以制度创新实现新世纪农垦改革发展的全面突破——为海南农垦创建50周年而作
摘要：海南农垦经过50年的创业发展，现已成为以天然橡胶及热带作物为主，115亿元资产总额的农、工、商综合经营的大型企业群体。拥有大中型企业126家，控股子公司17家，参股企业19家，拥有85万公顷的土地，占全省陆地面积的1/4，人口近百万，占全省总人口的1/8，实现全省1/14的国内生产总值和1/7的工农业总产值，为海南的经济社会发展做出了巨大的贡献。
海南农垦经过50年的创业发展，现已成为以天然橡胶及热带作物为主，115亿元资产总额的农、工、商综合经营的大型企业群体。拥有大中型企业126家，控股子公司17家，参股企业19家，拥有85万公顷的土地，占全省陆地面积的1/4，人口近百万，占全省总人口的1/8，实现全省1/14的国内生产总值和1/7的工农业总产值，为海南的经济社会发展做出了巨大的贡献。
一是创建了中国最大的天然橡胶生产基地。农垦几代人经过艰苦的奋斗，在海南这块并不适宜种植橡胶的土地上，凭着执着的奉献和辛勤的劳动创造了我国橡胶在北纬18度以北大面积种植成功的奇迹，1999年，橡胶种植面积近25万公顷，年产干胶22万吨，产量占全国年总产量的50%。可见，没有海南农垦就没有中国的天然橡胶产业。农垦人为完成国家战备需要的政治任务付出了几代人的青春和心血乃至生命，这种无私的贡献将永载史册。
二是为国家和地方创造了大量的财富。第一是以利润形式上交给国家；第二是以税收的形式通过属地原则上交给海南各有关市县。近50年累计上缴国家和地方财政税利40多亿元，平均每年农垦缴纳各种税、费达亿元。海南有的市县1/3以上的税收来源于农垦系统。海南农垦还在资金、技术、种苗、物资等方面有力地支持了地方的经济建设，为海南经济的发展做出了很大的贡献。
三是肩负起传播文明、建设文明社会的使命。建国之初，为巩固海防前哨，一支来自全国20多个省市、20多个民族，以军事建制为特点的海南农垦大军迅速组建起来，落脚在海南岛偏辟落后的荒地。农垦人带来了时代文明的种子，播种到长期与世隔离的海岛居民。农垦准军事化的开垦方式，在较短的时间里开发建设了一个集场区、学校、医院、交通道路、公安保卫等在内的庞大的企业社会服务体系。同时以农场场部为依托，在海南建成了一批小城镇，带动了周边农村经济社会的发展，维护了海南社会的稳定。
今天，我国正在由计划经济向市场经济的转轨过程中，农垦作为特定历史条件下集政治、行政、经济及社会一体的管理与服务系统，已与市场经济的要求越来越不适应，经济发展水平也呈逐年下降趋势，面对现实，农垦改革需要以制度创新来实现改革发展的突破，以适应新形势的发展要求。
一、海南农垦改革已到了实质性突破的关键时期
从海南发展的内外环境看，农垦体制改革已刻不容缓，既有外部竞争的压力，也有内部生存的压力，而且随着我国加入WTO，农垦改革的时间和空间都非常有限，必须当机立断，痛下决心。
（一）农垦面临的经济衰退
农垦是海南经济发展的一支重要力量，曾有海南的“三分天下有其一”之称。但是，由于农垦体制改革滞后，近些年农垦在海南发展中的份量大大下降，占全省GDP的比重逐年下降，由1979年的32.7%变为2000年的6.93%。近两年GDP增长速度分别低于全省平均水平的0.5%、1.7%。农垦三次产业GDP、工农业总产值、全社会固定资产投资额等指标在全省的比重以及上缴税金占全省地方财政收入的比重也都是一路下滑。人均GDP在2000年为3871元，只相当于全省平均6894元的44%。农垦系统虽然2000年利润为860万元，但近几年经济效益却是每况愈下，由建省前10年盈利累计创利10多亿元，到1999年累计净亏1亿元（减去前10年赚的10多亿元），亏损面达83.7%。现在农垦面临的不仅是发展的问题，而迫在眉睫的是生存危机的问题。
（二）与市场经济要求不相适应的海南农垦管理体制
海南农垦的管理体制虽然进行了多次的改革，并取得了一定的成绩。但总体说来，它不能适应社会主义市场经济的要求。市场经济要求的市场调节配置资源原则、平等竞争原则、利润最大化原则与海南农垦现存的带有十分浓厚计划经济色彩的“三合一”（农垦总局是一套人马、挂总局和总公司两块牌子，执行着政府、企业、社会三种职能）体制越来越难以相容，并导致一系列的矛盾与冲突、资产流动困难、社会保障压力大、职工外流并且素质较低、债务沉重、橡胶成本加大，产业升级和结构调整缺乏资金等。海南农垦企业急需建立现代企业制度。
[page]（三）在WTO框架下，我国农村经济尤其是农垦经济面临着严峻的挑战
我国加入WTO后，一方面面临着发展的机遇，另一方面也面临着严峻的挑战。从有关WTO协议看，我国农产品总体平均关税将由目前的30%降至2004年的17%，而美国农产品进入我国的税项在我国入世后5年内减至14.5-15%等。海南农垦基本上是从事农业生产的，而且橡胶生产是支柱。目前，国内干胶年需求量为90万吨，而生产量只有40万吨，有60%的供需缺口。海南农垦与周边国家橡胶经营水平相比，无论是生产条件、直接生产成本、单位产量、价格水平、加工水平，还是橡胶性能质量都存在较大的差距。缩小差距，提高竞争力的途径就是：提高橡胶生产的科技含量，降低生产的综合成本。这必然要求农垦企业是一个完全独立的经营实体。适应中国加入WTO的形势要求，也要求海南农垦加快体制改革的步伐。
从上述情况看，实行农垦总体改革的时机已到，而改革的关键是解放思想，采取实际步骤来迅速推进农垦的改革进程。
二、以股份化、民营化、地方化为目标，实现农垦改革的总体突破
（一）股份化改革
《中共中央关于国有企业改革与发展若干重大问题的决定》指出：“国有资产通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。”根据海南农垦的实际，股份制是农垦企业调整产权结构、改革产权制度的最佳模式。它能较好地建立起产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
1、农垦产权制度改革
（1）建立三个层次的农垦资产管理体制构架。建立海南农垦集团有限责任公司（或农垦国有资产经营管理有限责任公司）、专业控股公司和农场改制企业三个层次的农垦资产经营构架。第一个层次是由国家和有关部门授权给新建立的农垦集团公司行使国有资产出资人职能，行使国有资产管理运营监督职能；按照产权关系行使出资人的权利，承担国有资产保值增值的责任。第二个层次是以重点行业资产为依托组建一业为主、多种经营的专业投资控股公司；或以管理较好的大农场为依托，改制为投资控股公司。第三个层次是将现有农场改制为公司，按产业、地区相近的原则分别划归不同的控股公司经营。
（2）国有资产产权重组。把海南农垦国有资产划归海南地方政府，对学校、医院、道路、桥梁等非经营性资产产权实行剥离。对那些有发展前景、有市场、有效益的垦区企业，以资本为纽带，建立以股份制为主要形式的新企业；对于有一定存量资产，仍有潜力可挖的中小企业，可采取股份合作制的组织形式进行改造；鼓励建立以家庭为单位或家庭自愿联合经营的民营庄园；对于那些长期亏损而又扭亏无望，确实资不抵债的小型工商企业、场办二级企业及小型农场，依法实行破产、关闭，或取消农场建制实行民营化。
（3）进行资本多元化改造，建立开放的、多元化的产权结构。从内部，将原农场的部分资产以股权的形式量化到职工，作为对农垦职工过去奉献的返还。再是根据垦区企业经营者管理技能和科技要素入股，其股权的实现方式可以是现权亦可以是期权，使农垦职工成为企业股东，实现生产者与生产资料的充分结合。从外部，大量地引进农垦以外的多种资本，如内地的资本，港、澳、台及外国的私人资本，实现资本多元化与投资主体多元化的改造。
（4）进行以农场为主的现代企业制度改造。一是赋予垦区企业法人完整的财产权利。选派股东代表或董事，使国有法人股东权能真正到位。二是严格按《公司法》建立层次分明的公司法人治理结构，明确股东会、董事会、经理之间的权限，建立和规范可以追究责任的董事会议事规则和决策程序，以此保证所有者权能到位。三是在国家法律法规范围内，公司董事会决策的事项，政府不再干预和审批，构建责权明确的管理体系。
2、把农垦企业的优势资产组合起来组建优势产业集团
（1）建立1-2家以橡胶及其加工和热作为主的股份制企业集团公司，吸收外部资金，重新组合，成为我国橡胶生产加工的最大企业集团，以此带动农垦的发展，扩大橡胶的生产规模。为海南农垦走出困境、健康地发展奠定基础。
（2）企业集团的组合要按股份制的要求来办，进行优势组合，而不以现有的某一公司为基础组合。股份制企业集团起步要高，使它能争取得到各方投资者和国家的支持，争取在一定时期内成为有较好发展前景的上市公司。
[page]（二）民营化改革
1、从现实出发，大胆探索农场民营化改革的路子
对国有资产质量较差、生产经营状况发生严重困难的农场，要大胆探索以土地长期承包给职工为重点的民营化改革。根据市场需求，建立服务性专业公司加职工家庭经营的企业经营模式。要通过国有划拨土地使用制度的创新，赋予职工家庭长期稳定的土地使用权，保护职工土地承包经营的合法权益，促进民营农业经济的快速发展。
2、深化经营体制改革，稳定和完善农业双层经营体制
改革农业经营体制，积极推进和进一步完善以职工家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。对开割胶，通过承包经营形式，赋予职工家庭开割橡胶长期经营权，实现所有权与经营权分离。要大力发展职工自营经济，不断增加职工收入。通过扶持、引导、服务和运用承包、转让、股份制和股份合作制等形式，逐步使种植业、养殖业全面实行职工自营。
3、加快工商企业和小型农场产权制度改革步伐
继续推进以“两个退出”、“一个民营”为主要内容0的工商企业改革。具体做法是：一是对产品市场看好，资源丰富的骨干企业，通过股权转让，退出部分国有资本，改制为国有法人控股或参股的股份制企业，对技术落后、市场劣势、浪费资源、扭亏无望、污染严重的小企业坚决关、停或实施破产。二是职工退出国有企业身份。三是对小型工商企业和场办二级企业，要全面通过改组、联合、兼并、拍卖、租赁、承包、股份制、股份合作制等形式进行彻底改制实行民营。四是对少数长期亏损、扭亏无望的小型农场，可采取取消农场建制，彻底进行民营化改造。
（三）地方化改革
在海南农垦体制地方化改革中，原来承担的社会职能回归社会，并与全省的小城镇建设结合起来，统一规划、统一建设，建设资金合理分担。使农垦经济迅速摆脱国有企业普遍面临的困境，完成深化改革和第二次创业的过程，再次成为海南农业和农村现代化的中坚力量。
1、行政管理体制
农垦的行政管理体制改革可将由海南农垦总局承担的有关政府管理的职能以属地原则回归于海南省政府及有关市、县政府。农垦总局承担的社会服务职能，如学校、医院等，按行业或部门逐步纳入省、市、县的相关部门进行统一协调与管理。
2、农场场部社区建设与全省小城镇建设相结合
依照市场导向与社会导向对农垦社会系统的社会服务机构进行重组。农垦中的许多农场，以场部为中心，经过几十年的建设发展，已经形成了一整套的社会功能，而且还辐射到周边农村，无论从规划布局、经济发展、还是文化生活等，实际上已构成一定地域范围的中心，它可直接改变成正规建制的小城镇。这些小城镇在一定的范围内，构成经济、文化的中心，向周边农村产生一定的辐射功能，对海南整个社会的现代化水平提高将会产生重要影响。
三、以观念创新促进农垦体制的创新
（一）农垦体制改革要以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，建立起适应生产力发展的生产关系，并以此作为体制改革的基本出发点。转变传统计划经济体制下形成的旧观念，树立社会主义市场经济的新观念，统一思想认识，努力实现资源配置的优化和经济结构的优化，实现国有资产保值增值和职工群体受益，实现改革成本的最小化和改革效益的最大化。
（二）农垦社会保障体系的改革应根据农垦企业的类型来制定。属于历史遗留问题的，考虑逐步消化。按照“老人老办法”的精神，根据农垦职工养老历史欠债偿还原则，划出部分国有资产，通过评估进行变现，并以此获得资金来解决15万离退休职工的社会统筹问题；按照“新人新办法”的精神，根据农垦职工养老金历史欠债偿还原则，划出部分国有资产，通过评估以产权置换股权的办法，让部分在职职工成为农垦企业的股东，并逐步引导这部分股东型职工走社会统筹和个人账户相结合的道路；对买断工龄，完全进入自营经济的职工，按照以个人交费为主，国家给予政策扶持的合作保障制度模式，农垦以合理价格出让部分国有资产，使其获得长期土地使用权和其他经营权的办法来解决其社会统筹问题。
（三）对农垦土地的国有性质需作出重新界定。农村家庭承包责任制，农地承包期30年不变，农地属集体所有，农户有权决定农地经营方式，生产资料产权清晰，有效地稳定了农户的生产经营收益预期。实际上，农村承包制是一种产权变革与经营方式变革相结合的深刻的制度变革。但在海南农垦实行承包制的过程中，国有资产产权关系并没有发生实质性的变革，承包制也是有名无实，没有起到促进生产，提高效益所应有的效果。农垦系统中属于农业工人的职工，应按照农村的承包制经营权模式来从事农地的生产和经营，这样，才能从根本上充分调动经营者内在的积极性。
（四）农场的行政化转化为小城镇化。农垦系统要转变观念，适应海南小城镇建设的实际和农垦改革的迫切需要，把封闭的场部小城镇建设纳入全省城镇发展的统一规划，制定优惠政策，吸引外来资金的投入。要善于开拓土地市场，以地生财，实现土地资本市场化，借助各方面的力量共同建设小城镇。
（五）有利于国有资产正常地发挥效益。一是优势资产组成企业集团；二是划出部分国有资产解决农垦职工保障金的历史欠债；三是属于社会化服务功能的国有资产，如学校、医院、公安等，可以转化到实行地方化的小城镇中。
（六）在推进农垦体制改革过程中，要打破不适应经济发展的旧的利益格局，做好改革的舆论宣传，加强思想政治工作，使广大干部和职工认识到农垦体制改革的必要性、紧迫性，减少改革的阻力。
(作者：迟福林)
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