体改办23年：中国改革之路的一个缩影

1980年体改办成立时中国还是铁板一块的计划经济，2003年撤销时，市场经济在中国已经势不可挡、深入人心。23年的体改办发展之路，或许可说是23年中国改革之路的一个缩影。

国务院体改办撤销后主要官员的流向情况

◆王岐山（主任）2002年11月调任海南省委书记，今年4月转任北京市代市长、市委副书记。

◆宋宝瑞（常务副主任）到龄退休。

◆邵秉仁（副主任）2002年11月被国务院任命为电监会副主席。

◆李剑阁（副主任）今年5月被任命为国务院发展研究中心副主任。

◆潘岳（副主任）今年4月被任命为国家环保总局副局长。

◆彭森（副主任）转任国家发改委纪检书记。

体改办谢幕

5月19日，记者拨打一位前国务院体改办官员的办公电话，不料仍有人接听。“这次不像上次，没什么大动静，”这位不愿露名的官员说，“体改办80多人，走了20来人，剩下的四五十个业务人员全都并到了发改委。”

他说的上次是指1998年的机构改革，当时国务院部委由41个撤并为29个。在被撤并的部委中，国家体改委是最引人注目的一个，机构由国务院宏观调控部门降格为政府组成序列之外的办事机构，编制由200人削减到85人。

事隔5年，体改办并入国家发展和改革委员会，不再作为独立机构存在。

据记者了解，发改委的机构已经基本组建完毕，各司司长人选亦已宣布。其中，经济体制综合改革司是惟一冠以“改革”字头的单位，27名公务员全部来自原体改办，司长范恒山，原体改办综合调研司司长。

另一个新成立的司就业与社会分配司，有报道说其职能与原体改办分配与社会保障司职能基本相同，该司18名公务员大部分也来自原体改办，司长孔泾源，原体改办宏观体制司司长。

体改办其他几个业务司———市场流通司、宏观体制司、产业与市场体制司———的剩余人员则并入发改委的相关司局。

此前，原体改办的主要领导也已各得其所。

智囊和先锋

事实上，当初国务院之所以设立体改办，就是希望超越部门利益，从全局出发设计改革方案、协调各方利益。

1978年12月的中共十一届三中全会确定了改革开放的总方针，但具体怎么做，谁心里也没底，只能是“摸着石头过河”。这种背景下，1980年5月，“国务院体制改革办公室”应运而生。

“当时体改办只有二三十人，事情多得根本就干不过来。”5月23日，今年76岁的中国经济体制改革研究会副会长杨启先向本报记者回顾说。

杨启先1981年初从河北大学经济系调往体改办，他在体改办及体改委一直工作到1991年，历任体改委规划局局长、体改委委员、国务院经济体制改革方案办公室副主任。

1982年5月，五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会，由国务院总理兼任主任。

“国务院赋予体改委五项职能，”杨启先说，“它们是理论研究、规划设计、组织协调、指导实践、组织试点。”

“你的采访提纲说体改委曾经是一个重要的决策部门，这不准确，体改委是一个参谋机构而非决策机构。体改委是为推进改革而设立的，但改革的进展不取决于体改委。”

对于体改委影响过哪些决策，杨启先没有直接作答，而是描述了改革的主线：1982年，适当扩大市场调节取向、缩小计划调节范围；1984年，有计划的商品经济，计划经济为主，市场调节为辅；1987年，国家调节市场，市场引导企业；1992年，社会主义市场经济。

“推动中国从计划转向市场，体改委一直不遗余力，当然，市场经济是共同努力的结果，不是哪一个部门的功劳。”

但有几件事情杨启先至今记忆犹新。一件是1982年搞调研，什么是市场经济？什么是计划经济？研究了几个月，跑了好些个国家，终于理清了思路。

“我们总结，市场经济主要有三种类型，美英式的自由市场经济，小政府、大市场；西、北欧的社会市场经济，公平结合效率，注重社会保障；日本式的政府主导下的市场经济。”

“我们把调研报告递上去后，各方面对以西德为代表的社会市场经济都很感兴趣。但当时还不敢明说不要计划经济，公开的提法是‘适当扩大市场调节取向’。”

另一件事是1982年的扩大企业自主权试点，杨启先去的是试点城市之一江苏常州。

当时老百姓买不到煤油灯罩，因为国家定价是6分钱一个，但企业只是在政府压力下才少量生产，因为6分钱一个连成本都收不回来。杨启先的试点工作组提议放开价格，两毛钱一个。这样企业有钱可赚，买不到灯罩的问题一下子就解决了。可是有人说价格涨了3倍群众会不会有意见，工作组下去调查，老百姓回答说没意见，因为鸡蛋一直是随行就市的，过去6分钱买两打鸡蛋，现在两毛钱也只能买两打鸡蛋。

“看来老百姓比我们更懂价值规律啊！”杨启先和他的同事们深深感慨。

常州价格改革的经验上报中央后引起高度重视，到1984年，全国的小商品基本都实现了市场定价。

1984年10月，中共召开十二届三中全会，明确提出国家集体个体一起上，多种所有制共同发展的改革方向。

第三件事是1987年的企业改革方案规划。李铁映在当年5月首次就任体改委主任后提出开门搞规划，于是体改委组织了6路人马设计国有企业改革方案，北京的五路分别由国务院发展研究中心吴敬琏、北京大学厉以宁、中央党校王珏、人民大学吴树青、人民银行宫著铭领衔，此外广东还有一路人马。

几个月后课题组结题，结果除了一个组，其余各组都认为股份制是企业改革的方向。也就是在此前后，中国第一轮股份制改革开始初具气候。

最经得起历史检验的东西

1990年代初中国最不可思议的事情也许是推出了证券交易所，那时，“姓社姓资”的问题还在争论，而证券交易所居然在沪深两地相继开业。

为中国证券市场打下地基的是一帮美国留学生和他们鼓捣出来的“联办”（中国证券市场研究设计联合办公室），体改委同意其挂靠体改委宏观司，并出面解决了他们的事业单位编制。

体改委这么做是有原因的，它自己就是股份制试点的组织者。

到1980年代末的时候，国企改革到了一个十字路口，承包制陷入困境说明放权让利的思路已经走到了尽头，下一步该怎么走？经济学界大都认为应当推行股份制，体改委认同这个思路，但当时股份制还和资本主义、和私有制划着等号，一度成了众矢之的。

可以想见，这种时候推出证券市场，不出个四不像反倒奇怪。为保证公有制的主体地位，规定国有股东必须是上市公司的大股东，并且国有股不流通。为防止冲击国有经济，最早的上市公司鲜有国有重点企业，直到数年之后政府发现股票市场的筹资功能，局面方才改变。

1992年5月，体改委等五部委下发了《股份制企业试点办法》、《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》，股份制和证券市场总算有了个正式的说法。

1992年10月，中国证监会成立，体改委副主任刘鸿儒出任证监会首任主席，体改委宏观司司长傅丰祥出任副主席，体改委宏观司副司长李青原出任证监会国际司司长。

同年，国家体改委被赋予中央企业上市资格的部分审批权，由生产体制司具体承担。地方体改委也同时获得了对地方国有企业上市的部分审批权，这种行政审批权为体改委（办）20多年的历史中所仅见。

股份制最高级的形式是上市公司，中国10年前的情况却是证券市场有了、证监会成立了、中央政府5个部委发文了，但股份制到底姓社姓资，谁也不敢拍胸脯保证。

这时候，一种振聋发聩的观点不胫而走——改到深处是产权。谁最先提出这一观点现已不可考证，但体改办研究所（即将并入发改委宏观经济研究院）副所长李保民坚持认为，此观点最早出自体改委。

股份制为什么敏感？因为股份制势必涉及产权多元化，产权多元化就要涉及公有制的主体地位，涉及什么是社会主义。接下来，还有一顶谁也怕戴的大帽子——国有资产流失。

1993年底的时候，事情似乎有了突破的迹象，当年11月通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制问题的若干决定》提出，国有企业改革的目标是建立现代企业制度。

那么什么是现代企业制度呢？《决定》给出了十六字定义：产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学。

“十六字中有十二个字是讲产权的。”李保民说。股份制的合法身份直到1997年9月中共十五大下了“股份制是现代企业的一种组织形式，资本主义可以用，社会主义也可以用”的论断之后方才确立。

3年多以后，体改办综合调研司司长吴天林调任中央企业工委任监事会主席，离开体改办之前，吴天林和同事们讨论了一个“重大问题”：体改委（办）搞了这么多年改革，到底有什么是真正拿得出手，经得起历史检验的东西？讨论结果，大家一致认为是“推行股份制改革”。

什么是真正的改革动力

股份制姓社姓资的问题解决了，但是接下来的国企改革却并未沿着产权改革的思路展开。“当时的主要‘思路是加强管理、减员增效，目标是‘三年脱困’。”李保民说。

1998年3月，国务院启动建国以来最大规模的机构改革，体改委更名为体改办，降格为国务院办事机构，原体改委组织制定企业综合性经济法规的职能移交给国务院法制办和国家经贸委，组织现代企业制度试点和审批中央企业改制为股份有限公司的职能移交给国家经贸委，指导和协调地区各类综合配套改革试点的职能下放给地方政府。

杨启先说：“1998年撤并机构是对的，计委、经贸委、体改委，机构重叠、职能交叉，没有一个国家的政府同时设立三个宏观调控部门。”

杨启先认为三委合并的任务到本届政府才真正完成，“计划”二字的取消宣布了计划经济的彻底完结。

“改革的深化并不取决于是否专设一个体改部门，关键是看决策者是否真想推进改革，”杨启先说，“广东顺德从来就没有设过体改委，但那里的国企改革和机构改革差不多是做得最好的。”

谈到国企业改革，杨启先的观点与李保民颇有相似之处。“国有企业仍然是改革的最大难点之一。它与其说是一个经济问题，不如说是一个政治问题。思路不作大的调整，国企改革这一关很难过得去。”

思路应当如何调整呢？杨启先说：“过去20多年，我们先是忙着给国企卸包袱、减负担，然后想方设法改进国企的机制体制，但是产权问题不解决，好的机制体制怎么建立得起来？”