑的。但监管不是万能的。除了监管之外，政府还有许多其它事情要做。监管不能代替政府的行政管理，关键是明确两者之间的分工。

26. 对基础领域的监管本质上不是政府监管，而是社会监管。独立的监管机构是相对较好的制度安排，并有以下特征：独立规制有以下基本特征：一是法律对规制机构授权。二是规制机构在机构设置上独立于行政部门，实行自治管理。三是规制者由多方任命（如政府与议会共同任命）。四是规制者实行固定任期。五是建立职业标准和有吸引力的薪酬标准。六是设立稳定的经费来源（如通过行业收费，而不是政府预算拨款）。发达国家的独立规制一般都基本包括了以上特点，设立相对独立的规制机构，建立相关的机制，包括程序、监督制衡等。在某种意义上说，独立规制不是政府监管，而是一种社会监管。

由于涉及到基础领域产品安全、环保和反托拉斯等问题，监管机构往往与政府机构存在合作关系。但是，两者有分工。政府部门负责政策制订，如公共投资、私有化改革、税收、补贴、产业重组、政府间关系等；监管机构负责技术决策，存在共识的包括：资费规则调整、标准细化、政策法规的执行监督、争端解决、违规处罚。如果法律对执照颁发的标准和程序有明确规定，适于将执行职能交给规制机构。但是取消执照的处罚权一般由政府决策。独立规制的范围一般限定于与自然垄断或准自然垄断相关问题。

27. 应选择相对综合的监管机构设置模式。国外的监管模式主要有三种：一是单行业模式，即在电力、燃气、电信、供水等行业单独建立规制机构。如英国。二是部门综合模式，即将相关的行业综合到一个部门中，如按能源、交通分别设立规制机构。加拿大、哥伦比亚等国是该模式。三是跨部门模式，即建立跨部门的规制机构，如美国各州的公用事业委员会。

从我国的情况出发，为提高效率，精简机构，应按行业单独设立电力、铁路等监管委员会，然后，再合并为大领域的监管委员会。具体建议是：第一，成立电信监管委员会，对信息产业部的电信监管职能和广电总局对广播电视的监管职能归口统一监管。第二，在铁道部体制改革的基础上，设立铁路监管委员会，履行对铁路行业的监管职能，然后过渡到运输监管委员会。第三，在电力监管委员会的基础上，成立国家能源监管委员会，统一负责监管电力、石油、天然气等各种能源行业。

28. 要努力创造监管的基本条件。目前，我国大多数基础领域的产业重组还没有完成，基础领域的改革还有很长的路要走。独立监管虽然是一种相对较好的制度安排。但是，它的创建也必须具备以下三个基本条件：一是法律基础。二是建立必要的监督和制衡机制。规制机构如果没有强大的监督和制衡机制，可能成为腐败的温床。三是特殊的人事制度。该条件目前也很难满足。独立的监管机制割断了监管机构与行政部门的联系，但是，并不能解决合理监管问题。真正发挥实质作用的还是监管机构和监管活动本身的制度安排。

我国基础领域的监管规则和体制应考虑以下五项内容：一是建立政监相对独立的监管机构。二是以法规为基础建立规制体系。在立法滞后的情况下，可以先设立行政性条例。三是赋予监管机构必要的权力和资源。这是规制机构实行独立规制的基本条件。四是建立公开透明的决策程序。为利益相关者提供发表意见的机会，公开公布决策结果以及详细的理由，并为受屈方提供申诉的渠道。重要的决策还要经过专家咨询，让有关各方充分了解决策带来的后果。五是建立必要的制衡机制。监管机构适宜设在政策主管部门之下，由政策主管部门对规制机构实现监督制衡，二者之间的职能划分和制衡机制的设计应当科学合理。