认真贯彻落实《工伤保险条例》，建立健全有中国特色的工伤保险制度——劳动保障部副部长王东进在全国《工伤保险条例》培训班上的讲话

从我国工伤保险制度改革的历程看，《条例》的颁布是工伤保险制度改革的必然要求。从1951年政务院颁布的《劳动保险条例》，到1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以及原劳动部于1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》（266号文件），到今天的《工伤保险条例》，工伤保险制度经历了五十多年的实践历程。这五十多年的改革实践证明，改革的方向是正确的，总体效果是好的，也受到了广大参保企业和职工的认同和好评。但是，由于旧的工伤福利制度所存在的体制上的缺陷和弊端，以及由于适用范围规范不明确等原因引起的操作过程中的种种矛盾和困难，都迫切需要完善工伤保险的政策，扩大工伤保险的范围，提高工伤保险立法层次，把工伤保险制度用行政法规的形式确定下来。

本届政府成立不久就颁布《条例》，充分体现了党中央、国务院对劳动者权益保障、对困难群体生活、对工伤保险制度改革的高度重视。全面建设小康社会的内涵十分丰富，没有工伤职工及遗属的医疗保障和生活保障，小康社会就是不完整、不全面的。建立健全包括工伤保险制度在内的社会保障体系，是党的十六大提出的全面建设小康社会目标的重要内容。《条例》的颁布，是贯彻落实党的十六大精神和“三个代表”重要思想的具体体现，是推进工伤保险制度改革的必然要求，是社会保障法制化进程中具有里程碑意义的大事，标志着工伤保险制度改革进入了一个崭新的发展阶段。希望各级劳动保障部门要统一思想，充分认识工伤保险制度改革的重要意义，全面准确地把握《条例》的精神实质，增强贯彻落实《条例》，推进工伤保险制度改革的自觉性、主动性和积极性，为建立健全有中国特色的工伤保险制度而不懈努力。

《条例》的立法精神是《条例》的灵魂，贯穿于《条例》的各方面的内容之中，包括基本宗旨和基本原则两个方面。

保障权益、促进预防和康复、分散风险是《条例》的三个基本宗旨，即保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险。这三个宗旨是开展工伤保险工作的出发点，也是做好工伤保险工作的落脚点。工伤保险制度改革是否成功，最根本的衡量标准也就是要看是否切实保障了职工的权益，是否促进了工伤预防和职业康复，是否真正分散了用人单位的工伤风险。

同时，《条例》也体现了八个方面的基本原则，即：1、与社会主义初级阶段生产力发展水平相适应的原则；2、倡导社会主义道德风尚的原则；3、切实维护和保障劳动者基本权益的原则；4、中央确定基本政策与地方制定具体政策相互衔接的原则；5、权利与义务相对应的原则；6、无责任补偿的原则；7、以支定收，收支平衡的原则；8、新老制度和政策平稳过渡的原则。

《条例》最核心的内容概括为两个范围、三个环节、三层管理、两类责任。

两个范围，即《条例》的适用范围和认定工伤的范围。《条例》拓展了原来的适用人群，通过立法把各类企业都纳入到工伤保险范围，这对分散各类企业，特别是乡镇企业、私营企业等的工伤风险有很大的作用。工伤的认定程序也更加明确。

三个环节是：1、工伤认定环节。工伤认定环节是工伤保险工作的关键，是工伤职工享受待遇的前提。工伤认定主要是认定两个方面的内容：一是劳动关系，包括事实劳动关系，只有与用人单位存在劳动关系或事实劳动关系的职工，才谈得上工伤认定；二是工伤范围，工伤是有严格范围规定的，对工伤范围的认定，是工伤认定的关键。只有同时符合这两个条件的，才能认定为工伤。2、劳动能力鉴定环节。劳动能力鉴定环节是享受工伤保险待遇的决定条件。劳动能力鉴定不是行政行为，可以说是一种技术性工作。做好劳动能力鉴定工作，关键是要做到“三化”：即鉴定程序规范化、鉴定人员专业化、鉴定依据标准化。3、待遇保障环节。待遇保障环节是工伤保险对工伤职工权益保障的具体体现。对工伤职工来说，工伤认定、劳动能力鉴定，最终都是为了实现待遇保障。做好待遇保障工作，主要是把握待遇标准和搞好管理服务。待遇标准，《条例》已经规定得很清楚，在具体核定时要确保准确。搞好管理服务，则要做好“两个衔接”：一是在医疗待遇保障上，要做好与医疗保险的衔接，特别是在医疗服务、药品目录制定等方面，要充分利用医疗保险已有的资源和已经取得的成果；二是在长期待遇支付等方面要与养老保险搞好衔接，依托养老保险的社会化服务网络，实现工伤保险的社会化管理服务。《条例》进一步规范了工伤保险的操作程序，使工伤保险制度的实施更加科学合理。

三层管理：一是制度层面的管理，二是政策层面的管理，三是操作层面的管理。其中，从制度层面，《条例》又对工伤保险工作的行政管理、经办管理、监督管理等方面内容作了规定。工伤保险基金是为支付工伤保险待遇、确保工伤职工得到及时救治和补偿而专门设立的一项社会保险基金。在基金管理上，应把握四个要点：一是工伤保险基金的筹集实行以支定收、收支平衡的原则，据此，规定了工伤保险的费率办法。二是个人不缴费，完全由用人单位缴纳工伤保险费。三是严格限定其支出范围。工伤保险基金要存入社会保障基金财政专户，并用于工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。四是建立储备金，以保证工伤保险基金对一些重大的、突发的工伤事故的支付，维护社会稳定。操作层面的管理，最关键的也是要把握以下四个方面：一是费率管理。即行业差别费率和行业内费率档次的确定。二是目录管理。即工伤保险诊疗项目目录、药品目录、住院服务标准的管理。三是协议管理。这是经办机构加强对医疗机构、康复机构、辅助器具配置机构的管理的主要方式。四是支付管理。这是做好工伤保险社会化管理服务工作的财务体现和具体要求。

两类责任是指行政相对人的责任和行政人的责任。作为行政法规，就是要规范行政人和行政相对人两方面的权利义务关系和法律责任，特别是要规范行政人的行政义务和行政行为。依法行政的真正涵义也就体现在这里。这两类责任，都有行政责任、经济责任、刑事责任三种形式。这些责任规定是履行职责的法律武器，是《条例》实施的重要保障措施。1、行政相对人的责任。《条例》对用人单位、工伤职工及其直系亲属、医疗机构、辅助器具配置机构等的不规范行为有明确的责任规定：一是用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正；二是用人单位、工伤职工或者其直系亲属骗取工伤保险待遇，医疗机构、辅助器具配置机构骗取工伤保险基金支出的，由劳动保障行政部门责令退还；三是用人单位依照《条例》规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正。这些方面涉及费用的，并处罚款，即追究经济责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。2、行政人的责任。《条例》对劳动保障行政部门工作人员、经办机构及有关人员规定了责任约束：一是单位或者个人挪用工伤保险基金的，由劳动保障行政部门追回；二是劳动保障行政部门工作人员无正当理由不受理工伤认定申请等情形的，依法给予行政处分；三是经办机构未按规定保存用人单位缴费和职工享受工伤保险待遇情况记录等行为的，由劳动保障行政部门责令改正；四是经办机构不按时足额结算费用的，由劳动保障行政部门责令改正。这些方面造成经济损失的，承担赔偿责任，即追究经济责任；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

总的讲，《条例》在总结各地实施266号文件实践的基础上，对工伤保险适用范围、工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、工伤保险管理和监督等方面作了全面规定，对相关政策进行了进一步的完善。一是扩大了工伤保险的适用范围；二是进一步规范了认定工伤的范围；三是规范了工伤保险基金的筹集和支付；四是规范了工伤认定和劳动鉴定的程序；五是细化和规范了工伤保险的社会化服务管理；六是明确了用人单位、职工、社会保险经办机构和政府有关部门的法律责任。对《条例》的精神实质和主要内容要全面领会、准确把握，真正做到：牢记三个宗旨，坚持八项原则，严把两个范围，抓住三个环节，做好三层管理，明确两类责任。

《工伤保险条例》是我国第一部自成体系又较为完善的工伤保险文法。这是我国继1951年《劳动保险条例》后关于工伤保险的一次革命性突破。《条例》的颁布，为全面推进工伤保险制度改革提供了难得的机遇，也对各级劳动保障部门的工作提出了新的更高的要求。《条例》确立的工伤保险制度，法律责任强、时限规定严格、操作程序严密，对劳动保障部门的工作要求也很严格。

2004年1月1日《条例》将正式施行，这是一项硬任务。而完成这一任务，涉及方方面面，是一项系统工程，有大量的准备工作要做，时间紧迫，任务繁重。各级劳动保障部门都要统筹谋划，按照“倒计时”的方式统筹安排工作。既要立足当前，把握机遇，扎扎实实地落实好各项工作，又要着眼长远，建立健全有中国特色的工伤保险制度。

当前应抓紧做好如下七个方面的工作。

（一） 深入组织学习，统一思想认识

贯彻落实好《条例》，首先要组织学习《条例》，全面准确地领会和把握其精神实质，统一各方面的思想认识。当前尤其要通过深入组织学习，有针对性地解决如下几个思想认识问题：一是不重视的思想。二是怕麻烦的思想。三是“不解渴”的思想。四是“吃现成饭”的思想。五是怕约束的思想。通过学习，深刻认识全面推进工伤保险制度改革的重要性、紧迫性，增强工作的自觉性、主动性和积极性。

（二） 制定总体方案，统筹谋划工作

各省对《条例》的贯彻落实要制定总体方案。在总体方案中，要有以下十个方面的内容：一是省里是否立法。二是要制定哪些配套文件。三是要确定实行什么样的统筹层次。四是如何理顺机制、健全机构、充实人员。五是要如何部署。六是如何开展宣传培训工作。七是推进方式、推进力度与进度。八是怎么指导和推进各统筹地区的工作。九是组织领导。十是目标责任，包括监督检查。

各省要加强对统筹地区的业务指导：

一是要帮助统筹地区制定具体的实施方案。统筹地区制定的具体实施方案，要包括具体管理规定、操作程序和业务流程、帐表卡册准备、管理信息系统规划等。

二是要确定重点联系城市。通过指导重点联系城市制定实施和管理办法，发挥典型示范作用，带动其他统筹地区的工作。劳动保障部也将协助省里参与对部分重点联系城市的指导。

三是要注重分类指导。对已经按266号文件进行工伤保险制度改革探索的地区，主要是指导其按照《条例》的要求扩大参保范围，搞好衔接；对没有进行过探索的地区，要指导其按照《条例》的要求做好各项准备工作，确保顺利启动实施。

（三） 制定配套政策，完善政策体系

《条例》在制度建设上的一个特点，就是授权有关部门和地方制定相关配套政策。在制定配套政策方面，一定要紧扣《条例》、遵守授权、分清责任、明确主次、立足操作、简明易行、统筹谋划、急用在先、逐步完善、确保实施。具体讲，应当把握好三个关系：一是总体和具体的关系。《条例》是工伤保险政策体系的核心，但《条例》不能囊括所有问题，特别是一些具体的实施步骤、实施办法及操作中必须的程序和标准问题，所以《条例》授权有关部门和地方制定的相关配套政策是工伤保险政策体系必不可少的组成部分；二是中央和地方的关系。简单说，就是中央确定基本政策、地方制定具体政策。这是由国情和制度特性决定的，也是这几年进行医疗保险制度改革中一条成功的重要经验；三是当前和长远的关系。建立健全中国特色的工伤保险制度是一个逐步完善的过程，制定配套政策同样是一个逐步完善的过程，不可能一蹴而就，一劳永逸。要按照急用在先、分批进行、日臻完善的工作思路，分出轻重缓急，分门别类、分期分批地制定和完善。考虑到社会保险政策必须保持稳定性、连续性，和保障待遇刚性效应强的特点，制定配套政策一定要统筹谋划、瞻前顾后，既不要因无“远虑”带来“近忧”，又不要因“急不择策”而为今后制度建设和政策完善造成障碍。

以上是政策“立”的方面。与此同时，要做好工伤保险政策性文件和地方法规的清理工作，在原来试行探索中已经制定的一些法规和政策，要随着《条例》的出台，而做一些必要的“改”和“废”的工作，修改或废止与《条例》精神相抵触的法规和政策。

（四） 理顺体制，健全机构，充实人员

要确保《条例》的如期顺利施行，当务之急是必须理顺体制，健全机构，充实人员。按照《条例》的要求，工伤保险制度的运行，需要行政管理、业务经办和劳动能力鉴定三套机构相互配合、共同完成。各级劳动保障部门必须借贯彻落实《条例》的东风，抓住机构改革的有利时机，积极主动向当地党委、政府和机构编制部门汇报，争取理解和支持。这样，才能够理顺工伤保险管理体制，建立健全工伤保险行政管理机构、劳动能力鉴定中介机构和工伤保险业务经办机构，并充实、配备足够的政治、业务素质都合格的专业人员，为《条例》的施行提供有力的组织保障。当前，要做到理顺体制与做好准备工作两手抓，不能因体制问题而延误工作。

（五） 加强宣传培训，创造良好环境

工伤保险涉及面广，政策性强，关系到职工的切身利益，同时也备受社会各方面的关注。各级劳动保障部门必须高度重视《条例》的宣传工作，通过广泛深入的宣传，让社会各界理解与支持工伤保险制度改革，为《条例》的贯彻实施创造良好的社会环境。劳动保障部也将在《条例》正式施行前，以开展宣传周等方式，组织全国性宣传活动。宣传要注意把形势讲清、把意义讲透、把政策讲准、把程序讲明，从而提高全社会的认同度、参与度与支持度。

工伤保险有很强的专业性、政策性，要求《条例》施行前必须对相关工作人员进行培训。一是要制定培训计划，排出培训工作时间表；二是培训对象要包括工伤保险行政管理、劳动能力鉴定、经办机构、医疗机构、康复机构、辅助器具配置机构、用人单位等的相关工作人员；三是培训内容要包括《条例》及配套政策、主要业务流程等方面。要通过培训，使相关人员熟悉《条例》及配套政策的主要内容，熟悉相关业务流程，增强依法行政的自觉性、主动性和准确性，自觉地遵守和执行《条例》，推动工伤保险制度改革的深入开发和稳健运行。

（六） 加强基础工作，做好过渡衔接

为确保《条例》如期顺利施行，各地必须扎扎实实地做好各项基础准备工作：一是要摸清底数，做好参保的准备。二是要搞好测算，合理确定费率。三是要制定具体操作规程，完善业务流程。四是要建立信息管理系统。五是要准备好业务管理需要的帐表卡册等，精心做好各项准备工作，以确保初战必胜。

已经进行工伤保险实践探索的地区，在为《条例》施行进行准备的同时，要继续做好工伤保险的日常工作，确保新旧制度平稳衔接：一要按照现行政策继续做好工伤保险各项工作，将现有工伤保险工作推迟到《条例》实施后进行。二要加强监督，严肃纪律。三要分级负责，做好信访工作。

（七） 加强组织领导，搞好协调配合

贯彻落实《条例》，推进工伤保险制度改革是各级政府的重要责任，劳动保障部门要向当地党委、政府汇报，当好参谋助手，使贯彻落实《条例》列入政府工作重要议程，全面推动工伤保险工作。各级劳动保障部门主要领导要亲自过问，分管领导要直接抓《条例》施行的准备工作。总之，要加强领导，统一调度，搞好协调，形成合力。部门之间要加强配合，协调联动。工伤保险制度改革是一项复杂的社会系统工程，各部门之间要顾全大局，协调配合，共同做好这项事关全局的工作。

《条例》的颁布，充分体现了本届政府情为民所系、权为民所用、利为民所谋，是“三个代表”重要思想的具体体现，将极大地推动我国工伤保险制度建设。劳动保障部门作为工伤保险工作的主管部门，我们一定要以“三个代表”重要思想为指导，以高度的政治责任感和时代的紧迫感，尽心尽力，尽职尽责，统筹谋划，精心组织，加强领导，搞好协调，做好各项准备工作，确保《条例》如期顺利施行，把具有中国特色的工伤保险制度改革积极稳妥、扎实有效地推向前进。