中国特色城镇化与劳动保障——劳动和社会保障部副部长王东进在“中国特色城镇化论坛”上的讲话

党的十六大明确提出，为全面建设小康社会，必须逐步提高我国城镇化水平，走“大中小城市和小城镇协调发展的有中国特色的城镇化道路”。这个决策体现了“三个代表”的要求，符合中国国情和中国城镇建设的规律，表达了人民的意愿，有利于我国经济社会特别是劳动和社会保障事业全面、协调、可持续发展。

一、加快城镇化建设，给劳动和社会保障事业的发展带来新的机遇和挑战

走有中国特色的城镇化道路，是建设小康社会的必然选择，直接关系到劳动就业、劳动关系和社会保障的改革与发展。就城镇而言，无论是兴起于工，还是繁荣于商，或是扬名于文化，都是人们生产、生活的载体，是就业、工商、科教、文化、消费等活动之所在，同时，也是城镇劳动者参加和享受社会保障的平台。

城镇化建设步伐加快，引起城乡经济格局的深刻变化，给城乡就业带来新的机遇。1992年至2002年的10年间，我国城镇从业人员的比重由27%提高到33.6%，上升了6.6个百分点；乡镇企业从业人员达1.3亿人，进入城镇就业的农村劳动力将近1亿，农村劳动力向非农产业和城镇转移的数量增大，速度加快，拓宽了农村劳动力转移就业和增加收入的渠道，改变着城乡就业结构，同时，也给改善城镇就业环境、提高劳动者素质、减轻失业压力以及城乡就业统筹协调带来严峻挑战。

随着劳动力市场的发展，市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用日益发挥出来，城镇就业的流动性、灵活性越来越明显，增强了劳动力市场的活力。由于就业形式、工作时间、分配方式趋于多样化，劳动关系的复杂性、不确定性增大，劳动争议数量上升，给劳动关系调整、保障劳动者合法权益、维护社会稳定带来严峻挑战。

在社会保障方面，随着城镇经济活动人口的增加，社会保险覆盖面扩大，基金来源拓宽，社会化管理体系逐步形成。到2003年6月，全国城镇职工参加基本养老保险的人数已超过1.5亿，参加基本医疗保险和失业保险的人数分别超过1亿。城镇化进程的加快，为进一步完善社会保障制度提供了前所未有的机遇。同时，我们也面临着如何进一步拓宽农村劳动力转移途径和解决灵活就业人群的社会保障问题、化解人口老龄化和失业增加可能带来的社会保险支付风险以及城乡社会保障协调发展等问题的严峻挑战。

二、在城镇化进程中实现城乡统筹就业

就业是民生之本。在加快城镇化的进程中，必须把就业摆在特别重要的战略位置，给予高度重视。从现在起到2020年，将是我国城镇化步伐加快、城乡经济结构和就业结构迅速变动的关键时期。与建设小康社会同步，随着城镇化率的提高，到2020年，我国城镇从业人员比重预计将达到50%左右，总体上实现城乡就业比较充分的目标。

实现上述目标，必须按照十六大精神和全国再就业工作会议的要求，正确处理城乡经济发展与促进就业的关系，实施积极的就业政策，多渠道开发城镇就业岗位，进一步完善劳动力市场机制和就业服务体系，大力加强人力资源能力建设，统筹城乡就业，走出一条既能保证经济持续快速健康发展，又能充分促进就业的路子。

（一）确立经济增长和促进就业并重的发展战略，把就业作为经济社会协调发展的重要目标，实现经济发展与就业增长的良性互动

充分就业是社会稳定、经济发展的基础。解决就业问题的根本途径是发展经济。在加快城镇化建设的进程中，始终坚持经济增长和促进就业并重的发展战略是十分必要的。要充分发挥城镇经济关联度高、辐射性强、吸纳就业潜力大的优势，保持较快的经济增长速度，增强经济发展对就业的拉动作用。调整经济结构和产业结构既要考虑经济增长、技术进步的需要，又要考虑扩大就业的需要。在增强国有经济控制力的同时，继续大力发展多种所有制经济；在产业升级提高科技含量的同时，继续大力发展劳动密集型产业；在培育一批有国际竞争力的大企业集团的同时，继续大力发展中小企业。更加充分地发挥多种所有制经济、劳动密集型产业和中小企业吸纳就业的重要作用。城镇第三产业发展有着巨大的潜力，在提高第一产业效率、巩固和发展第二产业的同时，积极鼓励发展第三产业，使第三产业成为城镇扩大就业的主要领域。通过经济结构和产业结构调整与就业结构改善的协调推进，实现经济发展与扩大就业双赢的目标。

（二）坚持经济社会协调发展、统筹兼顾城乡就业的方针，妥善解决城镇就业问题，引导农村富余劳动力按需有序地向非农产业和城镇转移

城镇化，在一定意义上是在经济社会发展的基础上，人口的城镇化和劳动就业的城镇化。世界上多数国家工业化过程中就业结构的变化规律表明，当工业化基本实现时（人均GDP约2800美元），三次产业就业比重约为24：33：43。2000年，我国人均GDP约为800美元，三次产业就业比重约为51：22.5：26.5。到2020年，我国人均GDP再翻两番，达到3200美元，三次产业就业比重有可能达到29：26：45。

建设有中国特色社会主义现代化，必然要走“大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化道路，必然要实现农村劳动力向城镇转移就业。农村劳动力向城镇转移过程中流向、流量和流速，与城镇经济社会发展的规划，城镇化的规模和进度密切相关，同时，受农村经济发展水平特别是粮食供给的制约，预计到2020年，城乡劳动者的比例约可达到1：1。农村劳动生产率明显提高，城镇就业比重明显上升，这个趋势不可逆转。

为了实现城乡统筹就业，要在做好城镇新增劳动力就业工作，妥善解决国有企业下岗职工再就业问题的同时，尽快消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村富余劳动力按需有序地向非农产业和城镇转移。对进城务工经商的农民，要坚持“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，切实维护进城务工人员的合法权益。要妥善解决失地农民的就业和生活问题。要让转移到城镇就业的劳动者和他们的家人能够逐步融入城镇，使他们进得来、干得成、留得下，真正成为城镇居民。

（三）健全市场就业机制，完善就业服务体系，推行灵活多样的就业形式，鼓励劳动者自主创业和就业

要加快培育和发展劳动力市场，进一步健全以劳动者自主就业为主导、以市场调节就业为基础、以政府促进就业为动力的市场就业机制。规范用人单位用人行为和劳动力市场秩序，消除就业歧视，保障劳动者平等就业的权利。全面加强政府公共就业服务体系建设，以信息化带动就业服务现代化，普遍建立城镇社区就业服务平台。加大就业资金投入，并将此项投入列入预算经常性项目，随财政收入增加而增加。

随着社会主义市场经济的发展，生产、流通、交换、消费形式日益多样化，劳动就业也日益呈现出多样化趋势。一个人终身固定在一个单位从事一种工作的就业方式被打破了，各种灵活就业方式涌现出来。城镇就业要顺应就业和用工需求多样化的趋势，积极促进灵活就业的发展，努力改善创业环境和就业条件，开启各种有利于促进就业的门路，挖掘一切可以创造财富的劳动岗位，鼓励劳动者自主创业、就业。

（四）把人力资源能力建设作为一项基本国策，大力发展职业教育和培训事业，提高劳动者素质，建设人力资源强国

人力资源是经济社会发展的第一资源。胡锦涛同志在今年8月召开的全国再就业工作座谈会上提出：“大力加强人力资源能力建设，是使我国从人口大国转变为人力资源强国的根本途径。”江泽民同志在庆祝建党80周年大会上的讲话中明确指出：“不断提高工人、农民、知识分子和其他劳动群众以及全体人民的思想道德素质和科学文化素质，不断提高他们的劳动技能和创造才能，充分发挥他们的积极性、主动性、创造性，始终是我们党代表中国先进生产力发展要求必须履行的第一要务。”这是把马克思主义同当代中国实际紧密结合的科学论断，是我们进一步做好人力资源开发利用和就业工作的强大精神动力。

当今世界，科技进步日新月异，技术更新速度加快，一些传统的职业和劳动岗位消失了，新技术、新职业层出不穷。无论从经济技术进步的角度，还是从人的全面发展的角度来看，大力发展教育和职业培训事业，建立学习型社会，对于促进经济发展和扩大就业，都有着重大的现实意义和深远的战略意义。

在城镇化建设进程中，务必要把人力资源能力建设放在突出重要的地位，充分发挥城镇教育培训资源相对集中的优势，把加强基础教育和职业教育有机地结合起来，坚持学历证书和职业资格证书制度并重的方针，注重实践能力的培养，不断提高劳动者的创业、就业能力和职业道德水平，把城镇建设成为培养各类人才的基地，成为人民终身学习的社区。同时，还要重视对农民的基础教育和各类实用专业技能培训，以适应农村经济结构调整和农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的需要。

三、在城镇化进程中保持相对稳定和谐的劳动关系

随着城镇流动人口和灵活就业人员的增多，劳动力市场日趋活跃，同时，也给劳动关系调整带来严峻挑战。计划经济体制下的“计划就业-标准工资-终身保险”一体化的格局已被打破，“市场就业-效益工资-社会保险”的新格局已基本形成。劳动力在不同地区、行业和不同经济类型的用人单位之间流动，工作场所、劳动时间和收入分配更具灵活性，劳动关系呈现多元化、复杂化的趋势。如何在这种新的形势下维持劳动关系的稳定和谐，是城镇劳动管理面临的一个新课题。

（一）以“三个代表”重要思想为指导，适应结构调整和经济社会发展的需要，建立健全三方协调劳动关系机制

2001年8月，在中央领导同志的高度重视和具体指导下，劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会、企业家协会，在北京召开了国家协调劳动关系三方会议第一次会议，从此，国家一级协调劳动关系三方机制正式建立。两年多来，三方机制组织建设取得突破性进展。目前，全国已普遍建立了省一级三方机制组织，有十多个省级地方已经或正在逐步将三方机制向市（地）、县（区）、乡镇、街道延伸。三方机制的建立，初步实现了建立适应我国社会主义市场经济要求的劳动关系调整的目标，促进了劳动关系“主体协商、三方指导、政府调控、依法规范”格局的逐步形成，为多渠道、多方式协调劳动关系奠定了基础。

在建立组织的同时，要抓规范，加强三方机制制度建设；抓协调，发挥三方机制作用；抓难点，三方合力维护稳定。

（三）以促进就业和再就业为重点，以建立顺畅高效的协调机制为基础，以促进劳动关系和谐稳定为目标，以完善法律法规为保障，做好劳动关系协调工作。

1．适应经济结构调整和国有企业改革的需要，做好国有企业劳动关系处理工作

在经济结构调整和国有企业改革不断深化的过程中，由企业改制、关闭破产等引起职工下岗、失业等问题，直接关系到广大职工的切身利益。妥善处理这一过程中的劳动关系问题，不仅有利于结构调整和企业改革，也是切实维护职工合法权益和维护社会稳定的必然要求。关键是要把中央、国务院既定的政策措施贯彻落实到位，把工作做到基层，把应得的利益送达到每一个下岗职工和失业人员，不使矛盾激化，尽量避免大规模群体事件发生。

2．以促进就业和再就业为重点，做好劳动关系协调工作

增加就业，减少失业，本身就是劳动关系协调工作的重要内容之一，当前就业工作中最突出的问题是下岗失业人员的再就业。因此，劳动关系协调工作的紧迫任务是，针对就业形式的变化，加强与之相应的劳动关系调整方式研究，妥善处理不断变化的劳动关系，进一步推动多种就业形式健康发展。

3．深化分配制度改革，理顺收入分配关系

深化分配制度改革，直接关系到职工群众的切身利益，关系到充分调动和保护职工群众的积极性和创造性，对于化解矛盾，维护改革、发展、稳定大局具有十分重要的意义。协调劳动关系要围绕工资分配理论政策研究，指导改革沿着正确方向前进；要坚持以市场调节为取向，大力推行工资集体协商，切实保障职工参与工资分配管理的权利；要建立市场经济条件下保障职工工资分配利益的新机制，严厉查处恶意克扣、拖欠职工工资的行为。

4．适应维护社会稳定的需要，努力探索建立突发劳动关系事件协调处理机制

在逐步完善常规劳动关系处理体制、工作程序和提高办事效率的基础上，努力探索对突发事件劳动关系应急处理协调机制。诸如各种灾害、流行疾病、政策失误等引起的劳动关系问题，具有很强的突发性，处理不及时或处理不当，就会引发局部的甚至大规模社会动荡，直接影响生产和群众生活。今年，突如其来的“非典”给我们敲响了警钟。在城镇化建设中，一定要建立有效的对突发事件包括突发事件劳动关系的处理机制，以维护城镇经济社会秩序的稳定。

四、在城镇化进程中不断完善社会保障体系

一个好的社会保障制度，应当具备广泛覆盖、财政平衡、管理有效这样三个基本特征。社会保险制度只有实现广泛覆盖，才能实现社会公平；只有保持财政平衡，才能持续发展；只有实施有效管理，才能稳健运行。这样的社会保障制度才能保持持久的生命力和有效性，才能保持社会稳定，才能促进经济社会的可持续发展。随着城镇化进程的加快，社会保障的覆盖面也将进一步扩大，社会化服务体系将进一步健全。

    （一） 立足国情，逐步扩大社会保障的覆盖面

    要实现社会保障广泛覆盖，必须考虑多种因素的影响，要坚持

    从我国国情出发，要与经济发展水平和经济实力相适应，要考虑人民的实际承受能力，还要看管理效率和技术支撑条件，等等。正是考虑到以上因素的影响，从人口众多、经济发展水平还不高的国情出发，我国的社会保障制度改革采取了低水平进入，逐步扩大覆盖范围的做法，实践证明是正确的。经过20多年的改革开放，我国初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度基本框架。基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度建设取得重大进展。围绕国有企业改革，我们实施了“两个确保”，建立了三条保障线制度，维护了社会稳定，为改革和发展创造了良好的条件。当前，社会保障制度改革仍在继续深化，正朝着建立健全“独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系”的目标前进。

我国已进入全面建设小康社会的新的发展阶段，比较健全的社会保障制度是小康社会的重要标志之一。在不断健全和完善社会保障制度体系的进程中，逐步扩大社会保险覆盖范围绝不仅仅是工作层面的要求，更是从战略高度作出的一种制度安排。

逐步扩大社会保险的覆盖范围，是城镇化建设面临的重大课题。在城镇，许多灵活就业者和进成务工人员还没有参加基本养老保险、基本医疗保险和失业保险；工伤保险和生育保险覆盖范围还较小；农民的养老保险和医疗保险还处在初步探索、试验阶段。在扩大社会保险覆盖面方面，我们还有很长的路要走，任务十分艰巨。当前，要进一步完善城镇基本养老保险和基本医疗保险制度，积极推动扩大覆盖范围的工作，要把灵活就业者和进城务工人员逐步纳入社会保险的范围。认真贯彻《工伤保险条例》，全面推进工伤保险。通过不断深化改革，逐步完善制度体系，最终要建立起与小康社会相适应的覆盖城乡所有劳动者的完善的社会保障制度体系，保障城乡居民老有所养、病有所医、困有所扶、残有所助。

    （二） 未雨绸缪，从制度上保持社会保险基金平衡

基金收支出平衡是社会保险制度得以稳健运行和可持续发展的重要基础。在城镇化进程中，不失时机地扩大社会保险覆盖范围，可增加参保人数，拓宽基金收入来源；但同时也增大了享受社会保险人员的基数。在实行统帐结合的养老保险制度模式的情况下，长期用个人帐户积累弥补老人养老金支付的不足是不行的。要解决寅吃卯粮的问题，必须建立一套有效的保持社会保险基金收支平衡的运行机制。国际经济和我国实践都证明，实行基本保险、多种补充保险、个人储蓄保险相结合，政府，用人单位、劳动者个人共同出资，采用安全投资方式使基金保值增值，实施社会化管理的制度，有利于实现社会保险基金平均的目标。

为了确保社会保险基金的安全，要依法加强监管，防止基金被挪用、流失。同时，要充分发挥城镇金融体系发达的优势，规范金融市场秩序，扩大社会保险基金安全投资的渠道，为社会保险基金保值增值创造有利条件。

（三） 量力而行，规避社会保险支付风险

我国目前仍处在社会主义初级阶段，刚刚解决了温饱问题，人民生活还只是低水平的小康。要建设比较殷实的小康社会，还要继续艰苦奋斗。因此，我国不可能走高福利保险的路子。目前，城镇社会保险实行低水平进入、广泛覆盖的办法是实事求是的。在今后一个时期，我们都要坚持这个办法，量力而行，确定适宜的社会保障待遇水平，建立合理的社会保障待遇随经济社会发展逐步调整的机制，使被保障人员分离经济社会发展成果。依法确定社会保险支付标准，增强支付能力，规避支付风险。

（四） 统筹协调，妥善处理城乡和国际社会保障关系

我国城乡社会保障一直实行双轨运行，在处理国际社会保障关系方面也还存在一些亟待研究解决的矛盾和问题，随着改革开放的进一步深化，城镇化和经济全球化步伐加快，社会保障的城乡关系和国际关系问题都已摆到面前。如何处理好两个接轨的问题，是当前社会保障制度改革和体系完善的重大课题。

1． 统筹协调城乡社会保障关系

以养老保险和医疗保险为例，目前，我国城镇实行统帐结合的制度，农村在探索养老保险试点时实行的是个人帐户完全积累制度，在医疗方面实行合作医疗制度。近几年，一些经济较发达地区，如江、浙、沪开始探索养老保险城乡统筹办法。但绝大部分地区仍实行城乡有别的双轨制，农村转移劳动力难以融入城镇社会保障体系。一亿多乡镇企业职工多数没有参加社会保险。要加快城镇化建设步伐，没有社会保障作依托，就难以巩固从农村转移到城镇就业人口。因此，要抓紧研究城镇化进程中城乡社会保障关系协调问题。对于转移到城镇就业的农村劳动力，无论何种单位招用，都必须为他们提供工伤保险。同时，可否考虑采取过渡措施，用低门槛和可选择的标准，组织他们加入基本养老保险和基本医疗保险。在农村已参加养老保险的，其个人帐户保留，在城镇不再建立个人帐户。待他们在城镇定居后，采取适当方式将原个人帐户转入城镇，纳入城镇社会保障体系中。对于因城镇建设用地而失去承包土地的农民，可否采用以土地换保障的方式加入社会保障？等等。总之，要有一套切实可行的制度、政策、措施，保障城乡劳动者的合法权益，为城镇化建设创造良好的社会环境和必要条件。

2． 妥善处理国际社会保障关系

我国加入世界贸易组织后，我们更深地融入到世界经济体系中。资本、技术、商品、服务和劳动力的国际流动迅速增长。中国人到国外就业和外国人到中国就业的数量都增加了。由于各国社会保障法律制度的差异，在现实中不可避免地存在着社会保障的国际矛盾，已经出现了因无保障或被要求重复保障带来的国际争议。为了避免社会保障矛盾影响双边经贸关系，促进国际交流与合作健康发展，我国分别与德国和韩国签署了相关社会保险合作协议，以便协调我国与德、韩两国公民在社会保险方面的利益关系。今后，我们还要与其他国家建立类似的协议。在推进城镇化的过程中，务必要处理好这方面的关系，这也是创造走出去、请进来的有利环境的重要措施。有些地方以提供宽松投资环境为由，对不遵守中国社会保障法律制度的外商投资企业采取姑息态度，或以保持低劳动成本为借口，忽视外派劳务人员参加社会保险问题，这些都是错误的和短视的，必须予以纠正。

五、在城镇化进程中加强劳动法制建设

城镇化的过程，理应是劳动保障事业不断发展进步的过程，也应当是劳动保障法制建设不断健全完善的过程。我国劳动法制建设正面临着社会主义市场经济体制逐步健全、城镇化进程加快、劳动保障制度改革和事业迅速发展的有利时机。以劳动法为基础的、与社会主义市场经济体制相适应的劳动保障法律法规体系框架初步形成。随着城镇化进程不断向前推进，新情况、新问题、新矛盾、新经验层出不穷，在许多方面需要制定新的法律规范，把那些被实践证明是正确的改革经验和政策措施，用法律的形式确定下来；同时，对已有的法律法规也要根据变化了的情况适时进行必要的修订；对已不适应改革和事业发展要求的法规、规章，要及时清理，该修改的修改，该废除的废除。当前，加强劳动保障法制的重点应放在促进就业、协调劳动关系、完善社会保险、人力资源能力建设和劳动保障执法监督检查等几个方面。既要逐步完善实体法，又要逐步健全程序法，更要强化劳动保障监察，真正做到发展劳动保障事业有法可依，科学管理有章可循。

城镇化建设将是我国现代化建设进程中一项浩大宏伟的历史性工程，劳动保障事业将在有中国特色城镇化进程中不断发展壮大，并为城镇化建设的顺利推进提供不可或缺的支撑和保障。