警惕美国的农业补贴政策

中国（海南）改革发展研究院由迟福林执行院长等4人组成的赴美考察组，于5月13日上午访问了美国参议院农林业委员会，与该委员会秘书长Keith Luse先生、田纳西州参议员的农业立法助手Steve Brophy先生等人进行了座谈。他们早上刚刚参加布什关于《美国2002年农业安全与农业投资法》签字仪式。自然，访谈集中在对这一法案的介绍和评价上。

一、《美国2002年农业安全与农业投资法》的主要内容

布什是在5月13日晨7：30分签署该法案的。他在签署法案的短暂仪式上说，“我为什么高兴签署这份《2002年农业安全与农业投资法》。最近，我和我的邻居在得克萨斯州的克劳德咖啡馆里交谈，我了解到他们正在为生活而挣扎……他们需要一项农业法来帮助他们度过难关”。“这个法案是慷慨的，它将为农民提供安全保护。”他认为“这一新法案是一个充满人情味的法案”。“这一法案维护了我们对国际贸易的承诺”。

据参议院农林业委员会的官员介绍，美国的农业法案每隔几年就会进行修改，内容包括农作物补贴、消除饥饿、土地管理、农村发展及农产品出口，每年的总额达到几百亿美元。《2002年农业安全与农业投资法》在未来6年的补贴总额高达800亿美元：其中用于农民补贴480亿美元，用于水土保持170亿美元，用于行政管理90亿美元，用于农产品市场营销补贴60亿美元。

我们从美国参议院农林业委员会得到了《2002年农业安全与农业投资法》全文，这是一份长达687页的法律文本。这份农业投资法案一共有10章427条。

1、农产品计划。包括直接支付和反周期支付的条款，市场支持贷款和补贴贷款。花生（以每年每镑11美分的价格全部买下所有花生，持续5年，提供每吨495美元的保护价格，允许对花生存储进行贷款，提供每吨355美元的贷款率和每吨35美元的固定付款率）；糖业（取消每镑1美分的贷款处罚金，授权秘书长建立配额分配制）；奶品（长期保持9.9美元的牛奶价格支持计划，建立国家乳制品计划，为所有美国乳制品生产者提供补贴）；行政管理等支持。

2、自然保护。包括自然保护的安全性；自然保护区；水土保持计划（将覆盖面积从3640万英亩增加到3920万英亩，将各州潮湿土壤试验的面积扩大到100万英亩，费用15.17亿美元），湿地保护计划（将覆盖面积增加到227.5英亩，费用15亿美元）；环境质量激励（每年金额约13亿美元，逐年增加，家畜饲养者和农作物生产者获得的资金比例为60：40，费用90亿美元）；草地保护计划（200万英亩的未开发和已开发的草地和牧场已列入新的计划，费用2.54亿美元）；农地保护计划（从1996年开始，该计划已提供了5340万美元，对10.8万亩农地进行保护，新的补贴大约是上个农业法案的20倍，总费用9.85亿美元）；其它保护计划，防护通道示范计划；基金与管理。

3、贸易。提供总额11.44亿美元的补贴。包括农业贸易发展和1951年资助法及其相关法令，1978年农业贸易法，其它如为发展中国家而准备的剩余商品、全球市场战略等。其中市场准入计划（MAP），每年的计划支出增加到2亿美元，到2006年止；对农作物特产的技术援助（TASC），对农作物特产出口商提供补贴，费用1900万美元。

4、营养计划，费用总额64亿美元。包括食品券计划，商品分配，儿童营养计划，其它如农民的市场计划、营养信息等。

5、信贷。包括农场所有权贷款，运作贷款，紧急贷款，农场信贷等。重新委托USDA给农业放贷项目和为新农民和牧民提供更高的农业贷款项目。增加USDA放贷的低支付贷款百分比和延长贷款期；建立起鼓励新农民能够按土地合同购买农场的引导项目。

6、农村发展。总费用10.3亿美元，包括修订农场和农村发展法案，1936年的农村电气化法案（包括准入的扩张、在农村地区把该准入扩张到宽带服务领域），1990年的食物、农业、储备和贸易法案，为小区寻找补贴，其它如增值农产品市场补贴、农业中心创新计划、农村基金等。

7、研究和相关事宜，包括国家农村信息中心，粮食和农业科学教育奖励基金，人体营养和健康促进研究项目，动物健康和疾病研究延续项目，国家遗传学资源项目，残疾农民技术援助项目，高附加值农产品质量研究，研究、教育和延伸一体化竞争资助项目等等。总费用13亿美元。授权建立新的农业研究和扩展项目。为“未来农业和食品体系的开发”增加基金，提高项目水平，从每年12000万美元逐年增加到2006年的20000万美元。

8、林业。新基金用于帮助非工业化的私人林地所有者维护森林可持续发展。

9、能源。总计40500 万美元。

10、其它。

二、美国国内甚至最高立法机构对新法案的不同意见

新农场法在美参议院内部存在分歧。就在结束签字仪式后我们与美国参议院农林业委员会访谈中，他们认为，1996年的农场法是一个过渡性的法案，它试图减少农业补贴，把美国从政府支持的农业过渡到市场导向的农业。而新通过的农场法又倒退回去了。农业补贴政策只会继续刺激生产，使农产品更加过剩，使美国农业变的越来越糟。在访谈过程中，面对考察团提出的一些疑问，该委员会的官员甚至不愿意介绍新法案的内容，说“我不愿意为这个法案辩护”。他们坚信，从长远来说新法案对美国的农业都是负效应，而且美国的贸易伙伴都会说“NO”。

在美国反对新法案的主要观点：一是认为政府补贴破坏了市场，干扰了美国从1985年就开始的农业自由市场改革；二是认为美国试图通过补贴减少农产品产量的效果极其有限，用补贴支持退耕而单位面积产量却在大大增加，同时世界农产品也在增加。美国事实上支持了全球的农业发展；三是认为对原有的农场法进行修改就行了，不需要制定新法案，甚至认为美国不需要农业法。

但是，有些议员非常高兴这一法案的颁布。北达科塔州民主党议员森肯特康纳德说，欧盟的农业补贴要远远高出美国。新法案规定的农业补贴比白宫所希望的要高，但布什说实际支出将在WTO限度之内。

当天下午我们访问美国农场局联合会，与该会的执行董事Richard W.Newpher先生等人进行了座谈。他非常赞成这个法案，认为：新法案是美国农场局联合会为农民争取的利益。新法案支持了农地的水土保持和环保成本，同时又避开了WTO关于农业生产的限制，应当庆贺该法案的通过。事实上，该法案的通过和颁布，美国农场局起了推波助澜的作用。美国农场局联合会拥有51个州农场局成员，州农场局又是由县农场局构成的，在全美3900个县中，有2800个县建立了农场局。县农场局由家庭农场构成，2800个县农场局中容纳了500万个家庭农场，其中有95%支持新的农业法案，仅有约5%的成员反对这一法案。联邦农场局通过自己的刊物或者电子邮件，动员所有成员农场主们，分别向他们选出议员施加压力，在国会立法中支持新法案。这500万家庭农场成员，如果每个家庭有两个选民，可以动员大约10000张选票。由此可见农场局组织在争取和保护农民利益中所发挥的作用。

三、美国新法案引起国际社会的强烈批评

首先，新法案遭到盟国反对。5月13日（路透社）报道说——总统乔治•布什不顾美国贸易伙伴的抗议，于星期一签署了一项法案，大幅度提高美国政府对农作物及乳制品的补贴。加拿大、澳大利亚、欧盟和巴西抱怨美国的新法案违反了美国提出的自由农业贸易原则。他们认为，美国在世界贸易谈判中曾强烈要求消除贸易壁垒，减少农业补贴。“这项法案完全走向了相反方向”。

澳大利亚将审查美国的农业法案是否符合WTO规则。日内瓦（AP）——贸易部长马克•韦勒在美国总统乔治•布什签署这项法案几个小时后告诉记者，“我们将对此作出仔细分析，并保留敦促美国履行WTO义务的权利。”这项法案在现有费用的基础上增加了80%，预计在未来10年内将支出1900亿美元；它增加了对种植粮食和棉花的农民的补贴率，恢复了1996年废除的目标价格体系，为农民提供补充收入；它也恢复了羊毛和蜂蜜生产者的补贴，还有对牛奶、花生、小扁豆、干豌豆的生产进行补贴等。韦勒说澳大利亚对与生产相关的新补贴非常关注，因为这将人为地增加产量。

巴西将就美国农业法案向WTO提起诉讼。巴西农业部长普拉蒂尼星期二说道，巴西将与其它农产品出口国一起就美国最近签署的农业补贴法案向WTO提起诉讼。巴西作为世界农业出口大国，希望与其它农业出口国一起抵制美国对农业进行补贴。“这将严重损害国际贸易协议的实施，导致国际市场农产品价格下跌”。巴西估计每年在农产品出口方面将损失24亿美元，主要是大豆、玉米和棉花的出口损失。一旦美国的农业补贴对世界农产品价格产生影响，巴西作为世界上最大的糖出口国将遭受严重损失。

非洲对美国农业新法案进行了严厉批评。非洲的评论家们认为，这项法案对于华盛顿要求非洲实施自由贸易是一个绝妙的讽刺。这将严重打击非洲农民进军海外市场的信心。“这非常可怕，我们对此感到忧虑”，赞比亚农业部长斯卡塔那告诉记者，“他们一方面要求我们不要对农业进行补贴，另一方面却出尔反尔。”美国一直以来都要求非洲国家取消贸易壁垒，以促进这个世界上最贫穷地区的经济增长，但评论家们说这项新法案表明布什政府并不愿意按照它所说的那样去做。“这项法案给了非洲国家一记响亮的耳光”。肯尼亚公共政策研究与分析学院政策分析家伊卡拉说道，“这与我们的期望完全背道而驰，如今，要使非洲国家相信贸易自由将非常困难。”非洲国家的领导人长期以来都指责美国和欧洲实施农业补贴，人为降低农产品价格，付钱给世界上最富的农民与最穷的农民进行竞争。这项补贴法案也妨碍了国际货币基金组织（IMF）的反贫困计划。

英联邦抨击美国农业补贴法案。英联邦秘书长邓马肯星期二对美国农业补贴法案公开进行了抨击。认为这项法案将把发展中国家挡在市场之外，同时对美国一直以来所鼓吹的自由贸易是一个莫大的讽刺。邓马肯说美国的这项法案是富裕国家为了自己的利益扭曲贸易规则的一个典型，“最近颁布的美国农业法案使在多哈达成的贸易自由化协议成为一场闹剧，并将使发展中国家难以摆脱贫困”。

OECD会议担忧重新回到贸易保护主义。美国与欧盟之间的贸易争端成为星期三在巴黎举行的OECD会议的主要话题，出席会议的高层经济官员们表示了他们对贸易保护主义抬头的忧虑。本次会议似乎被蒙上了一层阴影。OECE会议主席、比利时首相伏思达在新闻发布会上表示，“我们对过去几个月来重新回到贸易保护主义深感忧虑”，“重新回到贸易保护主义并不是什么好事”。

国际农业贸易集团谴责美国农业法案。［联合社　日内瓦5月15日消息］18个农业出口国家周三集体谴责美国最新出台的农业法案，认为这将损害全球为农业贸易自由化所作出的努力。凯恩斯集团——包括澳大利亚、加拿大、巴西和南非在一份声明中说道，美国对农业的补贴规模“将对全世界农民造成伤害。”“这种影响尤其会损害发展中国家的利益——如纯粹的农业进出口国——许多这类国家的经济发展严重依赖农业，”声明强调，美国的农业新法案“正在损害世界经济，妨碍这个高度补贴的、扭曲的行业的全球性改革”。

世贸组织总干事在经济合作与发展组织会议上反对保护主义。巴黎5月16日（路透社）——WTO世界贸易机构主席星期四敦促世界经济大国的部长们解决贸易争端并抵制保护主义。世贸组织总干事摩尔说，他希望能得到贸易自由化继续向前推进的保证。他在对来参加经济合作与发展组织（OECD）会议的30个国家的部长和官员们发表讲话时说：“经济领域阴云密布，笼罩着多边贸易体制。”由于美国钢铁关税问题和对农业进行补贴问题引起了墨西哥、日本和欧洲的反对，摩尔指出了由于“经济趋势，争端的扩大化，贸易保护主义日愈抬头的压力”所带来的危害，使得经济合作与发展组织成员国的贸易和金融部长们的心情更加沉重。

简短的建议

《美国2002年农业安全与农业投资法》签署实施并不完全是美国国内利益集团斗争的产物。联系美国政府的一系列作为，可以认为，新农业法案出台，是美国“强硬的国防政策”和“坚挺的货币政策”的再现，是美国世界战略的一部分。我们不仅应该警惕美国新农业法案可能对我国农业生产带来的影响，而且应该警惕美国强硬的经济、政治、军事政策对未来世界格局的影响。因此，我们建议，组织力量尽快翻译《美国2002年农业安全与农业投资法》，并且与美国1996年的农场法进行比较研究，供我国制定应对策略，并建立农业支持和保护体系借鉴参考。同时，放在全球化的的大背景下重新思考我国在入世以后的农业政策。

(《美国2002年农业安全与农业投资法》目录已刊登于我院“中国改革论坛网”http://www.chinareform.org.cn)