全面认识北欧模式——芬兰、瑞典、挪威三国考察报告

2002年6月22日至7月7日，中国（海南）改革发展研究院一行5人应邀对芬兰、瑞典、挪威三国进行考察访问。北欧国家的社会福利制度对促进经济富足、社会安定、人民安居乐业等所发挥的重要作用，以及适应内外部条件的变化，各国社会政策及相关制度安排所做的积极的调整，给考察团留下深刻影响，并为进一步思考我国的经济社会改革提供了有益的借鉴和启示。

独特的经济社会制度

北欧国家因为地理位置、历史、传统、文化等方面接近，并在经济社会制度选择方面有许多相似性和共同的特征，形成独特的北欧模式。虽然经历了70年代和90年代两次较大经济危机，并在当前全球化带来许多新挑战的情况下出现了一些新的变化趋势，但从总体上，北欧模式作为一种区别于其他欧洲国家的、独具特色的经济社会制度，对促进北欧国家的经济增长、社会稳定和社会公正做出了重要贡献，并在今后较长的一段时期内，仍将保持其基本适应性。

瑞典模式被认为是北欧模式的代表。瑞典前首相和财政大臣经济政策顾问、90年代初期瑞典社会民主党委员会成员克拉斯•埃克隆德（Klas Eklund）认为，瑞典模式的核心实际上是社会民主党占统治地位的国家与私人资本之间所达成的一种“历史性妥协”。同社会主义国家不同的是，社会民主党允许私人企业发展并保留私有制；但同其他资本主义国家所不同的是，瑞典建立了庞大的公共财政部门，大大拉平了贫富差距。此外还建立了强大的工会组织，推行了积极的劳动力市场政策。归纳起来，瑞典模式主要有以下几个特征：一个庞大的、私人所有的工业部门；一个庞大的、靠税收维持的公共部门；一个强大的工会组织；一项积极的劳动力市场政策；一项宏伟的贫富拉平计划。基本的出发点是，力图以平等和公正的分配把经济增长与私人所有制相结合。

北欧诸国能够独立选择适合自已国情的经济社会制度。在社会民主主义思想的影响下，二战后至两大阵营对立时期，人们就开始思考有无第三条道路，即同时拥有经济上的财富与效率和社会上的公正与权利，以避免社会主义和资本主义各自的缺陷。其基本思想是“通过实行社会的经济民主，消除阶级差别和一切社会和经济不平等现象”、“让平等、关心、合作和互助”精神贯穿于整个社会。

广泛性、普遍性和统一性是北欧模式的基本原则，即保证为每个人提供最低的生活保障，保证在全国范围内福利的统一性和平等地获得。这种“全面社会保障”包括的对象覆盖全体公民，既包括边远地区的渔民和林业工人，也包括居住在当地的外国人或其他纳税人。个人享受的福利和公共服务不与收入相联系，这充分体现在年金制的实行上。北欧模式还具有广泛性的特征。它们通过各种法定的福利保障计划形成一种体制，使个人不因生、老、病、残等原因而影响正常的生活，从而建立起一种社会安全网，并使享受社会福利成为公民的一种基本社会权利。

地方政府在提供社会福利和公共服务方面有较大的自主权。如瑞典市镇和县一级税收由地方自己决定，税率大致在29%-33%不等。县一级政府负责医疗、公共交通等方面的开支和服务提供，其他由市镇一级提供。芬兰的法律规定，地方征税的水平由各地方自己决定。事实上，地方之间的税率差别不是很大，如所得税在16%-22%之间。地方一级除税收之外，还可以从国家得到专项拨款、专项补贴来提供公共服务。地方政府认为这种做法不适应地方的实际情况。目前，中央政府的拨款不再以专项形式下达，而是给定一个总额，由地方政府自主决定如何分配。地方政府也可自主决定公共服务由自己来组织生产还是由其他私人部门进行生产。

实行普遍社会福利和高比例的公共开支的基础和前提是高税收。由于实行累进所得税，因此，使得个人收入的边际税率很高。如芬兰最高所得税率近70%。瑞典税收占GDP的比重为53%，西欧平均为40%-50%。瑞典对现金福利也同样征税。按照规定，所有退休金收入原则上都应缴纳所得税，对只领取基本退休金，或也领取少量补充退休金但其年收入不到9万克朗者，可给予免税或减税，而且可申请住房津贴或退休金补贴等。病休津贴和父母津贴均也需按比例缴纳所得税和保险税。北欧国家的税收不是以家庭为单位，而是以个人为单位，男女平等。这在目前是一个正在争论的问题。

放开所有制，控制收入分配是北欧模式的重要特点。北欧各国国有经济的比重不高，且主要集中在提供公共服务的国有公共部门。政府的职能主要是提供公共产品。如芬兰，传统的基础部门现在都不由政府提供，电话、电信等领域都已实现充分竞争。政府在这些领域只规定一定的原则，以保证普遍服务的实现。如对私人部门建成的网络，政府要保证其他公司可以使用，同时监督定价。目前，没有进行私有化而仍保留国有的部门主要是教育、医疗、铁路、航空和能源公司等。不强调在生产领域的集中，但在收入再分配领域实行集中化，这在北欧是一个非常突出的特点。

公平、稳定与共同富裕

北欧模式得以确立的一个重要出发点是，在经济发展起来之后，消除竞争所带来的负面影响，防止两极分化，追求社会公正，并维持社会稳定。北欧国家完善的社会福利与社会保护措施使各个层面的社会成员都能免于贫困：它为失业者提供失业保险，为老年人提供养老金和医疗照顾，为贫因的妇女和儿童提供各种实物和资金的帮助，为病人和残疾人提供伤残保障和健康服务，为生活在贫困线以下的人提供基本生活所需。通过社会保障和福利而实现的收入转移，或收入再分配占到这些国家国内生产总值的30-60%。根据统计，北欧国家的贫困发生率是很低的。如在瑞典，贫困人口大致占3.5%，其中30%是失业者，20%是正在就学的学生，10%是领取养老金的人，其他是一些比较小的群体。另外，值得关注的是贫困标准的确定，即以中等收入水平的一半来作为贫困线，这个相对标准随着中等收入水平的提高而增加。此外，关于最低现代生活保障标准的讨论也引人深思，如现代生活保障是否应该包括电话、因特网和报纸？政府保障是否应该提供这方面的服务和支出补贴等。

北欧模式的主要表现是收入差距小，收入比较平等。根据联合国开发计划署近期公布的《2002人类发展指数》，北欧诸国的基尼系数排在工业化国家的前列，如挪威为0.258，瑞典为0.250，芬兰为0.256，均属于世界上收入差距最小的国家。根据我们从芬兰银行（中央银行）了解到的数据，央行行长的月收入大约在15000欧元，需缴所得税50%；部门负责人的月收入约7000欧元，刚毕业进入银行从事研究工作的职员月收入2500欧元，银行内的清洁工、保安人员的月收入大致2000欧元。比较起来，银行内部最高收入与最低收入的差距在税前为7倍多，税后为3倍左右。芬兰总理的工资约是中央银行行长的一半。高收入者多是私人公司的总裁或老板，每月可达到50000欧元，但相应的税率可能在60%以上。在瑞典如果将中等收入指数定为100，则最高收入指数为175，最低收入指数是65，将最富的10%人群的收入下限与最穷的10%人群上限相比较，差距为3：1。

北欧模式成功地解决了城乡之间的再分配和均衡。挪威社会事务部介绍，使（1）农村应当与城市一样富足；（2）农村应当获得和城市一样的公共产品和公共服务，这是确立社会福利制度的两个重要理念和原则。在建立福利制度时强调城乡之间的再分配和均衡，主要考虑是：防止人口过度向城市转移，带来社会的不稳定和城市贫困；出于政治和国土安全的考虑，要保持人口在全国的平均分布；让人们住在根之所在，住在家乡，防止他们流离失所、背井离乡；政治上，因为选举制度向人口稀少的地区倾斜。

北欧模式作为社会政策的一个基本目标是促进劳动力的充分就业。社会福利服务的特点是提高劳动力在市场上的参与程度，如对丧失劳动能力的人、失业的人尽可能地使他能够重新参与，并通过教育和医疗服务来提高和增加人力资本。对因疾病而请病假90天后仍不能正常工作的人，政府会帮助制定相应的康复计划，有的会长达几年。对失业的人员政府会提供再培训，以增加技能，适应新的就业需要。

在强有力的收入再分配政策下，北欧各国均形成以中等收入者为主体的稳定的社会结构。如北欧各国除低收入者与最高收入人群之外，中等收入者占到总人口的80-85%。目前，北欧各国的社会结构已经由原来的金字塔形，转变为椭圆形或菱形，两头小，中间大。过去处在金字塔底部的传统意义上的工人、农民等，现在占的比例很小。如在挪威农业人口只占3.8%。这种社会结构对促进北欧国家的社会稳定和政治稳定起到重要作用。

北欧国家人口受教育程度和健康状况比较高。芬兰接受高等教育的人占到适龄人口的50%，挪威劳动力中34%的人有高等教育的背景，其中女性所占的比例接近50%。高素质的劳动力供给对促进各国的经济发展所发挥的作用不容忽视。根据联合国开发计划署（UNDP）公布的《2002人类发展报告》，北欧诸国的人类发展指数均排在前列。如挪威为0.942，在公布数字的173个国家中排名第一；瑞典0.941，列第二；芬兰为0.930，排名第十。这些指标高于0.722的世界平均水平，也高于OECD国家0.905的平均水平。

北欧模式有效地促进了这些国家的社会公正和政治稳定。如在透明度方面，由于各种法规透明度很高，每个人的收入都是公开的，而且任何一个人都可以去查询，所以几乎不存在腐败。芬兰中央银行行长因公事请客，连菜单都要公布。据介绍，就在我们去访问前不久，就有媒体认为央行行长的某次宴请花费过高，而在报纸上进行了公开和提出质疑。

北欧模式对经济增长的作用很难用指标直接进行计算，但不可否认它在教育、医疗、失业等方面的投入对北欧国家经济发展的特殊支撑作用。在人均GDP方面，2000年芬兰为24996美元，瑞典为24277美元，挪威为29918美元，均高于OECD国家23569美元的平均水平，更远高于发展中国家3783美元的平均水平。值得一提的是，尽管有许多人认为巨额的公共开支对经济增长和竞争力会造成一定的负担，但北欧各国的竞争力在工业化国家中并不落后。从瑞士国际管理学院（IMD）每年公布的全球竞争力排名看，从经济表现、政府效率、商业效和制度结构等几方面进行评价，从1998年到2002年北欧诸国在79个工业化国家中的排名均在前列，并不断提升。如芬兰排名从1998年的第6位上升到2002年的第2位，瑞典从第16位上升到第11位，挪威从2001年的第20位上升到第16位。此外，在高税收的环境下，仍然产生了一大批象诺基亚、爱立信、沃尔沃、ABB等这样的跨国大企业。对此现象的解释包括：北欧国家实行自由竞争政策，政府不过多干预；同时，政府每年有大量的研发投入，用于支持企业的技术开发，如芬兰每年有近3亿欧元的研发投入，占GDP的3.6%，或者是提供长期低的贷款。但还有很重要的一条是这些国家实施的比较好的社会政策，为这些企业（尤其是高科技企业）提供了高素质的劳动力和技术人才，这是这些企业得以发展的重要条件。

由于社会福利制度已产生深刻影响并深入民心，因此各政党对此制度已达成共识，使其成为一项基本的制度。据介绍，目前各政党已经淡化了意识形态，讲究实用主义。如在瑞典，左翼政党在议会中占有10%的席位，但在相关的政策选择上具有很大的灵活性，如在经济政策上倾向于资本主义的主张，但在争取政治支持上、在确定所依靠的政治力量上更倾向于社会主义和工会，处在一种妥协的状态。而且，各政党关于政治上的目标的争论和辩论已经变得很小，在对社会福利制度的认识上，各政党基本达成了一致，意识形态问题已经变得相对不重要。政府、工会和雇主机构之间的社会协调机制越来越强，政党之间的差别越来越小。

总体上，北欧模式赢得了各政党和民众的广泛认可和支持。芬兰民意调查结果显示，80%-90%的民众支持现行的福利政策，并有不小比例的人表示，愿意为现行的社会保障制度支付更高水平的税负。在这种社会环境中，纳税成为每个人自觉的行为，不纳税被认为是一种耻辱，会招致声名狼藉。

北欧模式面临挑战

激励不足。许多人都认为，国家提供的福利过于慷慨，以至于存在很多对福利制度的滥用现象。如在瑞典，由于病假津贴高达原工资的80%，因此，请病假的人占劳动力的比例很高。据统计，请病假的人（一年中连续请假超过30天以上）在1980年时只有不到10万人，而在2001年达到27万人左右，占到总劳动力400万人口的近7%。而且请假的理由也多心理压力、情绪等方面的原因。另外，提前退休的人员可领到工作时工资的80%，在经济危机期间可领到70%，但目前工会仍然认为太低，要求将这一比例提高到90%。这使得提前退休的人数增多了。归因于较高的社会福利保障，个人对闲暇的追求也在增加。

欧洲一体化进程和全球化的压力。欧盟的社会经济政策对成员国的影响力加深。目前，芬兰和瑞典已经加入欧盟，其独立的社会政策受到欧盟统一社会经济政策的约束也相应增大。如欧盟对成员国的要求的低贫困率、充分就业等将对现有制度形成挑战。人员流动及难民、移民不断增多给社会带来的压力也是北欧模式建立之初所未预料到的。原有的福利制度设计主要针对居住在本国的人或依法纳税的人，这与全球化竞争条件下自由移民政策，以及欧盟倡导的人员自由流动是不相容的。一方面，人员向国外的转移影响其原来积累的福利或中断福利项目，另一方面，越来越多的外来移民转入国内，也要分享同国内居民同等水平的福利。这对原来的福利设计形成很大挑战。

税收竞争。这是个一直争论不休的问题。有人认为，高税收提供了高福利使人们更平和，避免了劳资之间的冲突，创造了好的、安定的环境。但在全球化背景下，高税收将增加企业的成本，降低企业竞争力，从而导致企业为了避免高税收而向国外的转移。这种现象已经出现。同时，全球化也将促使劳动力市场价格的国际化，高税收可能导致高技术人才的外流。为应对日益加剧的全球竞争，西欧各国都逐步降低税率，这也对依赖高税收支撑的高福利制度形成挑战。

人口老龄化。芬兰2000年社会保障开支最大的三项是：养老支出占30.8%，与欧洲其他国家的支出水平相当；用于家庭和孩子补贴方面的支出占 12.1%，高于其他欧洲国家；用于失业津贴方面的支出占10.1%。目前瑞典近900万人口中，60岁以上的占总人口的20%，70岁以上的占10%。医疗支出方面的90%是由公共财政提供的，几乎是免费对每一个人提供。但随生活条件的改善和医疗技术的进步，人的寿命越来越长，医疗费用越来越高，这将使财政开支不堪重负。老龄化不仅使社会福利需求增大，而且使从事财富创造的人口比例降低。其结果，现行经济活动人口所承担的社会负担加重，提高了财富的非生产性消费，不利于社会再生产。

近10年以来，北欧各国试图寻求新的调整以适应新的形势。实际上，从上个世纪70年代以来，北欧各国已做出积极的调整。瑞典和芬兰所做的调整幅度最大，挪威由于拥有丰富的石油资源，并由此形成一笔巨大的石油基金（2001年达6000亿克郎，占当年GDP的近50%），因此，相对压力较小，调整的程度最小。瑞典的社会福利制度在北欧具有先驱的地位，在经历90年代危机之后，瑞典福利模式出现三个趋势；一是分散化，政府的权力更加下放，更加非中央化。在中央政府统一的指导下，地方政府提供的公共服务项目增多，公共开支的80%由地方政府完成。二是私有化，即公共服务提供的私有化，私人部门提供的服务项目和范围在扩大。但付费仍由政府通过税收提供。三是用户付费制度开始出现，如福利院、养老院个人付费在增加。这个趋势在过去2年也有逆转，政府对托儿费、老人照料费规定了上限。

在其他方面，北欧各国还呈现的一共同的变化趋势：

调整税收结构。即对高收入者和科技人才实行一定期限内的收入减免税，对确是国内所缺的外国就业者实行一定期限内的减免税政策。

私人部门参与提供服务，人们开始有更多的选择。尤其是高收入阶层开始参加私人保险，并购买私人部门提供的医疗、教育等服务。瑞典在400万劳动力中，已有130万人开始购买个人保险，并且这个比例在逐渐增加。

使个人所享受的服务与个人所缴纳的税收挂钩，考虑建立个人养老帐户制。目前的养老金是集中起来使用，投资的收益与个人无关。这一方面要最大程度地保证老年人的收入，另一方面风险完全由正在工作的劳动力来承担，稍有风险就要增加支付。改革的方向是要将风险在领取养老金的人和正在工作的人员之间分担和分散。

北欧国家的社会福利制度将与西欧国家在许多方面开始融合，因此，对福利制度的趋同论的研究也是北欧各国普遍关注的一项研究课题。但这将是一个相当长期的过程。现有的情况说明，北欧模式的基本制度和框架不会发生根本性变化。

几点重要启示

社会经济制度的选择和建立必须立足于自己的国情，选择适应于自己的道路。与美、日、西欧等国的经济社会体制相比较，北欧模式具有许多不同的特征，并对促进北欧各国的经济、社会稳定，尤其是在社会公正、共同富裕方面功不可没。北欧的经验启示我们，一方面，应当继续沿着既定的目标，选择适合中国国情的途径和道路，另一方面，制度是需要调整的，没有一劳永逸、适用于所有社会环境的制度安排。有效率的制度总是有阶段性的，为适应新的、不断变化的形势，必须要不断推进制度创新的过程。

在追求经济发展效率的同时，应当高度关注社会制度和有效的社会政策的配套。“民安则富”，在工业化过程中，在促进经济发展和追求经济效率目标的同时，不能忽视社会政策的配套，这是保持经济可持续发展、保持社会稳定和保证经济增长效果的重要保证。发展市场经济要与保持有效公共政策相结合，发展市场经济要与保持相当强势的公共机构相结合。实际上，这不仅是北欧的经验，这也是多数工业化国家和福利国家的共同经验。另一方面，北欧国家的经验也提醒我们，稳定中实现增长或发展中实现稳定，在不同的发展阶段应有不同的策略。

放手发展私人经济和混合经济。北欧国家的实践给我们的启示是，政府调控不是体现在控制企业，而应体现在增强调控能力上。如果企业和居民的收入提高了，政府通过高征税，增强调控能力，就可以为人民办更多的事情。因此，应当鼓励创新，放手发展多种有效率的经济成份，充分调动各方面的积极性。北欧的经验也证明，私人部门参与提供教育、医疗、交通、照料等服务可以促进公共政策目标的实现，增加个人的选择，并可以通过竞争提高公共服务的效率。

政府的职能应当主要是提供有效的公共产品和公共服务。北欧各国的实践表明，在市场经济条件下，政府的作用应当主要体现在再分配领域的集中，而不是在生产领域。政府的主要职能是提供有效公共服务，提供好的公共产品，并为私人部门的创新提供足够的空间。这是维持社会稳定和社会公平的重要保证，也是促进经济实现可持续发展的重要条件。此外，北欧各国的经验还说明，应当充分重视地方政府在提供公共服务方面的有效作用。尤其是在当前情况下，我国建立全国统一的社会保障尚存在许多困难，应当通过促进中央和地方财权、事权改革，调动和发挥地方政府的积极性，以为当地提供更符合本地实际需要的服务和公共产品。促进“小政府，大社会”得以更好体现。

公开、透明的监督机制和法律制度，有利于防止权力的滥用和减少腐败。北欧各国依靠公开、透明的法律制度和监督程序，促进了社会公正，有效防止了腐败和权力的滥用。我国正处在体制转轨的进程之中，一方面需要加快立法进程，通过完善法律制度来保障公民的基本权利，另一方面，更要加强执法力度，并重视建立公开、透明的监督机制，提高对权力使用的约束。

（唐新林整理）

［简讯］

2002年7月9日，由迟福林执行院长主持，我院在北京天伦王朝饭店召开了转轨经济研究专家委员会成立会议，并由张卓元主任主持召开了转轨经济研究专家委员会第一次会议。范恒山、魏加宁、景学成、林兆木、郭励弘、贾康、王振中、金碚、李晓西，以及院内唐新林、李峰华等参加了会议。

会议推举通过院学术委员会副主任张卓元兼任转轨经济研究专家委员会主任，范恒山、魏加宁任专家委员会副主任，并讨论通过了“转轨经济研究专家委员会章程”。

会议还对“中国经济转轨理论大纲”进行了充分讨论，委员们提出很多建设性意见。委员们认为，经过二十多年的改革进程，中国有许多经验值得认真总结，并从理论上给予概括和提练。如价格双轨制、特区的设立、财政分权、间接宏观调控体系的确立、国有经济的重组，以及对外开放、社会保障体制、金融与资本市场的建设等。在结构上，建议按“总论、目标、产权与所有制、宏观体制（财政、金融）、市场、政府关系、法制关系、对外开放”的逻辑来安排。在研究内容上，委员们提出应当关注国际学术界的最新研究，需要加强基础理论的研究和与其他转轨国家的比较研究。如关于衡量转轨的市场化指标和非市场化指标如何结合？所有制改革为什么重要？等。目前的研究还要触及到深层次的问题，如市场化改革与宪政改革的关系，转轨中的经济文明与政治文明的关系等。

近日，经国务院批准，我院院长助理、研究员王景新为享受2001年度政府特殊津贴的专家之一。