中改院：企业职工持股立法建议报告（大纲）

一、 职工持股立法的意义

1、职工持股有利于社会稳定。

（1）我国目前正处于社会经济转型时期，新的经济体制和运行机制还未有效建立起来，随着各项改革的深入，面临许多深层次的问题和矛盾。保持社会稳定是我国进一步推进改革，促进经济发展的前提和基础。经过二十年来的改革，我国的国民经济实力和人民的整体生活水平有了显著提高。但也不可否认，社会收入分配不公、收入差距不断拉大越来越成为影响我国社会稳定的重要因素。收入分配制度的改革还不能适应经济市场化改革的需要，体制内仍然存在严重的平均主义，体制外收入差距拉大，并有不断扩大的趋势。这种现象在宏观上是形成供需总量失衡的重要原因之一，在微观上成为影响我国社会稳定的潜在因素。在城市经济改革中广泛推行职工持股制度，重新调整收入分配制度，将对缩小贫富差距，防止两极分化，保持社会稳定有根本性作用。

（2）在市场经济国家中，完善的社会保障体系被称为保持社会稳定的减震器。我国正处于社会保障体系的调整和重建阶段，由于转轨时期的特殊性和国力等原因，我国目前的社会保障体系还不健全、不完善，并且在近期内也很难完全依靠国家财政来实现。这种情况是造成我国进一步推行一系列社会经济制度改革措施的主要顾虑和阻碍，尤其是国有企业改革进程中出现的大量下岗职工，在社会保障制度不尽完善的条件下，对保持社会稳定形成很大压力。推行职工持股制度有利于建立企业的补充养老制度，减轻政府压力，增强职工的安定感，将有利于社会稳定。

2、职工持股有利于经济发展。

（1）建立在一定所有制基础上的收入分配制度，是经济发展、社会稳定的重要基础。收入分配不仅反映社会再生产的过程和结果，并且对生产要素的合理配置，对推动经济增长有明显作用。党的十五届四中全会提出，要建立与现代企业制度相适应的企业收入分配制度，职工持股是建立与现代企业制度相适应的新型收入分配制度的一种有益探索。

（2）在某种意义上，国有企业改革就是要合理调整国家与企业、企业与职工、企业内不同层次职工之间的利益关系，构建企业与职工之间的利益共同体，最大程度地实现各个利益主体的利益。目前国有企业缺乏活力和市场竞争力的重要原因之一，就在于国家、企业、职工之间的利益目标和关系不一致。推行职工持股，有利于构建职工与企业的利益共同体，增强企业凝聚力，提升企业的市场竞争力。

（3）我国即将加入WTO，我们的企业将在更加开放的环境中参与国际市场竞争。建立与市场经济和国际市场竞争相适应的企业激励机制和约束机制，稳定企业家队伍，防止人才流失，并能够有效吸引更多的优秀人才进入，这是各类企业面临的最为紧迫的课题。国外成熟市场经济国家的经验及我国已有的初步实践表明，经营者持股和职工持股是适应市场经济要求的、解决企业长远发展动力的、行之有效的激励方式之一。规范地推行经营者持股和职工持股制度，对解决企业改革与发展中普遍存在的59岁现象，防止国有企业内优秀人才的流失，促进国有企业的转机建制有重要意义。

（4）国有企业改革的方向是建立现代企业制度，而现代企业制度的核心是有效的公司治理结构。职工持股一方面实现了企业投资主体的多元化，有利于规范的公司治理结构的形成，另一方面，使职工参与企业经营决策和管理有了基础，有利于实现企业的民主管理和公司治理结构的完善。

（5）对国有经济从整体上进行战略调整和结构重组，实现有进有退，有所为，有所不为是我国国有企业改革的重要任务。在我国经济转轨的特定条件下，通过职工持股是实现国有资本战略退出的重要出路；结合我国所有制结构调整和优化的要求，职工持股也是实现民间资本进入产业的重要途径。积极推行职工持股，将从整体上提高国有经济的运行效率和活力，促进我国经济的持续稳定发展。

3、职工持股有利于社会主义本质的实现。

（1）公有制是社会主义的本质特征。在不同的历史条件和发展阶段，公有制应当有其不同的实现形式。实践证明，职工持股制度有可能成为我国社会主义市场经济条件下公有制的一种有效实现形式。现代经济发展的规律揭示，公有制企业和私有制企业的区分，关键是看财产的占有方式是社会占有，还是私人占有。推行职工持股，使广大职工普遍持有本企业股份，实现了财产占有方式的社会化，既反映了公有制的特点，又适应了市场经济的要求，有利于形成市场经济运行的基础。

（2）社会主义的最终目的是消灭剥削，实现共同富裕。以公平原则为基础，兼顾效率原则在企业中普遍推行职工持股，有利于形成共同富裕的财产基础，使广大职工不仅取得工资性收入，同时作为所有者之一，有权利参与企业剩余收益分配，防止社会财富过分向一部分人集中。

（3）民主政治是社会主义的又一本质特征。促进社会主义民主制度的完善是建立我国社会主义市场经济体制的充分条件。推行职工持股，使广大职工通过实际拥有财产权，参与企业的经营决策与管理，有利于增强职工的民主参与意识，有助于形成民主制度有效实现的环境，促进我国社会主义民主政治的完善。

二、职工持股的现状和立法概况

1、我国推行企业职工持股制度的现状。 我国实行职工持股是伴随着国有企业股份制改造同时诞生的。目前，实行职工持股的地区、企业及涉及的职工人数、资金量已有相当规模，职工持股已成为实践中企业所普遍推行的一种产权方式，并呈现出不断扩大的趋势。但是，职工持股制度却没有走上规范化发展的快车道，而且发展也极不平衡。就我国企业实行职工持股的现状而言，归纳起来有以下几个特点：

（1）职工持股的平均化和强制化。由于职工持股在我国尚处于起步阶段，实践中难免采用以平均摊派的手段要求企业所有员工出资入股，或实行差距不大的平均持股，这不利于调动经营者和职工的积极性，容易形成新的大锅饭体制。更为严重的是，这种作法将严重挫伤职工的积极性，违反了持股职工投资自愿的原则。

（2）职工持股的形式化。有的企业不管条件是否成熟，而有的企业则为了响应有关政策的要求而一轰而上，盲目推行职工持股制度。结果是问题并没有解决，麻烦倒添了不少。

（3）职工持股的短期行为化。这种情况在上市公司较为常见。由于职工持股是一种福利，而各地出台的政府规章要求各异。募集公司一旦上市，随之而引起内部职工股的上市交易，这样就难于达到职工持股的本质目的。

（4）职工持股的外部化。职工持股应强调不得转让和上市交易，否则将使其混同于普通股而失去职工持股的本来意义，应在制定企业职工持股章程时予以规定。

（5）职工持股的非制度化。目前，我国尚无专门的关于职工持股的法律规范，而现有的规定仅是各地出台的不同的规章。由于职工持股不仅关系到公司的经济效益，而且关系到社会的经济、政治效益；不仅关系到个别公司的运作，其实际效果也会及于全社会，因此对这一制度的规范就十分必要。我国应重视以法律手段规范和引导的作用，制定相关的法律，保证职工持股制度健康有序地发展。

2、我国关于职工持股制度的立法概况。

目前，尽管全国各地近30多个省、市、自治区出台了与职工持股相关的行政性规章，但这些政府性文件对职工持股行为的调整还很不规范，对有关问题的规定还存在较大的疏漏、差异和冲突。这种立法滞后的状况已成为制约我国职工持股制度健康、有序发展的主要因素，终将成为国有企业改革向纵深发展的阻碍。当务之急便是应当尽快制定和出台全国性统一的规范职工持股行为的法律法规。必要时应允许有条件的地方可以在全国人大授权立法的权限内，结合本地经济发展的实际情况，先制定有关职工持股的地方性法规或者规章。同时，国家有关部门应针对目前实践中遇到的较为棘手的问题，可以先就涉及职工持股制度的现行的公司法、税法、金融法、证券法等法律法规和有关政策进行补充和完善。三、立法原则、立法体系和立法权安排

1、立法原则。

（1）依照《宪法》关于我国社会主义初级阶段基本经济制度和政治制度的规定。宪法第六条第1款规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。”第2款则规定，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”宪法第十一条规定，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”，“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”

（2）依照《公司法》关于公司设立（国有企业改制）、组织机构、利润分配的规定。

（3）党的十一界三中全会以来的有关建立社会主义市场经济体制的精神，尤其是国有企业改革与发展若干重大问题决定等文件。党的十四届三中全会确立了国有企业改革的方向是建立现代企业制度。于是，我国的国有企业改革进入了以制度创新为内容的新阶段。近年来，围绕制度创新进行的产权制度改革，以及与之相关的利益机制调整已成为当前国有企业改革的关键性问题。党的十五届四中全会决议通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》进一步明确：“股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，除极少数必须由国家垄断经营的企业外，要积极发展多元投资主体的公司”。同时，要求国有企业“实行以按劳分配为主体的多种分配方式，形成有效的激励约束机制”。上述关于国有企业产权和分配制度的重要论述，为我国国有企业的改革指明了方向。

（4）总结我国近30多个省、市、自治区已有的立法和司法实践经验，借鉴美国、法国、德国、英国等国家的有关立法。

2、立法体系。

（1）建议借此次修改公司法的机会，在公司法中增补有关职工持股的原则性规定。

（2）建议制定和出台有关职工持股的单行法规。

3、立法权安排。

（1）由全国人大常委会对公司法、金融法的有关规定进行修改，尽快出台信托法。

（2）由国务院制定专门的单行法规，在税收、社会保障、国有资产管理、劳动用工等法规中，及时增补职工持股的有关内容，或者在全国人大立法前，由国务院尽快颁布关于职工持股的行政法规。四、职工持股立法存在的难点和要解决的重大问题

1、职工股的设置。

（1）关于职工持股的适用范围。即对哪些企业和哪些人员推行职工持股，这是制定职工持股法所面临的首要问题。我们认为，这一问题的解决应坚持三大原则：

首先，要尽量扩大推行职工持股的企业的范围，尤其是应对上市公司和股份合作企业推行职工持股作出突破性规定。我国证券监管部门对上市公司是否允许职工持股的态度曾有过反复，现基本采取禁止发展的态度。我们认为，这是因噎废食的作法。前段时期，上市公司内部职工持股所暴露出的问题，并不是这一制度本身不好，而是立法欠缺规范和规范不当所致。我国上市公司由于法人治理结构不健全等各方面因素的影响，虚盈实亏现象非常严重，证券市场潜伏着极大的危险和压力，上市公司领域同样存在迫切需要转换经营机制、增强活力的问题。因此，应允许上市公司设置职工股，以减缩证券市场的压力，化解金融风险。但是，应对上市公司的职工股在股份的来源、股权的行使方式、股权的流动方式等方面作出不同于一般社会公众股的严格规范。股份合作企业本质上属于职工持股企业，目前我国立法机关尚未对其统一进行立法规范，建议借此次职工持股立法机会对股份合作企业作出调整。其次，要充分发挥职工持股对公有制企业改革的推动作用，强调国有企业和集体企业改制为公司和股份合作企业时应当实行职工持股。其三，要防止职工持股可能衍生的权利腐败和不公平现象, 应当对持股职工的资格作出明确限制, 将其限定为与本企业有劳动合同关系的职工，尤其要禁止企业的上属部门、主管机关的有关人员持有企业职工股。

（2）关于职工持股的资金来源。美国等发达的资本主义国家多将职工持股作为一项缓和劳资矛盾的新型福利政策，在资金来源等方面给予大量的扶持，职工可以无偿或仅支付少量的资金即可取得职工股。由于我国长期沿用高福利、低工资的收入分配政策 ，加之多数企业经营效益较差，资金利润率不高，企业职工缺乏足够的购股资金和购股动力，这已严重阻碍了我国职工持股制度的继续推行。因此，考虑到我国的实际情况，为防止职工持股制度对企业职工个人生活造成过大冲击，我国应当采取国家、企业帮助为主，职工个人出资为辅的立法政策解决职工购股资金来源不足的问题。具体可从以下三方面进行规范：其一，为职工持股提供税收和信贷支持。利用税收杠杆，鼓励金融机构、企业和职工参与推行职工持股；其二，允许职工以人力资本出资，补设两合公司制度；其三，从国有股权、国有净资产和企业的工资基金、福利基金、公益金中划出一定比例向职工配送。

（3）关于优先股的设置。职工股能否设置为优先股，实践中有三种主要意见：有人主张可将其全部设置为优先股；有人主张应禁止设置优先股；还有人主张可以设置优先股，但应限定一个最高比例。我们认为，考虑到职工股表决权的行使对推动企业民主化管理和完善法人治理结构的重要意义，以及企业本身的实际情况各不相同，不宜将职工股一律设置为优先股或一律禁止设置优先股，亦不宜规定一个固定的最高比例，而应由企业根据本身情况自行决定是否设置和设置多大比例优先股。

（4）关于经营管理层的股权设置。为加重经营管理层（董事长、总经理）的责任心，多数地方立法主张经营管理层的最低持股数额应达到全部职工股总额的一定比例或职工平均持股数额的一定倍数。但对于经营管理层的最高持股数额是否应当受到限制，有两种截然相反的意见：有人认为，为防止经营管理层操纵职工持股会，对其最高持股数额应有明确限制；有人认为，为提高经营管理者的积极性，鼓励经营管理者持大股，对其最高持股数额不应加以限制。我们认为，为建立经理层的市场化激励机制，应允许经营管理者持大股和逐步推行期股期权奖励制度。考虑到效率优先，兼顾公平的原则，对经营管理者购买实股的数额应设最低限制，但不应设有上限；对期股期权奖励部分应设最高比例限制，即经营管理层的持有数额最多不得超过职工股总额的一定比例，以避免职工产生过强的心理落差，最终影响企业经营效益的提高。

（5）关于预留职工股的设置。为解决新增职工的股份来源，推动职工持股制度的长期稳定发展，应设置一定的预留职工股。预留职工股的资金来源根据“以贷款取得为主，其他方式取得为辅”的原则确定。至于预留职工股的具体比例，不宜以立法方式限制，可由各企业根据其劳动用工的具体情况、企业的规模以及职工股的规模自主决定。

2、职工股股权的行使。

职工股股权的行使是目前有关职工持股的地方性立法中争议较大、亟待解决的核心问题。这主要体现在两大方面：

（1） 关于职工股股权的行使主体。为将持股职工凝聚为强有力的参与主体，职工股股权的行使必须坚持“由持股组织间接行使为主、由职工个人直接行使为辅”的原则，在股份合作企业和职工人数较少的企业可由持股职工直接行使，而在其他类型的企业则应坚持由持股组织间接行使。目前，我国有关规范性文件大多将该类持股组织称之为职工持股会，但这些文件对职工持股会的性质和运作机制的规定存在较大的分歧，主要有三种处理方式：其一，将其界定为独立的社团法人；其二，将其界定为隶属于工会社团法人的内部部门；其三，将其界定社会团体法人，要求通过民政部门办理登记手续；其四，将其界定为工会社团法人，并要求其以该名义办理工商注册登记等等。这些界定都存在问题：社团法人在我国尚未形成为立法用语，将职工持股会界定为社团法人显属不妥；要求职工持股会以社会团体法人的名义进行民政登记，则因其不具备《社会团体登记管理条例》所要求的非营利性特点，难以得到民政部门的认可；要求职工持股会办理工商登记，又将面临纳税的难题；而将其界定为工会的内部组织，虽可避免登记的要求，但这两类组织在性质上存在较大差异，前者是政治组织，后者为民事权利的行使主体，不宜混同。此外，理论上有人主张将职工持股会界定为非法人团体（合伙）；还有人主张将其界定为持股职工之间以契约进行规范的联合行为，弱化其组织色彩，无须登记。我们认为，将持股会界定为非法人团体将使持股职工对其投资行为承担无限连带责任，这势必阻碍职工持股制度的推行，也与一般的公司法观念不相吻合。而将持股会界定为一种联合行为，免除其登记义务，将使大量资金体外循环，无法监控，这可能会损害我国的金融政策。因此，必须将职工持股会视为组织体，纳入国家登记监管之中。考虑到国际立法通例（英美法系多将其界定企业外的信托组织）和职工持股会的实际情况，我们建议将其界定为一种信托组织，尽快颁布信托法，对作为信托人和受益人的持股职工与作为受托人的持股会之间的权利义务关系进行规范。如果信托法短期内难以出台，可先在职工持股立法中引入信托机制，解决这一实践中迫切需要解决的难题。

（2）关于职工股的流转。职工股可否转让，各国立法分歧较大。美国原则上禁止其转让；英、法两国的公司或财政立法取向一致，允许职工股有条件地转让，即由立法规定一个保留期，保留期内不许转让或如转让即不享有或少享税收优惠。在我国，在各省市有关职工持股的暂行办法或试行条例中，大多对职工股作了禁止转让的规定。其理由为：其一，可有效避免过频转让而导致的职工股的管理混乱；其二，可有效防止职工因只注重以股权转让投机获利而放松对企业发展的关心。允许股权随意转让，极易导致职工股权的过于集中，而使多数职工丧失股东身份，职工持股制亦将不复存在。我们认为，职工股股权的取得在购股资金方面通常获得了国家、企业的支持，若对其转让不予限制，不仅会导致职工持股制度的解体，而且还将对证券市场造成冲击，引发社会问题。因此，为有利于引导职工从关注股权的短期收益而转向对企业长期经营绩效的重视，促进职工持股制度的长期稳定发展，原则上应禁止职工股的退股、撰让和继承，只在职工退休、或因死亡、调离、辞职及被企业辞退、除名等情形脱离企业时，才允许其依法向其他职工转让其实际持有的职工股，或由职工持股会在法定期限内回购其实际持有的职工股。为增强经理人员的责任心，防止其以脱离企业的方式损害本企业和其他持股职工的利益，应对所持股权的转让与回购在条件（期限）做更严格的限制。为防止依法可以流转的职工股过于集中到职工个人手中，应赋予职工持股会以优先购买权。此外，为确保职工持股会届时有足够的回购资金，职工持股会应当根据本企业的劳动用工计划确定一定比例的备用金，作为回购职工股的专项资金。备用金由职工持股会从预留职工股股利、新增职工认购预留职工股所缴纳的资金、职工持股会的借款以及其他合法资金中筹措。