农村公共事业现状调查与思考——对海南省儋州市4个乡镇的调查

2003年7月1-3日，中国（海南）改革发展研究院组成“农村公共事业现状调查小组”，在执行院长迟福林教授的带领下，在儋州市农业局的协助下，对儋州市四个乡镇：和庆镇、雅星镇、光村镇、白马井镇的农村公共事业现状进行了调查。中改院农村公共事业现状调查小组成员在两天半的时间里走访了6个村（道尧村、新村、通共村、新让村、榕妙水村、寨基村）10多家农户；并在7月底到8月中旬期间在儋州市农业局的协助下，对80户农户进行了抽样问卷调查，收回有效问卷64份，涉及64户农户362口人。本次调查分别对农村人口受教育现状、农村公共卫生医疗体系、社会保障现状，以及农村基础设施建设现状等进行了了解。本报告试图在对问卷情况和个别案例分析的基础上，思考农村公共事业与农民社会权益保护的现状与存在的问题。

一、关于农村义务教育

（一）农村学龄孩子入学率较高，但农村主要劳动力受教育程度普遍偏低

对64户农户的问卷调查表明：96%的农村学龄孩子（7-18岁）都享有了受教育的权利；另外4%的农村学龄孩子中途辍学或完全没有接受教育。对农村家庭中的主要劳动力受教育程度的调查表明，93.5%的劳动力都不同程度接受过文化教育，但程度普遍偏低：大部分只有小学文化程度（78.3%），中学程度和高中程度分别只占7.2%和5.8%，受访家庭中只有2.2%的劳动力具有中专以上文化程度，而且这一小部分人基本上已离开农村到城镇从事非农产业，尚有6.5%的劳动力完全没有接受过教育（见表1，2，3）。

（二）农民承担了义务教育的主要责任

根据儋州市白马井镇政府提供的数据，我们发现，农民实际上承担了义务教育的大部分责任。2002年白马井镇全镇义务教育事业费支出总额大约为777.7万元，其中来自县级财政占34.6％，来自乡镇一级政府占2.5%，62.9%的教育费用由农民直接负担（见表4）。来自省级以上的财政专款几乎没有。由于乡财政用于农村义务教育的拨款大部分来自农民交纳的税费，可以说，超过65%的义务教育的重担压在了农民身上。

说明：（1）义务教育事业费包括：教师工资、学区经费等。（2）农民负担义务教育费用为估计数：2002年白马井镇共有小学生6787人，中学生（白马井镇不设高中部）1874人，学杂费按小学生500元/年，中学生按800元/年计算。

（三）教育费用名目繁多，农民教育负担重是农村9年义务教育难以实现的主要原因

我们在调查中发现，中小学教育费用名目之多让人瞠目，包括：学杂费、课本费、建校费、教育附加费、校服费、班会费、考试费、电脑费，此外，还有作业本费和语焉不详的“代收费”等。对64户农户的问卷调查表明，户均每年教育负担高达2294.8元，家中有孩子读大学的家庭年教育负担多达上万元，人均教育负担405.7元，这对人均年纯收入只有2000-3000元的农村家庭来说，无疑是一个很大的负担（见表5）。

（注：2001年儋州市农民人均纯收入3365元（《2002海南年鉴》），2002年海南省农民人均纯收入2420元（国家统计局官方网站）

在回答“孩子没有完成9年义务教育的原因”中，89.1%的农户是因为“负担不起”，10.9%是因为“孩子读不下去，不愿意读”（见表6）。

个案1

老苏是白马井镇寨基村的村干部，与别的村民不同，他每个月有85元的工资收入（他说，别的村民从事打渔等行业收入更高）。老苏一家5口，夫人在镇政府做清洁工，每月有300元的固定收入，大女儿在海口冷冻厂工作，每月有250元寄回家，二儿子去年初中毕业，考虑到高中费用高，上大学费用更高，报考了海南政法学校读中专，希望早点念完出来找份工作。但读中专的成本也不低：学费1300元/学期，住宿费300元/学期，教材资料费200元/学期，要念三年。和别的村民一样，孩子出外念书（考上省重点中学、中专、大学），照例要摆上几桌，名曰请亲友庆祝，实际上是集体赞助孩子的入学费用，大家早已习以为常，心照不宣。这样孩子入学的第一笔费用也就基本解决了，至于下学期的费用，到时再想办法。三女儿今年念初二，学杂费：300元/学期；校服费：80元；课本费：100元/学期；建校费：50元/年；班会费：10元/学期；考试费：5元/学期，所幸读书的地方离家近不需要住校，不用交食宿费。老苏一家希望小女儿尽快完成初中学业，出外打工，这样可以帮补哥哥的学费，家里负担也没那么重。在村里，女孩念完小学或初中就出外打工，供家里的兄弟念书是很常见的事。

二、农村医疗卫生与社会保障现状

（一）农民医疗开支主要用于小病防治和重病治疗，“有病无钱医，因病致贫”现象严重

调查显示，受访者2002年户均医疗开支为76.7元，人均开支13.6元，同我院2003年4月份在琼海与陵水两市县的调查结果（户均医疗支出：70.6元，人均支出：15.2元）相近。

如表7所示，农民医疗开支主要用于小病防治和重病治疗，73.4%的农村家庭的医疗开支主要用于发烧感冒等无须住院的小病防治；40.6%的农村家庭医疗开支用于治疗重病，包括：肺结核、严重的胃病、胆结石等；35.9%的农户把钱花在检查与预防上，但对多家农户的访问发现，这并不能说明多数农民已经改变“以治为主，预防不重要”的观念，2003年多数农民增加了检查和预防的医疗开支，主要原因是年初的SARS病毒，以及今年5、6月份儿童乙型脑炎流行引起恐慌。

值得注意的是，只有9.4%的家庭医疗主要开支用于生育，据了解，大多数的农村孕妇产前不检查，为了节省费用，到价格低廉、卫生条件差的非法诊所、甚至在家中生产，产后遗留下来的疾病严重影响了妇女的健康，和其它慢性疾病一样，不到万不得已，农民是不会到医院就医的。面对日益上涨的医疗费用，大多数农民或者延误就医小病拖成大病，或者因病致残、致贫。在回答“您村有没有发生‘有病无钱医’的现象？”时，79.7%的农户的答案是肯定的，这些“有病无钱医”的例子包括：肺结核病、胆结石、病毒性关节炎、骨髓病等。同时20.3%的农户称所在村庄没有这种现象。值得一提的是，村民们在他人陷入困境时表现出人道主义和互助精神，白马井寨基村委老坊村村民李启圣年初患了脑溢血，因无钱交纳押金被镇卫生院拒绝就医，村委会发动全村人捐款，帮他度过了难关。

个案2　农民对“家里人生病了，怎么办？”的回答

农户甲：感冒发烧就喝些自制的凉茶，所幸也没什么大病。

农户乙：哪里病得起，有个头痛脑热的，躺一两天就自己好了，再不好，到山上找点草药吃，生大病只好等死一条路，有什么好说。

农户丙：运气好花十几二十块到私人诊所打个针，吃个药就好了；运气不好到镇卫生院或市医院挂个号就几百上千，两三年的收入全没了；再惨一点，恐怕要砸锅卖铁、卖牛，这种情形也不是没有。平安就是发财啊!

农户丁：不得已要找村干部帮忙解决，向镇政府打报告才可能领到5块、10块的救济。只是要农民去求村干部打报告领救济，不到万不得已谁开得了这个口？

（二）农村医疗卫生机构凋零，公共卫生与预防保健工作薄弱，流行病尤其是儿童流行性疾病预防工作不到位

过去形成的县乡村三级医疗网已经不复存在，除了县一级的医疗机构仍比较全，包括医院、诊所、卫生院和防疫站，乡和村这两级的医疗体系是极为不健全的，尤其是村一级的网底实际上已经破了。在我们访问的6个乡村中，只有雅星镇通共村委会中有一个“合作医疗所”，但是绝不是真正意义上的“合作医疗所”，该医疗所目前只有一位亦医亦农的赤脚医生，一个没有受过正规护理训练的护士。众多的农村地区，村医疗卫生机构基本上处于凋零状态，寥寥无几的农村卫生机构服务质量不高，也不可能提供公共卫生和预防保健等服务，镇卫生院的预防触角又难以到达边远的山村，这使得流行性疾病在边远山村肆虐。

调查表明，23.4%的农村家庭的孩子免费获得了疫苗接种；75%的农村家庭自费给孩子接种疫苗；尚有1.6%的孩子没有接种疫苗（见表8）。

尽管大多数的家庭都自费给孩子接种了疫苗，但乡村儿童疾病预防还是相当薄弱的。据了解，每年的5-10月，是海南省乙脑流行期，其中5月中下旬至6月上中旬为第一个流行高峰期，9-10月进入雨季，蚊子容易孳生繁殖，是第二个流行高峰期。截至今年6月24日，海南省共发生12例乙脑病例，其中死亡1例，患者最小的2岁多，年龄最大的也才10岁，八成为5-10岁之间。全部患者皆没有接种过乙脑疫苗，发病的儿童都生活在经济水平较低、卫生环境较差的农村地区，有的甚至在人畜禽共居的环境下生活（《海南日报》2003年6月25日）。

按规定，从出生到年满10岁，每个孩子必须注射7种疫苗，分别是卡介苗、脊髓灰质炎活疫苗、百白破混合制剂、麻疹活疫苗、乙脑疫苗、乙肝疫苗、风疹疫苗。前四种属有偿接种，费用共55元；乙脑灭活疫苗前后需打5针，共15元；乙肝疫苗4针，共19元；风疹疫苗15元。加起来，一个孩子光接种计划免疫范围内的疫苗就要104元，对普遍低收入的农村地区这是一笔不小的开支。

本属政府管辖范围的预防保健，目前也进入了市场。如小儿麻痹预防疫苗，应该由国家支付疫苗的购买费和注射费，但是据调查，不少乡镇的村医都帮助县卫生院收取注射费和疫苗购买费。另外，流脑、甲肝、流感、狂犬病作为特殊的医疗服务，注射费用均未列入国家支付，甲肝的疫苗购买费也由个人支付。

（三）农村合作医疗体系崩溃，农民缺乏分担医疗费用的保险机制

在上个世纪60年代中期，中国农村曾广泛地实行合作医疗制度，形成了集预防、医疗、保健功能于一身的三级（县、乡、村）卫生服务网络。世界银行和世界卫生组织曾把中国的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。改革以前，有85%的农民参加了合作医疗，但20世纪80年代以后，合作医疗大面积滑坡。现在只有10%的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。在我们所调查的乡村里，农村合作医疗体系完全崩溃，广大农民缺乏基本的医疗保障，缺乏分担医疗费用的保险机制，基本上处于自费医疗的状态。

（四）农村社会保障机制缺位，政府救济有限

调查中，93.8%的农户从未享受过政府提供的任何社会保障，只有4.7%的农户表示曾获得政府救济，1.5%的农户获得自然灾害救济（见表10）。而且款项非常少，少则3-5元，多则几十元。获得救济的农户甚至不确切知道这算是优抚还是最低生活保障。税费改革以前，农民上缴的乡统筹有15%用于解决五保户、优抚、退伍兵等。税改后，取消了乡统筹村提留，尽管理论上有20%的农业附加税来替代乡统筹村提留在农村公益事业中的作用，农村社会保障机制缺位已经成为事实存在的难题。

个案3　小卢的故事

小卢今年30岁出头，看起来憔悴得象个小老头，但村长说他现在日子好过多了，因为年初娶了个40多岁的边远山村的寡妇。雅星镇通共村是一个少数民族村落，靠山吃山，橡胶和甘蔗是这里的农民收入的主要来源，年人均纯收入有2400-2500元。小卢一家是村里最穷的困难户：母亲瘫痪卧床多年，父亲因故失去了一条腿，小卢从小体弱多病。分田到户以前，有生产队、村集体的照顾，有合作医疗制度，穷是穷点儿，但小卢一家和其他村民一样，温饱没有问题。实行家庭承包责任制后，大家各干各的，村集体经济几乎完全瓦解，对小卢家这样的困难户，应该如何解决，镇政府没有个办法，村委会也无计可施。在农村不种田没有别的活路，种2亩地没有2、3个人种不起来，小卢的父亲心一横把腿拴在木桩上下地耕作，父子俩总算勉强撑起了一头家。通共村人少地多，尤其是荒地多，很多村民通过开荒种甘蔗改善了生活，住上了瓦房。只有小卢一家仍然住在茅草房中，种的地勉强糊口。开荒？力不从心。讨媳妇更是难上加难。结果是，日子愈过愈穷。村长说，象小卢这样的困难户，是够条件申请政府救济的。但是，报告打到镇政府，政府推到民政处，民政处又推回村委会。推到后来，民政处勉强同意给予救济。其实每个月也就3、5元，而且并非每个月都能领到。小卢一家仍然住在刮风下雨就打颤的茅草房中，父亲仍是把腿拴在木桩上下地。不同的是家里多了个媳妇，总算多了线希望。小卢不能理解的是，都说农村改革把农民从无效率的人民公社和大锅饭中解放了出来，为什么他家的日子反倒不如人民公社时期。

个案4　老杨的故事

老杨将近60岁了，他原来是光村镇榕妙水村委的支部书记，任支部书记时每月有54元的补贴，不做很多年了，如今没有任何收入。因为与承包地的老板相识，得到给人看地的差事，但老板没说给多少工钱、什么时候给，也许到年底会知道。老杨一家6口人：老夫妇俩，一个女儿，三个儿子（另外两个年长的儿子结婚分家了，不算在内）。最小的儿子和女儿在那大镇（儋州市政府所在地）打工，每月工资300多元，只能勉强解决他们自己的生活，家里也不指望他们给家里钱。他们很少回家，路费也是一笔花销。另外两个儿子都30多岁了，因为太穷讨不到媳妇，整天没精打采、游手好闲。（“没有钱，怎么讨媳妇？”这句话老杨反复了3遍，似乎这是自己的错。）1996年以前，全家有18亩地，后来因为当地滥砍乱伐造成水土流失，耕地给沙埋掉了大部分。分家分了一些给2个大儿子，现在全家只有1亩多地（水田+旱地），旱地种地瓜，用来吃、喂猪、酿酒，种花生（“炒菜才有点油，”老杨说。），种的水稻不够全家口粮。养了一口猪，这样才有一些现金收入，买生活必需品。让人吃惊的是，他们全家还要交和7年前有18亩地时一样多的公粮：2002年，他们交的公粮是196元，按人头，老杨还要替3个儿子1个女儿交公粮。我们问：如果生病了怎么办？老杨答：哪里病得起，有个感冒脑热的，躺一两天就自己好了，再不好，到山上找点草药吃，生大病只好等死一条路，有什么好说。说这话时，分明看到他浑浊的眼中闪着一颗泪，但最终没有落下。其他农民说，象老杨这样好歹做过十几年村干部的老人，生活尚没有任何保障，那些一辈子耕作的农民的晚景更是凄凉，如果有儿女养还好，没有儿女养老的老人只有无奈的等待也许一年到头没有几块钱的政府救助，而且要农民去求村干部打报告领救济，不到万不得已谁开得了这个口？一个村干部说，农民再穷也要多生孩子，计划生育难抓，也是有这个原因在里头。

三、关于农村基础设施建设

（一）饮水难、行路难等问题在部分农村地区仍很突出

今年上半年，由于降雨量少，海南省部分地区遭受了严重的干旱，光是儋州市就有10个镇灾情严重，农作物受旱面积达28.8万亩。我们所调查的6个行政村中，就有3个村（新村、榕妙水村、通共村）由于地势原因严重缺乏水利资源，只能靠天吃饭。灌溉用水和饮用水的缺乏引发了许多严重问题，包括：乱掘水井对人畜生命安全造成危害，村与村之间为争夺水源堵塞渠道、破堤取水，甚而形成械斗等问题。县乡财政无力投资，也使得行路难问题在部分农村地区显得很突出。据省委政策研究室的调查，目前，儋州市未通路的有160个自然村，涉及10多万人口；饮水问题没解决的有50多个自然村。

（二）农村基础设施建设以县乡出材料，村集体与农户出资金、劳力的形式在部分乡村取得了良好的效应

儋州市不仅在文明村建设方面走在全省前列，也是在农村推广沼气最早、取得效益最好的市县。我们在调查中看到，以县乡出材料，村集体与农户出资金、劳力的形式进行农村道路建设和沼气推广的做法在部分乡村取得了良好的效应。和庆镇道尧村是一个相对富庶的村庄，因为全村皆是刘氏后代，非常团结，因此，当市政府发文规定，只要全村村民一致同意，共同出力出资修建村庄道路，市政府可以无偿提供所需的水泥、沙石等材料时，道尧村首先响应。通过村民大会，道尧村民决定各家各户出一定的劳动力，每人出资100元，余钱由村集体集资，共同聘请建筑队修路。与道路建设一样，道尧村各户的沼气设施也是以县乡出设备和技术与农户出劳力与资金相结合的形式建立起来的。良好的环境不但改善了村民的生活条件，也增强了村民的环境卫生、环境保护意识，村民们改变了随地吐痰、丢垃圾的习惯，有的人家甚至在家门前种上了各种观赏植物。随之而来的是村民们对文化的需求，道尧村目前正在筹划文化室的建设。完善农村基础建设的社会效益是显见的。

（三）过度砍伐和不合理建设引致的水土流失、农田被毁等问题应当引起重视

光村镇榕妙水村共44户250口人，是个非常贫穷的山村。1996年以来，由于水土流失严重，全村农田基本被毁。究其水土流水严重的原因，主要是光村最高的山--蚂蝗岭生态遭到破坏，而后遭受过度砍伐导致的。蚂蝗岭属于林场的地界，林场是一个省直属林场，上个世纪80年代，林场将岭上的灌木松全部推掉，种上具有高经济价值的小叶桉。然而，当时忽略了一个问题：小叶桉的树脂含酸性，在雨水冲刷下，酸性物质很快摧毁了地上的植被。90年代时，岭上几乎寸草不长，地表受到严重破坏。1994-1995年，林场开始大肆砍伐成树小叶桉。砍伐机器、巨型木材运输卡车往返于山上山下，在当时已经开始沙化的地表上形成了一条条深沟。这些小沟在雨水冲击下，形成了越来越深的沟壑，有的地方甚至形成了深达30多米的沟洞。小叶桉砍完，砍树的人们毫不留恋地离开蚂蝗岭，殊不知他们带给蚂蝗岭下榕妙水村民的灾难。1996年以来，山体滑坡情况越来越严重，沙土慢慢填平了河沟，截断了村民的灌溉水源，又不断在填水田。榕妙水村民目前户均几分水田，几分旱地，水田逐年在减少。由于缺水，部分旱地被抛荒，荒地更是无人开垦。

类似榕妙水村的情况在许多村庄并不鲜见，过度砍伐和不合理建设引致的水土流失、农田被毁等问题应当引起足够的重视。

四、农村纠纷与农民组织化程度及其作用

（一）农户间的纠纷，尤其是土地纠纷是农村的主要矛盾；农场与村集体及农户的土地矛盾突显

我们在4月份对琼海、陵水二市县的调查中发现，最常见的农村民事纠纷是土地纠纷，尤以地界纠纷与祖宗地纠纷为烈。儋州市的情形与此相似，农户间的土地纠纷仍然是主要矛盾（57.8%），同时存在一个特殊的情况：农场与村集体及农户的土地矛盾（16%）。如表11所示：

国营农场与相邻农村的土地纠纷目前有愈演愈烈之势。以通共村与八一农场的矛盾为例，通共村是一个仅有91户人家的小村，人少地多，大部分荒山没有开发。据说，八一农场在上个世纪90年代通过行政手段获得了1962年四固定时应划归通共村的土地2000亩。近年人地矛盾突显，通共村民开始想收回原本属于自己的土地。但双方均以对方没有所有权凭证为由互相扯皮，互不相让。矛盾已经升级到一方强行开垦种下橡胶或甘蔗，另一方马上破坏的恶劣状况，如果不加以调解，后果不堪设想。

（二）农民组织化程度较低，村委会与乡镇政府是解决农村纠纷的主要力量

在所调查的村庄里，农民组织化程度普遍非常低，100%的村庄没有由农民自发形成的合作组织，100%的家庭没有参与任何形式的农村合作组织或协会，在以“公司+农户”形式进行农业生产经营的少数村庄里，农民一旦遇到农户与公司的合同纠纷，大多通过请求村集体与公司交涉来解决，小部分求告无门的农户缺少与大公司讨价还价能力只好吃哑巴亏。在纠纷的解决上，村委会与乡镇政府扮演了重要的角色（见表12，13）。

此外，对于在乡村成立代表农民利益、提供生产科技指导、帮助解决法律纠纷的各式组织，农民是持积极态度的，调查显示100%的农户愿意参加该类农民组织，其中希望免费参加，和愿意交合理费用参加的农户各半。

（执笔：叶秋霞）