重新焕发西部农民对土地的信心——四川农村土地制度运行现状的调查(摘要)

2001年9月27日至10月4日，我院"农村土地立法和执法保障"课题组在四川省进行了农村土地问题调查。本次调查的重点是：（1）农村土地第二轮承包具体的制度安排、运行状况以及出现的新情况、新问题；（2）农村妇女的土地权利；（3）农村以土地利益为核心的权利保护。调查中：我们与四川省政府农业厅农村经营管理总站的负责人和省社会科学院的有关专家学者座谈；与正在绵阳市委党校培训学习的乡（镇）长座谈；到绵阳市安县花亥镇调查，并进入该镇西桥村农户调查和问卷；到都江堰市玉堂镇永康村、宝瓶村入户调查和问卷；到阿坝藏族羌族自治州汶川县漩口镇集中村、水磨镇寨子坪村一组的农户家中调查和问卷。我们的调查比较广泛地接触了四川的官员、专家学者和农民，对四川省现实农村土地制度安排和运行有了一个大致的了解。

一、第二轮土地承包制度安排及其运行的总体状况

四川省是一个农业大省，在西部地区乃至全国都占有重要的地位。全省幅员面积48.5万平方公里，截止到1999年底，总人口8358.56万人，占西部总人口的23.8%，其中农业人口6850.89万人，占西部地区24.5%；耕地6682.1万亩（其中田3409.2万亩、土3272.9万亩），占西部地区14.4%；人均耕地0.81亩，人均粮食425公斤资料来源：四川省农业厅2001年4月编制的《四川省2000年农业统计资料》。

根据省政府农业管理部门的介绍和我们随机抽样调查判断，四川省第二轮土地承包和具体的制度安排有下列一些特点：

1、第二轮土地承包仍未“全面”完成。一是部分村没有进行第二轮土地承包，按四川省农业厅［2000］51号文件的报告，还有占全省3.5%的（1956个村）没有进行第二轮土地承包，主要原因包括，第一轮承包未到期、土地征用后人地矛盾突出、建设预留占地等。二是土地承包合同及土地承包经营权证的发放比例较低，省主管部门掌握的发证比例70%。但在入户问卷中，回答说有两证的占78.6%，但真正能拿出“两证”的只有62.3%。而且有些农户拿出的“两证”是过期的旧证，而没有新的承包合同和承包经营权证。座谈中我们还了解到，有的地方由于税费重，有30－40％农民不愿领取承包合同。这恐怕也是发证率不高的一个原因。

2、有条件的“30年不变”土地承包权。现实中“土地承包30年不变”实际上是有条件的：一是因为“户籍”对于土地的调整具有决定作用，即土地随“户籍”变动而调整，“增人不增地，减人不减地”，只停留在政府的文件上。姑娘出嫁、新生人口、升大学和其他原因农转非户口迁出等，土地要变动。家里老人去世，除非有新增人口，否则要退出一份承包地。有些地方新增人口无地可分，于是，他们“排队”等候本村人口减员收回土地后的“再分配”。二是村委会换届也会影响承包地的稳定，因为土地矛盾经常发生且长期存在，加上土地资源配置创造“寻租”机会，因此，新上任的村干部或多或少要抓住土地调整不放，于是承包土地每3年大约要经历1次调整。

3、男子和女子在政策和法律上有同等的土地权利，农村妇女在土地分配和发包这一起点上也处于平等地位。但在对土地（使用权）财产的继承、流转和其他处分权利的享有上却受到传统观念的束缚，仍然带有较浓厚的封建色彩。妇女在婚变或“户籍”变动中极易失去土地。比如：在问卷中只有10%的男户主表示妻子有权继承自己的承包地；由女主人回答的问题中，在回答“当你出嫁时，希望你的土地如何处理”，几乎有100%的妇女选择了“土地交回娘家村，然后在婆家村分地”。与此相对应，在回答“你们村姑娘出嫁土地如何处理”时，几乎100%也选择了“由娘家村集体收回”；在回答“你们村若有妇女离婚，土地将如何处理”时，大多数人选择“随户口的变动而变动”。调查中我们还发现，妇女在家庭中的地位在提高，而在社会中的地位基本停留在原有水平上。如：回答“你们家谁当家作主”时，绝大多数青年夫妇选择了“共同商量”的答案，但在参与村里重大活动时，基本是男户主参加，而大多数情况下只有当男户主不在家里时才由女主人参加。

4、承包土地的收益流失。调查表明，农民承包土地收益有较多的流失，主要不是农村税费之类的土地负担，而是一些地方将农田水利等基础设施建设的费用转嫁给土地。在调查中我们了解到，被称之为四川省第二“都江堰”的武都引水工程（简称“武引工程”）的建设费用，相当一部分是通过集资解决的。据绵阳市的一位乡负责人介绍，武都引水工程集资原定分8年完成，全省每年7元/亩，其中由农户负担5元，村集体负担2元，现在已满12年仍在集资。另外，灌区内的市县及乡镇还要集资修建分渠、支渠、毛渠等，有些市县每年30元/亩，遭到农民强烈反对后，减低为每年15元/亩。在成都平原和“武引工程”灌区，有优越的水利灌溉条件，但也有较高的水费，成为农民经营承包土地最大的成本。“武引工程”灌区的基本税费每年平均35元/亩（以航测面积为准），如果再需一至二级提灌，则再加提灌费，累计税费每年达到90元/亩左右。土地收益流失使农民对土地的信心减低，是导致人口外流和土地抛荒的重要原因。

5、承包土地的处分权不充分。调查显示，四川农村承包土地的处分权与政策和法律赋予农民的土地使用权存在一定的距离。（1）土地使用权的继承在政策、法律和农村具体制度安排的原则上都是允许的。但是，由于人口变动（转出或死亡人口）村里要收回土地，因此继承土地使用权事实上已无可能。所以在问卷中有84.6%的农民认为，父母去世后他们的承包地不能由自己的孩子继承。（2）承包土地使用权可以转让，但相当多的农民不知道土地应该如何转让。（3）许多农民知道国家中央政策和国家法律赋予农民承包土地30年不变的土地使用权，但村里根据人口变动三、五年调整一次土地的做法，农民能接受，有的甚至认为这是正常的，不知道用政策和法律保护自己稳定的土地承包权。

二、稳定土地承包关系面临的新情况、新问题

总体上说，第二轮土地承包以后，四川比较普遍地推行“增人不增地、减人不减地”的政策，尽可能稳定农村土地承包关系，让农民吃了“定心丸”，提高了对土地投入和种田的积极性。但是，目前也遇到了一些突出矛盾。我们从调查获取的案例入手进行分析（绵阳市三县（区）四乡镇土地问题的案例略）。

（一）从案例中获得的结论和制度需求信息

1、农村人口大量无序流动。案例反映出四川省农村人口流动呈无序状态。省厅介绍，高潮时全省流动人口1100万人。今年仍有800万人，占农村总人口的11.67%，其中流到外省400万。这一情况在绵阳市三县区四乡镇的案例中被证实，而且现实农村流出人口（或劳动力）要超出这一比例。样本四乡镇农村总人口约61375人，流出人口（主要是农村较高素质的劳动力）9805人，占农村总人口15.32%。若按此推算，四川全省外流人口当在1000万人左右。如果按农村劳动力计算，外流劳动力高达30%。难怪乡镇干部叫苦，称现在农田劳动者是“386199部队”(妇女、儿童、老人)。四川省农村土地资源并不富足，人均耕地仅0.81亩，基本接近世界粮农组织人均耕地的警戒线，而且四川非农产业并不发展，这表明四川农村人口流向以省外为主，在全国形成了打工者“川军”队伍。在目前经济增长放缓，城市就业压力空前的时刻，劳动力回流较大，农村劳动力的这种动态变化，客观上要求进一步稳定农民土地承包权，同时放活土地利用权。

2、土地流转极其困难。土地市场能否建立，实际上是生产力发展和宏观政策环境综合作用的结果。（1）农户要有剩余土地并且愿意转出；（2）有人愿意受让土地，愿意承担并履行原承包人的义务；（3）经营受让的土地其投入产出是正效益，收益越大受让土地的热情越高；（4）政策允许，土地评估、流转程序等顺畅，流转的权益受到法律保护。如果其中任何一个条件或环节不具备，土地流转及其规范市场的建立都是空话。四川土地流转目前不完全具备这样的条件。因此，案例中几乎无一例外地出现土地流转困难的局面。样本乡镇均不能通过土地流转程序或手段，调节外流人口和劳动力抛弃的土地。在非农产业相对发展的安县花亥镇，土地流转面积占承包土地的比例已经达到4.1%，但仍然有300—400亩土地抛荒。

3、土地抛荒的表层原因是没有建立土地市场，而深层原因却在于土地收益低且严重流失。调查中基层干部认为，最“头痛”的是土地“流”不动而出现人地矛盾：一方面耕地资源稀缺，大家视土地为命根子，宁肯让其抛荒也不愿意转让，农民以此作为防范风险最后的屏障；一方面土地却大量闲置或抛荒，出现“有人无田种、有田无人种”的千古奇观。其实，土地抛荒的根本原因并非土地生产不健全，当最实惠的农民在土地上的经营不足以养活自己的时候，当并不知道“投入产出比”之类的经济术语的农民感觉到“盘土地再无搞头”的时候，他们必然暂时“抛弃”土地，但他们决不会最后放弃土地。因为漫长的历史积淀了农民对土地的深深眷念，他们深信土地是安身之本。所以过早结论“农民不要土地”是站不住脚的。相反，这正是农民们对土地既满怀希望，而又被目前低收益所困扰做出的无奈选择。

4、产业结构调整、规模经营与农业产业化发展遇到的困惑。在四川调查，基层干部普遍感到产业结构调整、规模经营及产业化发展既重要又困难。他们认为：（1）传统种植模式难以改变，品质好、适销对路的产品一经产生效益就会大规模生产，供给马上大于需求，导致价格迅速下降，从而影响下一个循环的生产。所以老百姓总结——“政府号召种什么，千万不要种什么”。（2）四川进行规模经营很不现实，人均1亩、户均4亩多地难成规模，况且农民决不愿意交出土地让你集中，特别是耕地；即使集中全乡镇的土地也只1万余亩，比不上一些个体、私有经济开发商在土地富足地区承包的土地，他们动辄就是几万亩土地。实际上，四川省农村规模经营的范围和占土地总面积的比例都很少。在绵阳的一些乡镇，一般约15000亩左右的土地，集中经营的500亩左右，集中度不超过4%。问卷中也只有10%的农户回答有规模经营，而且规模经营均发生在城市郊区和基础条件较好的土地上，大多数为外来公司。另据介绍，在南充市“业主经营”已经发展到7000余户。“业主经营”即集体经济组织成员以外的个体、私有和其他经济成份进入集体经济组织内部承包经营土地。如果是“内部人”发展的规模经营则被当地称为“种田大户”。

我们认为，现实中许多地方对产业结构调整、规模经营问题,无论从认识上还是在宣传上都有一个误区,即产业结构调整的目的就是形成规模化、专业化生产；调整产业结构，农民必须服从计划按政府指定的种植结构经营土地；调整产业结构就是粮食作物必须调整成经济作物。这样才能改变所谓小农户与大市场对接的问题，才能应对WTO的挑战。实践已经提出一个重大课题，即规模化、产业化、城镇化发展是不是一定要否定家庭经营制度？我们认为：农业产业结构调整的出发点和归宿是提高质量和效益；农业产业化也不是土地归大堆、重新集体化；大规模经营土地其劳动生产率和效益并不高于小规模经营；迎接WTO的挑战也决不是仅靠规模化经营能够解决的，农村人民公社的实践已经证实了我们结论。相反世界上实现农业现代化的国家，基本上都是在家庭经营的基础上实现的。

5、村集体债务严重。村集体债务是最近几年暴露出来的新问题，样本村集体债务村均大约50万元。应该指出的是，并非只有四川才存在。有的地方村均债务甚至大大超过样本乡镇达到100万元左右。其原因，基层干部归罪于农户欠债不还、或欠税费不交。就在7位村长发牢骚的那个镇经管站的墙上，作者看到“全镇2001年累计欠款”的一则统计：全镇欠款户2814户，其中100元以下的2385户，100元以上的423户，3000元以上的39户，5000元以上的4户，6000元以上的3户。据此推算，全镇农户欠款充其量也只有250万元，仅占全镇村级总债务的20.5%。真正的原因恐怕只有当事人才能说清楚。但是，村集体债务过大对农村经济发展和稳定带来严重影响确实非常显现的。不用说村集体丧失经济实力也就标志着存在的经济基础已经不复存在；不用说失去经济支撑的干部更有可能变成“三要”干部；更不用说村集体无法实施有效管理。仅债务不能如期偿还就足以引起冲突，因为村级债务相当一部分是农民多年的积蓄。

三、农民以土地为核心的权益保护

1、农村集体土地所有权屏蔽侵害的能力。集体土地所有权受国家法律严格保护。集体经济组织内部成员和其他个体，根本无力构成对土地所有权的侵害，充其量对所有者权利的实现制造一些障碍，比如不缴、欠缴或少缴土地税费，擅自改变土地用途，超越使用权限处分土地权益等。但这些类似于“对抗占有”的行为绝无可能获得土地所有权，在最终归属上所有权始终是集体的。能够改变土地所有权归属和性质的，或者是权利均等的另一个集体经济组织、或才大气粗的公司、或者是国家机构和地方政府，他们对农村集体土地所有权才构成真正的威胁。（1）由土地所有权边界纠纷而导致所有权转移；（2）公司进入农村直接经营土地，虽然在名义上他们获得的仍然是土地使用权，但由于价格低、面积大、期限长，他们事实上成为这片土地真正的主宰，原土地的真正主人变成了新土地主（公司）的雇工或“佃农”，从这个意义说土地所有权事实上已经发生了转移；（3）集体经济组织面对各种理由的土地征用几乎是无法抗拒的，城镇建设发展、道路建设、企业发展、甚至产业结构调整、农业综合开发等都可能成为征用土地的理由。在这种情况下，农民的谈判能力极弱，因此违背土地主人意愿强制征地、补偿不到位或者流失、劳动力安置没有保障等时有发生，导致了越来越多的土地纠纷案件（案例略）。

2、农民土地使用权的广度。调查发现四川农村土地使用权被“截留”，尤其是土地使用权的继承权基本没有赋予农民。问卷表明，有83%的农户认为自己有权把承包地转包或转租给其他村民，但只有20%的农户回答继承人有权继承承包土地使用权（因为去世者家庭减少人口，死者的土地将被收回）。这说明四川农村土地使用权的广度与政策和法规的规定还有较大的偏差。

3、土地使用权的法律保障。根据入户问卷与座谈，有70%的农户认为土地还会有调整，认为不会有调整的只有30%。当回答进一步的问题“你为什么觉得土地还会有调整时（多项选择），有60%的人选择“因为村里人口在变化，所以要调整”。这一结论被另一答题所证明。农民在回答“你们村在哪几种情况下承包地将被收回？”（可以多选）时，选择“家庭人口减少时就会被收回一部分土地”的有50%，选择“家庭或成员户口迁出时土地将被收回”有70%，选择“国家征用时土地将收回”的有80%，选择“乡镇村需要用地时将收回”的占50%，甚至选择“乡村干部讨论决定后可以收回”的也有40%。

4、农户的经济民主。所谓经济民主，我们初步的认识是，村民平等享有公平、公正的土地承包权，政策和法律赋予的承包土地的使用权、自主经营权、收益分配权、处分权（继承、转让转包、入股等），个人财产的积累和保障权，自由、自愿参与合作经济组织，获取平等的就业机会和分享经济增长成果的能力，男女同工同酬的分配权，决策、理财等方面的知情、参与和监督权等。村民经济民主是政治民主的基础，政治民主又为经济民主提供保障、开辟通道。

（1）不同类型农户的经济能力。四川不同类型农户的经济行为和能力可从以下案例（略）中得到一些初步的认识。我们注意到，总体上农民经济收益低，积累能力弱小，没有能力扩大再生产。但是，农村社会阶层结构已经大大分化，各阶层的收入能力差别较大。一般情况是：a.纯农业户收入能力最差，只能维持简单再生产能力；b.兼营小商业的农户除了基本生活有保障、比较殷实以外，还有一定的积累能力，其中的佼佼者经过艰苦积累，有可能进入工业领域发展；c.外出打工的兼业农户，没有小商小贩的收入稳定，但却存在较大的收入机遇，如果赚下的钱能作为积累用于发展会有作为，这正是一部分人能够通过打工发家致富而另一部分人仍然贫穷的“分水岭”；d.村干部或其他实力人物在农村是最快和最容易发家致富的，因为他们分享农村经济资源和经济机会的能力更强。阶层分化带来收入差距扩大，而收入差距才是阶层分化的动力和根源。

（2）农户经济参与权利和自我保护能力。a.四川农民自主经营的权利较有保障。各地的专业化生产、区域化布局并没有形成，产业结构调整中也基本没有侵害农民自主经营权。b.村财务方面，农民能够从财务公开栏中有所了解，但有近80%的农户认为“村财务能公开、但不经常”，还有10%的农户认为“虽不公开、但经常组织村民代表审计”。c.经济权利自我保护的呼声很强但手段很弱。在回答“乡（镇）村干部违反规定收回你的承包地，你同意吗”时有90%的农户表示“不同意”，但在回答“你觉得受到不公正待遇或欺负时将怎么办”，有10%的人“不知道怎么办”，有30%的人选择“与他论理”，有10%的人选择“到法院告他”。

5、村民政治民主权利。四川农村许多地方已经没有办法召开村民或户主大会。因为，集体经济组织的经济实力降低，影响了其存在的基础，号召力、组织力、资源动员能力等经济、政治权力大不如前；村自治组织的没有真正实现“自我教育”、“自我管理”等“四自”，所以也表现软弱；加上农村各种矛盾（如集体债务、土地纠纷、收益分配、税费收缴、义务工摊派、事业公益等）比较突出，村民开会经常“被吵架闹散”；同时，也存在农民各干各、不愿参与等等原因，造成“现实农村开会难”。这样的背景下基层是无法实现民主的。问卷中村民回答“你们村重大问题决策时邀请你参加吗？”有70%的人回答“从不邀请”；回答“你参加村干部选举吗？”，有70%的人选择参加，有“30的人选择不参加“，因为“上面早定好了”“候选人不经过我们”。村民回答“当村干部有过失怎么办”，有70%的人回答“没有办法”。这些数据并不能完全反应一个地方的基层民主情况，但它至少给我们提供了分析问题的基本趋向：现实四川农村基层民主建设最好的方面是村民选举，至于村民的决策参与权、财产管理和监督权、对干部的监督、弹劾等方面有的刚刚起步，有的还在较低的水平和层次上。

［简讯］

2001年11月8-10日，全国政协副主席周铁农率全国政协委员视察团一行70余人，视察海南生态省建设情况入住我院。视察团参观了我院建院十周年成果展，对我院10年来所取得的成绩给予了高度的评价。8日，海南省委书记白克明、省长汪啸风、省政协主席陈玉