全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国未成年人保护法》实施情况的报告

——2003年8月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

根据全国人大常委会执法检查计划，全国人大常委会执法检查组于2003年7月，对《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“两法”）的实施情况一并进行了检查。这次检查的重点有三项：一是依法保障未成年人受教育权的情况，特别是农村和城市流动儿童少年受教育的情况；二是未成年人的社会保护，特别是文化环境管理情况；三是对违法犯罪的未成年人进行教育、挽救的情况。检查组首先听取了国务院教育、公安、文化等部门和最高人民法院以及共青团中央和全国妇联的汇报，然后分别实地考察了吉林、安徽、河南、宁夏四个省、自治区实施“两法”的情况。同时，委托北京、江苏、贵州、新疆四省、自治区、直辖市人大常委会对本地区实施“两法”的情况进行了检查。现将主要情况和我们的建议报告如下：

一、成效与经验

通过检查，我们认为，“两法”实施的总体情况是好的，各级领导比较重视，社会各界广泛参与，采取了不少有力的措施，取得了比较明显的成效。

(一)齐抓共管的工作格局逐步形成。“两法”具有涉及面广，执法主体多元化的特点。贯彻实施好这两部法律，需要全社会的共同努力。各级党委、人大、政府以及社会各界，把保护未成年人合法权益，预防未成年人违法犯罪当作一项关乎祖国未来、民族兴衰的战略性任务来抓，采取组织措施，动员全社会齐抓共管。目前，已有29个省、自治区、直辖市和多数市（地）县（区）成立了未成年人保护委员会，主任由政府副职担任，其成员单位一般包括教育、公安、文化、广电、民政、工商、司法厅（局）等部门和法院、检察院以及共青团、妇联等群团组织，各地还普遍成立了妇女儿童工作委员会、关心下一代工作委员会、预防青少年违法犯罪领导小组等。各有关单位加强协调配合，形成工作合力，从家庭、学校、社会、司法等方面开展对未成年人的保护和预防犯罪工作，取得了好的效果。各级政府把“两法”的学习宣传纳入“三五”、“四五”普法规划，以群众喜闻乐见的形式进行宣传教育，增强了全社会对实施“两法”重大意义的认识。地方人大加强有关未成年人的立法和监督工作，制定了与“两法”相配套的地方性法规，加强执法检查，督促“一府两院”改进执法工作，推动了“两法”的贯彻落实。

（二）未成年人的受教育状况明显改善。保障未成年人的受教育权是做好未成年人保护工作的重要方面，也是预防未成年人违法犯罪的关键环节。十几年来，各级党委、政府和有关方面在依法保障未成年人受教育权方面作出了不懈努力，取得了很大成绩。全国基本普及九年义务教育的地区人口覆盖率由1998年的73%提高到2002年的91.22%。与未成年人保护法实施前的1991年相比，小学入学率由96.8%提高到98.6%，初中入学率由69.7%提高到90%，高中入学率由28.4%提高到42.8%。

我国农村基础教育薄弱，如何保障农村未成年人的受教育权，一直是落实“两法”的重点和难点。为使更多的农村孩子得到就学机会，各级党委、政府和社会各界采取了多种措施：一是推进农村义务教育管理体制改革。截止今年5月，全国94%以上的县已将农村中小学教职工工资发放和人事管理上收到县，这为解决多年来影响农村义务教育健康发展的突出问题，如农村中小学教职工工资不能足额发放、缺少正常运转经费等，正在发挥积极作用。二是加大对农村贫困地区的教育扶贫力度，实施“国家贫困地区义务教育工程”和“全国农村中小学危房改造工程”，中央财政共投入209亿元。从2001年开始，中央财政每年又安排2亿元为农村贫困地区的中小学生免费提供教科书。三是努力减少学生辍学。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求各级政府采取措施切实降低农村初中辍学率。教育部于2001年召开控制农村初中学生辍学电视电话会议，对控辍工作提出明确要求。吉林、新疆等地实行依法控辍、管理控辍、帮困控辍等，取得了明显效果。四是各级共青团和妇联组织积极开展“希望工程”、“春蕾计划”等扶贫助学活动，援建希望小学9千多所，使数以百万计的贫困失学儿童重返校园。

（三）净化未成年人成长的文化环境力度较大。网吧、电子游戏厅和书刊、音像制品市场是未成年人经常涉足的地方，也是他们遭受不良文化影响的主要场所。近年来，在国务院的统一部署、领导下，各级文化、公安、新闻出版、工商管理等部门，在加大日常监管力度的同时，多次联合开展专项整治行动，清除危害未成年人的精神污染源。

对网吧等互联网上网服务经营场所进行专项治理。2001、2002连续两年的专项治理，取缔了一大批证照不齐和无照经营的营业场所，数量由整治前的20万家压减到11万家。2002年9月，国务院颁布了《互联网上网服务营业场所管理条例》，进一步规范了网吧的经营活动，未成年人进入网吧现象明显减少。大力治理、压缩电子游戏经营场所。2000年7-9月，在全国范围内开展了电子游戏经营场所专项治理行动，总量由2000年的10万余家压减到目前的2万多家，非法电子游戏经营活动初步得到遏制。坚持“扫黄打非”，开展“青少年维权岗在行动”，不断整治书刊、音像市场。2002年7-10月，在全国开展了整治有害卡通画册和淫秽“口袋本”图书行动，共查处这类非法出版案件6千多起，缴获非法出版物304.4万册，有效地封堵了这类图书的流通渠道和在学校的传播。

在依法整顿文化市场的同时，一些地方重视正面疏导，努力满足未成年人的文化需求。河南省近四年来累计出版少儿图书7千余种，实施了“万村书架工程”和“新世纪青少年读书计划”等，向广大青少年提供健康向上的文化产品。吉林省长春市支持学校利用现有的计算机设备，建立以本校学生为主要对象的“新阳光网室”87家，已成为未成年人上网的主阵地。

（四）教育、挽救失足未成年人取得成效。各级公安、检察机关认真贯彻“教育、感化、挽救”的方针，依法办理未成年人犯罪案件，逐步建立健全适合未成年人刑事案件特点的办案制度，注意维护未成年犯罪嫌疑人的名誉及其他合法权益，尽可能减少使用强制措施，多数地方做到了对被羁押的未成年人与成年人分押分管，并根据其生理和心理特点，在学习和生活方面给予照顾。通过耐心细致的工作，帮助他们改掉恶习，成为新人。

人民法院少年法庭在办理未成年人犯罪案件时，坚持寓教于审、惩教结合、重在教育的原则，在审理时注意做好庭前、庭中、庭后教育，在量刑上注意正确适用刑法，依法多适用缓刑，积累了不少经验。宁夏吴忠市利通区法院少年法庭在审理未成年人犯罪案件时，对未成年犯抓好“三帮”（即帮助他们分析犯罪原因，帮助他们认罪服法，帮助他们树立重新做人的勇气），做好“三教”（即庭前教育、庭审教育和延伸教育），坚持三个制度（即回访考察制度、建档制度、帮教制度）。1995年至2000年，经该少年法庭审判过的109名少年犯，至今无一人重新犯罪。

各地未成年犯管教所和少年教养管理所，对少年犯和少年教养人员加强道德和法制教育，帮助他们树立正确的人生观和价值观。同时，以九年义务教育和技术培训为主，使他们有一技之长，以便出所后能尽快适应社会生活，自食其力，避免重新犯罪。一些未成年犯管教所还对有不良心理倾向的未成年犯进行心理矫治，增强了教育改造的针对性和有效性。

此外，各地还从实际出发，大力开展多种形式的社会帮教工作。如安徽省未保委2001年成立了“省未成年人保护委员会志愿者关爱团”，关爱团成员与未成年犯结对子，定期开展帮教工作。吉林、河南、宁夏等地广泛吸纳社区、村委会、责任区民警和少年犯亲属等各方面力量，组成帮教组织，对违法犯罪的未成年人进行帮教。

（五）预防未成年人违法犯罪做了大量工作。一是对中小学周边环境开展经常性的专项整治。2002年，中央综治委、教育部等有关部门成立了中央综治委学校及周边治安综合治理工作领导小组。同年，在全国开展了为期两个月的校园周边环境的集中整治。今年7月，又开展了部分省（市）校园整治工作的调研检查。对违规租、售有不健康内容的影碟、书刊给未成年人观看的经营者进行严厉处罚，对教唆未成年人犯罪以及殴打、抢劫中小学生等犯罪活动予以严厉惩处。二是加强学校法制教育。在中小学德育和其他相关课程中，安排了适合学生的法制教育内容。广大中小学校还普遍开展法制报告会、举办法制教育板报等丰富多彩的活动。各级政法机关选派优秀干警到各中小学担任兼职法制副校长或法制教育辅导员，协助学校开展法制教育工作，对有不良行为的学生进行帮教。三是各地社区、学校、妇联等组织，积极举办各类家长学校，强化家长的责任意识，提高家庭教育的质量。贵州省共创办各类家长学校5862所，受教育家长达87万人。四是开展多种形式的青少年法制教育和自护教育实践活动。通过创建“青少年法律学校”、“法制教育进社区”、“社区青少年远离毒品”、举办自护培训班等活动，增强未成年人的法律意识和自我保护能力。五是积极探索工读学校改革发展的新途径，通过加强对工读学生的心理健康教育、思想道德和法制教育，引入职业技术教育，实行工读预备班制度等多种形式，预防未成年人违法犯罪。六是民政、司法行政等部门动员社会力量，对流浪儿童、孤残儿童以及有困难的罪犯子女进行救助，对刑释解教的未成年人进行安置和帮教。

二、问题与原因

通过检查我们感到，“两法”的实施还存在一些问题，有的问题还比较突出，主要有以下几个方面：

(一)未成年人受教育权的保障还存在薄弱环节。农村普及九年义务教育总体水平不高，发展不平衡。全国2861个县级单位中还有431个未实现“普九”。已经“普九”的部分农村初中生辍学率居高不下，一些省、自治区农村初中生辍学率在5%以上,个别地区达15％左右。产生上述问题的主要原因，首先是经济上的贫困。未实现“普九”的县、市集中在“老、少、边、穷”地区。宁夏目前有8个县没有“普九”，其中两个县还没有普及小学教育，各县(市、区)为“普九”欠下的债已达4亿多元；固原市中小学危房率高达27.3%，有2万多名适龄儿童因缺校舍不能入学。据教育部调查，农村初中辍学生中因家庭经济困难而辍学的占50-60%。其次，农村初中教育改革滞后。教学内容不适应农村经济社会发展的需要，一些学校办学条件差，教学质量低，缺乏吸引力，使学生产生厌学情绪。三是传统的就业观和现实利益的影响，导致新的“读书无用论”蔓延，一些家长不愿意送子女上学，学生也失去上学的动力。

另外，流动学龄未成年人受教育权还没有得到有效保障。1998年，原国家教委和公安部联合发布了《流动儿童少年就学暂行办法》。2001年，国务院进一步作出明确规定，要求各地采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。一些地方在这方面做了大量工作。但总体来看，流动学龄未成年人的受教育问题依然是九年义务教育的薄弱环节。据安徽省反映，该省流向外地的学龄未成年人有近30万，除流入到北京、上海等少数大城市的以外，流入到其他地方的学龄未成年人难以进入当地公办学校就读。主要原因是：部分城市还没有将流动学龄未成年人就学问题纳入本地教育发展规划，教育经费不落实，一些公办学校不愿接收外地生；户籍管理与学籍管理相互脱节，流入地难以摸清流动学龄未成年人的情况。

（二）不良文化对未成年人的危害不容低估。一是网络文化市场隐患犹存。一些地区黑“网吧”又有抬头之势；各地超时营业、接纳未成年人的现象仍不同程度的存在；有的经营者以电脑学校、职业技术培训班等为名，逃避监管；有的经营者为了逃避检查，反锁门窗，形成了严重的安全隐患。互联网在为青少年提供学习科学文化、思想交流、休闲娱乐等多方面服务的同时，也带来很多负面影响。渲染暴力的网络游戏、网上大量不良信息、流于低级庸俗的网上聊天、“网吧”秩序的混乱等等，都可能成为青少年违法犯罪的诱因。据中央综治委对15个省、自治区、直辖市的调查，因上网引发的未成年人犯罪占同期未成年人犯罪的比率已由2000年的4.1%上升到2003年1-3月份的25.1%。二是走私、盗版音像制品活动还很猖獗。据统计，香港和台湾地区年生产光盘约60亿张，一半以上流入内地；内地也有一些不法厂商在生产盗版光盘。走私、盗版的音像制品往往含有反动、恐怖、色情、迷信等内容，对未成年人的身心健康造成严重危害。三是以青少年学生为读者对象的有害卡通画册和淫秽“口袋本”图书屡禁不止，淫秽色情表演在一些地方没有得到有效控制，违规经营歌舞厅、录像厅，危害未成年人身心健康等问题仍不容忽视。

产生上述问题的原因主要有：一些地方对不良文化的严重危害性认识不足，执法不严、打击不力的问题依然存在；文化市场执法机制尚不健全，基层管理机构和人员编制不落实，经费不足，设备短缺；文化市场的管理方法还比较落后，缺乏必要的现代化监控手段；基层公共文化设施建设滞后，一些公益性博物馆、展览馆、图书馆、纪念馆等文化场所没有得到充分利用，适合青少年身心特点的活动场所和活动项目严重不足。

（三）未成年人违法犯罪依然突出。1998年至2002年，全国法院共审判未成年犯215248名。其中，1998年审判未成年犯33612名，1999年40014名，2000年41709名，2001年49883名，2002年50030名，呈逐年上升趋势。未成年犯占全部刑事罪犯的比例也由1998年的6.36％上升到2002年的7.13％。另据公安部统计，未成年作案成员占全部作案成员的比例，由1998年的12.7%增加到2002年的13.4%。

未成年人犯罪有如下几个值得关注特点：第一，涉财型犯罪比例大。1998年至2002年，全国法院审理的未成年人犯罪案件中，抢劫罪占43.66％，盗窃罪占27.90%，两项共占71.56%。第二，团伙犯罪突出。一般占未成年人犯罪总数的70%，高的达80%以上。一些犯罪团伙三、五结帮，连续作案，集盗窃、抢夺、抢劫为一体，手段凶残，不计后果，危害严重。第三，低龄化趋势明显。2002年，安徽省查处的未成年刑事作案人员中，16周岁以下的比2000年增长70%以上。吉林省公安机关抓获的13岁以下的刑事作案成员，1998年为363人，2002年增加到850人。第四，闲散未成年人犯罪严重。据一些省、市高级法院统计，近几年审判的未成年犯中，失辍学又未就业的占60%以上。第五，作案手段成人化、智能化。部分未成年人作案手段隐蔽，有意破坏现场，具有明显的反侦查意识。

未成年人违法犯罪的原因是复杂的、多方面的。社会不良文化的影响既是 “两法”  实施中存在的突出问题，也是未成年人犯罪的重要原因。据一些省、市未成年犯管教所反映，少年犯中有70％以上受到过不良文化的影响；暴力型和奸淫型少年犯中，有90％以上看过凶杀、暴力、淫秽录像和黄色书刊。从学校方面来看，一些学校对有不良行为的学生疏于管理、教育，有的教育方法不当，动辄训斥，造成这部分学生产生逆反心理，出现厌学、逃学、辍学，最后走上违法犯罪的道路。不良的家庭教育和家庭环境也是未成年人违法犯罪的重要原因。放任型家庭使未成年人缺乏家庭的温暖和必要的管束，容易受到不良诱惑；溺爱型家庭易使孩子任性娇纵，我行我素；粗暴型家庭易使孩子产生逆反心理或自暴自弃；一些家长自身行为不良，更容易使未成年人从小养成不良品格和行为。据一些未成年犯管教所反映，有50％左右的少年犯是不良家庭教育和家庭环境的受害者。从未成年人自身来看，他们正处于青春发育期，精力旺盛，争强好胜，效仿能力强，但辨别是非能力差，抵抗不良影响的免疫力弱，遇事易冲动，做事不计后果，在不良因素影响下，容易走上歧途。

（四）未成年人司法保护体系还不健全。1991年，最高法院、最高检察院、公安部、司法部下发了《关于办理少年刑事案件建立相互配套工作体系的通知》。但10多年来，除少数地方按要求建立了配套工作制度外，多数地方都没有建立。有些地方对未成年被告人没有与成年被告人分押分管，造成交叉感染，影响教育、矫治效果。少年法庭存在机构和人员不稳定的问题。我国少年法庭诞生于1984年，到1994年底，全国法院系统建立少年法庭3千多个，审判人员有1万名左右。后因多方面的原因，到目前少年法庭减为 2500余个，审判人员减少到7千余名，有的基层少年法庭名不副实。这在一定程度上影响了少年审判工作的开展。另外，除北京、上海等经济较为发达的大城市外，对未成年被告人的法律援助多数难以落实。

三、意见与建议

(一)进一步提高全社会对贯彻实施“两法”重大意义的认识。我国有3.7亿未成年人，他们的健康成长，关系到千家万户的幸福安康，关系到中华民族的前途命运。“两法”的制定，充分体现了党和国家对未成年人的关爱和对人民群众根本利益的维护。目前，对这两部法律的宣传教育还不到位，有些地方的领导机关和领导干部还没有把“两法”的贯彻实施摆到应有的位置。各级政府、司法机关和社会团体要站在实践“三个代表”重要思想的高度，采用各种有效的形式宣传法律，普及法律，努力使这两部法律家喻户晓，深入人心，进一步提高全社会对保护未成年人健康成长重大意义的认识，真正形成全民参与、齐抓共管的格局。

(二) 认真研究解决保障未成年人受教育权的重点和难点问题。受教育权是未成年人的基本权利。贯彻实施“两法”，必需大力推进教育事业，认真研究解决义务教育存在的重点和难点问题。

一是积极推进农村教育的改革与发展。农村中小学要密切联系当地实际，充分发挥地方课程和学校课程的作用，切实提高农村教育的适应性。开展“绿色证书”教育，积极开设以实用技术为内容的课程，增强学校的吸引力。继续深化贫困地区教育经费保障体制改革。对财政收入水平低的县，中央和省级财政要加大教育经费的支持力度。建议教育部、财政部到宁夏固原市等贫困地区进行深入调研，提出意见。二是严格控制学生辍学。教育行政部门和学校要加强学生学籍管理，建立学生辍学情况报告制度和控辍责任制度，对辍学生要摸清原因，会同有关方面帮助他们重返校园。三是建议教育部等有关部门对流动适龄未成年人就学问题采取更为得力的措施。我国计划生育政策的实施，人口得到有效控制，很多城市的在校中、小学生总数减少(如北京市1996年底在校小学生95.5万人，到2002年底减为56.95万人)，公办教育资源相对充足，这为解决好流动未成年人的就学问题提供了物质基础，关键是流入地政府要把这项工作纳入本地教育发展规划，切实掌握流动学龄未成年人的底数，合理配置教育资源，改革学籍管理办法，完善制度，狠抓落实。四是进一步加强中小学校法制教育。结合基础教育课程改革，加大学校德育教育和相关课程的法制教育内容，努力做到法制教育有课本、有课时、有师资、有考核。法制教育要充分考虑到中小学生的特点，增强针对性和实效性。五是推进工读学校的建设和改革。工读学校在教育挽救有违法和轻微犯罪行为的青少年方面发挥了重要作用，取得了较好成效。但近几年来，工读学校面临招生难、管理难、发展难问题，其数量和规模都在不断萎缩，有的学校面临倒闭危险。建议教育部和财政部等有关部门进行专题调研，中央财政设立扶持工读学校建设的专项资金，加大对工读学校建设的投入和管理，并提出加强建设和改革的意见。六是建议教育部、财政部和司法部共同对少年犯和少年教养人员的文化、技术教育，特别是九年义务教育问题进行研究，把它纳入社会总体教育规划，统一安排教育计划、教学经费、授课教师、考试、颁证等。

(三)加强对文化事业的领导，逐步建立文化事业管理和建设的长效机制。多年来，社会环境、特别是文化环境对未成年人的不良影响一直是人民群众关心的热点问题。文化市场涉及面宽，影视作品、音像制品、图书报刊以及互联网上网服务等分属不同的部门管理，职能交叉、执法力量分散等问题在一定程度上影响了执法的效果。建议各级政府加强对文化事业的领导，落实监管责任制，加强监督检查。各有关部门要各司其职，加大监管力度。要大力加强青少年文化阵地建设，把它纳入城市和社区建设总体规划；采取积极有效的扶持政策和措施，引导博物馆、图书馆、影剧院、体育馆等公共文化场所对未成年人开放，并实行优惠。建议文化部就公益文化事业和未成年人网络文化的管理和建设进行专题调研，提出意见。

(四)将加强少年审判机构建设，完善少年司法制度纳入司法改革的总体规划。检查表明，少年审判工作只能加强，不能削弱。近几年，不断有全国人大代表和司法界、法学界一些同志提出建议，要求在一些大城市成立少年法院。针对当前一些地方少年法庭机构和人员不稳定、影响审判工作开展的情况，应从实际出发，区别对待，分类指导：在一些条件较好的大城市可进行建立少年法院的试点；在中级法院要加强少年法庭建设；在基层法院要巩固少年审判合议庭或少年法庭。以少年审判机构的建设和少年审判工作的开展，带动少年司法的侦查、检察、辩护、法律援助、管教等一系列制度的发展和完善。

(五)将预防未成年人违法犯罪工作纳入社会治安综合治理总体规划。未成年人违法犯罪是一种复杂的社会现象，要综合治理，教育为本，预防为主。各地要把预防未成年人违法犯罪工作纳入社会治安综合治理目标管理责任制考核范围，做到与综合治理其他工作“同部署、同落实、同检查、同奖惩”；要积极组织和协调各有关部门，认真研究和解决工作中的突出问题，明确职责，互相配合，齐抓共管。充分重视社区在未成年人保护工作中的作用。结合“青少年违法犯罪社区预防计划”的实施，将闲散未成年人的管理作为社区工作的一项重要内容。建立社区工作者队伍，充分发挥社区企事业单位、群团组织和社区群众的作用，动员和组织离退休老同志、青年志愿者等关心未成年人成长的方方面面的人士，参与预防未成年人违法犯罪工作，积极探索社区矫正未成年人不良行为的有效方式，不断完善社区教育、管理和服务未成年人的工作机制，实现家庭、学校、社会保护和预防工作在社区整合。加强对特殊未成年人群体的保护，积极探索新形势下更好地救助和教育流浪儿童、残孤儿童以及帮教、安置刑释解教等失足未成年人的新路子。

(六)建议国务院进一步加强对未成年人保护工作的协调督查。贯彻实施“两法”需要一个有权威的机构来组织协调、检查落实。未成年人保护法规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据需要，采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作”。检查表明，各地普遍成立的未成年人保护委员会在这方面发挥了很大作用。中央一些单位和一些省、市建议国家进一步加强对这项工作的领导。请国务院对此进行专题研究，提出意见。

检查过程中，不少地方反映，未成年人保护法已颁布12年，有些规定已经不适应当前的情况，有些规定过于原则，缺乏可操作性。建议全国人大常委会将修改未成年人保护法列入本届立法规划。

以上报告，请予审议。

（全国人大常委会副委员长   顾秀莲）